第三讲管理外部要素

第三讲管理外部要素如何看待外部要素？1外部要素的构成2外部要素的作用3Contents课程提要一、如何看待外部要素？如何恰当处理好政府与市场、政府与社会的关系？

——公共管理的核心问题（一）外部管理要素的重要性：理论分析力求控制组织环境，或者至少是尽可能影响所有可对组织使命和目标造成冲击的因素（SWOT分析）公众本位资源约束外部挑战结果导向管理者职能公共管理的特点（二）外部要素的重要性：以玉树地震捐款为例地震发生：4月14日，青海玉树发生地震，震级7.1级，造成2700余人遇难，近300人失踪，受灾面积达35862平方公里。爱心援助：《关于玉树地震抗震救灾资金物资跟踪审计结果》（7月29日，审计署）显示，全国接收捐赠款物106.57亿元（资金98.11亿元，物资折款8.46亿元），除去已用于应急抢险的8.14亿元，全国尚结存98.43亿元。

捐款收为“官用”：7月30日，民政部、发改委等五部委联合下发《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，要求各捐赠接收机构将捐赠资金全部拨付到青海省，由青海省统筹安排用于恢复重建。争议焦点：捐款“官用”是否合理？中国红十字会与青海省政府签署《玉树地震灾后恢复重建项目备忘录》，向青海提供不低于23亿元的资金参与灾后恢复重建工作（7月21日）；中华慈善总会代表全国慈善会系统向青海玉树地震灾区捐赠23亿元（7月27日）。部分基金会不愿交出捐款，向相关部门提出报告。《审计结果》显示，此次审计相关最大的问题，是部分地方未按规定及时将捐款汇缴民政部、中国红十字会和中华慈善总会，涉及金额1.62亿元（7月30日）学界质疑：“这是行政行为对民间慈善的干涉”；政府的行事逻辑仍是“集中力量办大事”，尽管出于好意，但会对中国公民社会的发展造成负面影响。（杨团）政府应急管理能力的有限性政府职能的边界善治是政府与社会良性互动的结果政府外部关系（含社会组织）变化基本问题外部要素与政府职能边界确定外部要素外部环境：威胁机会组织环境：与外部个人的关系与外部机构的关系组织资源制度资源文化资源……政府间关系（IGR）政民关系政社关系政企关系政资关系……二、外部要素的构成（一）组织外部要素的构成政府（内部关系）社会力量（某种意义上含有政党）公民公民政府治理的基本结构注：社会力量包括独立的组织（如企业、利益集团、新闻媒体等有组织的、能代表一定阶级或阶层利益的团体）。社会力量（某种意义上含有政党）（二）外部要素构成之独立组织1、问题：中国是否存在利益集团？不承认承认中国不存在也不允许存在利益集团利益集团是一个普适的概念。凡是存在分工的地方，就有利益上的差别。人们因此就可能去组织起来以维护自己的利益，进而形成各种利益集团。利益集团定义：利益集团是为了一定的目标或共同利益而组织起来，并采取积极行动的社会组织。部分公民，无论在整体中属于多数还是少数，在共同的欲望或利益的推动下联合行动，但却与其它公民的权利或这个社会的长远和整体利益背道而驰。

——《联邦党人文集》“美国宪法之父”财产平衡等于权力平衡不服从精英社团的作用

托克维尔利益集团的类型组织规模利益性质与政府的关系其他运动性或临时性群体非社团性利益集团机构性利益集团专业性利益集团群体利益型—政治利益—经济利益—特殊利益公共利益型竞争性/多元民主非自主性利益集团合作性/发团主义桥梁性利益集团部门利益“铁三角”理论

……利益集团的影响利益集团，又称压力集团或院外（游说）集团。

为实现某种特殊利益，将对立法、司法、行政等部门施加强大的政治影响和压力。

——杜鲁门《政治过程》利益集团的影响？集中和代表各种利益

例：劳资谈判政府的参谋和助手

例：信息搜集和论证制约政治权力

例：政府与社会的关系利益集团是政治不平等的产物，也将推动政治的不平等。降低政府权威，造成政府内部的分裂。正向作用负向作用中国的利益集团2008年油价高涨，“三桶油”承受高达1680亿元巨额亏损。中国利益集团的形成放权让利的改革市场体制带来的利益多元化渐进改革中利益转移的隐秘性权力资本化利益集团利益集团：以北京出租车行业为例发展历程准入阶段（1992年）：划定圈内企业（局级挂靠）限入阶段（1996年左右）：政府支持的中大型公司出现圈内企业成为既得利益者；司机与公司之间的利润转移；签订《营运任务承包合同书》，政府授予公司的经营权。重组大公司（1999年）：着手清理“挂靠”企业与上级主管单位的关系

出租汽车公司发展与政府管制之手始终相伴相随利益集团：以北京出租车行业为例行业现状：北京在册的出租汽车运营企业单位共333家。列在前17家的出租汽车公司，分割了北京出租车市场的80%～90%；其中，又以7家为最强，分别是北京银建、金建、新月、首汽、北京市出租汽车诚信联盟、北汽九龙、北方创业，它们的出租车总量约占北京出租汽车总量的60%。行业影响：1）行业总收入81.7亿元；2）通过游说能力影响政府的某些决策；左右出租车协会；控制运营司机（大公司操纵出租业的三个主要环节）政策影响：政府政策很难在通盘考量中不受日渐壮大起来的“利益集团”的影响。导致的结果，往往是利益集团的利益占上风，而为之买单的，始终是毫无游说能力的司机与乘客。2、社会组织社会组织是具有某些共同特征的人相聚而成的组织化程度较高的互益组织，具有非营利性和民间性两种基本特征。组织化互益性同类相聚性民间性非营利性社会组织的分类社会组织的类型中国社会组织法定组织草根组织准民间组织社会团体基金会民非社会团体法人工商登记（企业）无法人地位单位下属组织社区公益组织农村非营利组织转型中的事业单位业主委员会、网上社团等新型组织政治性、宗教性、宗族组织村委会、居委会社会组织的产生与发展“两大阶段，两次高潮”（王名）1949-1978年，仅限于政治性社团的发展；1978年以后，政治性社团有更大的发展，出现了大量非官办的社会组织。两大阶段，两次高潮社会组织大量出现的原因经济改革导致社会主体分化改革促使社会结构分化经济改革引起剧烈的利益分化制度的变化政府日益重视法制和法治政府大幅度放权政府职能的转变党和政府自上而下的推动民众的自觉行动社团发展国家与社会关系变化社会组织的作用社会组织与政府管理参政议政增强政治认同感政府助手社会稳定成为人大代表进入政协直接加入政治领导机构协助履行行政职能联系政政府与社会的桥梁社会管理

……结社改善政府形象从中央到地方党委高度重视党中央重视地方党委重视国家十二五发展规划纲要十八大报告广东省委上海市委北京市委（二）与新闻媒体和公众协调关系作为一种权力的新闻媒体政府与媒体的关系新闻媒体的政治功能与媒体打交道的能力新闻媒体纸质媒体电子媒体新媒体报刊杂志广播电视自媒体：“所有人对所有人的传播”。作为一种权力的新闻媒体

新闻媒体的触角无处不在取代家庭、阶层等成为重要的社会化机构新闻媒体已成为一支强大的政治力量媒体的力量案例：免费午餐项目简介：2011年4月2日，由邓飞等500余名记者和数十家媒体联合中国社会福利基金会发起的公益项目。倡议每天捐赠3元为贫困地区学童提供免费午餐，致力于帮助因贫困而无法享受营养午餐的学生，同时呼吁更多爱心人士参与活动，通过社会捐助的力量，改善贫困山区学校简陋的厨房条件。跨平台合作推动公益创新：截止2011年9月，募集善款1690余万元，为77所学校1万多孩子烹制了免费午餐。推动政府介入：国务院决定从2011年秋季学期启动民族县、贫困县农村学生免费午餐试点工作

目标：让国家接手，社会回归到监督的角色案例：炉边谈话第一次炉边谈话拯救金融：13500家银行（3/4的银行）重新开业第二次炉边谈话复兴工业：《全国工业复兴法》出台第四次炉边谈话第三次炉边谈话争取对复兴工业政策的进一步支持:

彻底解决童工和劳动时间问题高度概括了“第一次新政”所致力于实现的目标。评价：利用大众传播手段进行政治性公关活动的典型案例媒体与政府的关系新闻自由的限度政府管制媒体的边界核心关系新闻自由的基本内容言论不受事先限制言论不受事后处罚不危害国家秩序和利益，不干涉司法公正，不侵害公民私权新闻自由新闻自由英国：最早开始言论自由的斗争1644年，密尔顿《论出版自由》1695年，废除出版许可证法1771年，允许报纸采访和报道议会活动

美国：1791年宪法有言论自由的规定

法国：1789年《人权宣言》新闻媒体的“边界”因假释罪犯超速飞车，借酒拒捕引发的警察执法过当？白人警察无故殴打手无寸铁、善良无辜的黑人？“不求最好，但求最肉”案例：罗德尼·金诉洛杉矶警察局案例二：人肉搜索核心问题新闻自由的限度何在？新闻自由和政府管制如何达成和解？新闻媒体的政治功能被民众启动，形成对政府和政治过程的有效制约，保障公民基本权利为政府所利用，成为政府控制社会的利器双向作用政治功能新闻媒体传播信息影响舆论设置议程政治社会化监督政府传播信息（首要任务）传播过程：

政府—新闻媒体—意见领袖—普通民众影响舆论舆论是社会上相当数量的公众对他们共同关心的某个问题所表示的个人意见、态度的汇集。设置议程新闻媒体可以通过加大对某些问题的报道量或突出报道某些问题，影响受众对相关社会公共问题重要性的认知，由此设定政策议事日程。政治社会化保持正确的舆论导向监督政府“第四种权力”和“民主的看门狗”互联网时代的十条戒律接受采访时，不说胡话开会照相时，不抽贵烟开会发言时，不戴名表公务采购时，不开名车基层视察时，不要打伞开会听讲时，不看美女抄袭写作时，不贴论文网上被骂时，不抓网民灾难发