中国产业新城发展现状及趋势分析

中国产业新城发展现状及趋势分析

一、产业新城基本概述

产业新城是新型城镇化背景下，以人为核心、以产业发展为基石、以“产城融合”为标志的城市发展创新模式和人本的城市开发哲学，为中国的新型城镇化提供了可资借鉴的模式样本。

（1）产业新城与开发区概念辨析

开发区是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。同时，开发区特指的是未被开发的地方，是具有经济或人文环境潜力的地方，所以称之为开发区。

产业新城应该是开发区基础上的升级版，在未来发展理念，以及三个要素标准方面有更高的要求。

（2）产业新城与产业园概念辨析

产业园区，由政府集中统一规划指定区域，区域内专门设置某类特定行业、形态的企业、公司等，并进行统一管理。为集中于一定区域内特定产业的众多具有分工合作关系的不同规模等级的企业与其发展有关的各种机构、组织等行为主体，通过纵横交错的网络关系紧密联系在一起的空间积聚体提供载体，代表着介于市场和等级制之间的一种新的空间经济组织形式。

目前产业园区向产业新城转型升级成为一种趋势。

（3）产业新城消费功能分析

产业新城目前存在的问题主要是主导产业特色不够鲜明，凝聚力不够，招商引资不得力，教育、医疗等各种配套不完善。因此，要想办法突出产业特色，制定相关优惠政策引入相应的龙头企业入驻，并为入园企业提供全产业链的服务，完善各种生活配套设施，实现由单一的生产功能向生产、房屋、消费功能的转换。特色小镇建设目前主要是采取PPP模式。

二、中国产业新城建设环境

（1）全国土地利用总体状况

2018年，土地市场供求两旺，全年土地成交价款规模再创新高，预计财政口径国有土地使用权出让收入将达到6.4万亿左右。从年内各月走势来看，土地成交增速前高后低，下半年回落趋势较为明显。

据财政部的财政收支数据，2018年1-11月，全国国有土地使用权出让收入53362亿元，同比增长28.9%。与2017年同期相比，土地使用权出让收入增加11972亿元。增速与上年同期相比回落6.4个百分点，与2018年1-10月相比回落3.2个百分点。

分区域看，华中、华东地区土地成交面积增长较快，增速均超过15%，华北、华南地区增速降至个位数，西北地区土地成交面积出现小幅下降。从土地成交价款来看，东北、西北地区增速较快，超过30%，华北、华南地区出现负增长。2018年全年分区域土地市场成交情况

从三大重点区域来看，分化明显，长三角地区土地成交量价齐升，珠三角地区量价齐跌，京津冀地区量增价跌。

（2）全国土地市场基本状况

据国信房地产信息网的初步汇总数据，2018年全国国有经营建设性用地共成交75039宗，成交土地面积为24.43亿平方米，同比增长12.6%，成交土地价款为57240亿元，同比增长11.4%，增速与1-11月相比回落5.6个百分点，与上年同期增速相比回落30.9个百分点。2017-2018年各月全国土地市场供求走势图

具体到房地产行业来看，根据国家统计局的数据，2018年1-11月，全国房地产开发企业共购置土地25326万平方米，土地成交价款为13746亿元，分别增长14.3和20.2个百分点，增速较1-10月份分别回落1.0和0.4个百分点。2016-2019年一季度我国全国地价水平统计表

三、国内产业新城项目投资及项目分析

（1）产业新城项目投资规模分析

近年来，产业新城稳步快速发展，成为推进新型城镇化建设、承接产业结构优化、促进产业与城市建设融合发展的重要空间聚集形式。

根据《》截至2019年7月底我国产业新城PPP项目规划投资总额为5211.96亿元，其中2015年各项目规划投资总额为139.40亿元，2016年各项目规划投资总额为1574.47亿元，2017年各项目规划投资总额为1511.22亿元，2018年各项目规划投资总额为951.21亿元，2019年1-7月为1035.66亿元。

2015-2018年产业新城PPP项目规划投资总额分地区统计

2015-2019年产业新城PPP项目规划投资金额分年度统计

（2）国内产业新城建设项目分布

根据财政部统计数据：截至2019年7月底我国产业新城PPP项目总数达到48个，其中2018年公布的项目总数为12个，2019年1-7月公布数量为11个。2015-2019年7月我国产业新城PPP项目数量统计图

2015-2019年7月我国产业新城PPP项目分地区统计图

据统计所公布的48个PPP项目规划建设面积总量为1147.8平方公里，其中湖南省累计规划面积为239.99平方公里。2015-2019年7月我国产业新城PPP项目规划面积分地区统计

2015-2019年7月我国产业新城PPP项目平均投资金额对比

2016-2018年我国产业新城PPP项目清单

四、新城建设资金供需结构

（1）主要领域资金需求情况

1.土地一级开发过程资金需求分析

土地一级开发过程中基础设施建设所需的资金。在“生地变熟地”的开发过程中，基础设施建设资金需求量大、建设和资金回收周期长，风险极高。

2.新城二级开发过程资金需求分析

新城的二级开发过程中产业项目所需资金。相对于一级开发，产业项目投资周期较短，如住宅地产、商业地产、加工制造业等各类商业类开发项目，可能在3到5年内完成建设周期甚至实现资金回流和盈利。

3.公共服务设施项目建设资金需求

二次开发过程中，为升级新城的公共服务水平和设施建设所需要的资金。这类资金基本属于新城建设初步完成后的新增公共投入性资金。在以往的新城建设中，对应不同的开发阶段往往会有不同的融资模式。

（2）新城建设资金供给机会

1.财政划拨供给机会分析

从资金供给模式来看，新城开发的主要资金来源包括政府财政性资金、开发性资金和商业性资金。就我国的情况来看，改革开放之前，基础设施的投融资基本上完全由政府主导，开发性资金和商业性资金在其中发挥的作用较小。改革开放以后，基础设施建设的投融体制改革逐步打破财政垄断局面，形成了以市场为导向、多主体参与的城市投融体系，开发性资金和商业性资金逐渐步入新城建设领域并发挥日渐重要的作用。我国新城开发阶段与对应的资金需求

在改革开放前，政府财政在城市发展过程中占据了绝对的垄断地位，我国基础设施投融资体制属于完全政府主导的投融资体制，政府既是基础设施投资主体，优势投资活动的管理者，开发性金融和商业性金融在城市发展领域的作用微乎其微。政府对基础设施实行传统的计划调控和行政管理，给政府带来了严重的财政负担，稳健保守的货币政策将导致社会总投资及总产出的降低，制约新城发展速度，而激进的财政政策又将导致社会总投资膨胀而诱发通货膨胀。因此，过分的依赖财政支出，必将导致城市化的推进速度缓慢不前。

财政划拨供给机会主要集中在新城定位、战略远景、产业体系、项目策划、空间谋划、体制创新等领域。

2.开发性金融供给机会分析

改革开放以来，基础设施投融资体制改革逐渐开始打破财政垄断局面，引了入市场机制，逐渐形成了以市场为导向，多主体参与的城市投融资体系，开发性金融和商业性金融逐渐进入城市发展尤其是新城建设领域，如苏州工业园二、三区基础设施建设总投资约180亿元，投入期为3-5年，回收期10-15年。从现金流看，开发性金融初期投入很大，后期政府通过土地出让、政府税收等进行平衡和弥补，呈现“现金流前低后高、收益不在当期、当期损益性不平衡”的特点。

新城开发成功的关键在于具有完整的融资规划和融资操作平台，使得政府财政、开发性金融和商业性金融有个基于总量平衡和结构优化的信用平台。作为融资主体之一，开发性金融（如国家开发银行、农村商业银行等）为新城开发建设提供中长期信贷，构成基于土地升值的现金流覆盖信贷的风险控制方法，确保新城具备自我造血、自我循环的能力，依据这一原理，开发性金融结构可以详细测算新城发展中的财力变化，据以制定可行的融资规划；在融资总规划的基础上，每年定期对新城的信用能力和意愿进行评审，对财力增长、土地增值、税制变化等因素进行充分调研及预测，不断调整新城的总体授信额度。将总体贷款规模控制在总授信额度之内，实现了业务发展与风险控制的协调统一；未来新城财力能够很好的覆盖应收贷款本息，确保了其在高速发展的同时不会受到归还银行贷款的制约。开发性融资对新城发展的促进性作用

开发性金融供给机会主要集中在基础设施、环境建设、人口聚集、产业培育、土地升值、价值提升等领域。

3.商业性金融供给机会分析

商业性金融供给机会主要集中在产能升级、出口创汇、人口消费、空间优化、生态升级、服务提升等环节。

五、中国产业新城开发融资模式

1、债务式融资模式分析

当前产业新城的开发主要采用债务融资模式，主要包括地方融资平台贷款、城投债等。从融资主体来看，融资平台公司占政府总体债务余额的51%。地方融资平台贷款是指以地方平台公司为主体，以地方政府的财政性资金、国有资产注入、赋予特许经营权等方式为保证，向国家开发银行和其他商业寻求的贷款。城投债是地方城投公司公开发行的债券，资金主要用于基础设施和公益性项目的建设，并利用项目自身的收益或地方政府的补贴偿还债务。

2、证券化融资模式分析

通过证券化方式进行的融资主要以股票融资为主。当城投公司达到监管部门的上市要求或利用投融资主体借壳上市。青岛城投就采用了这一融资模式。

3、基础设施产业投资基金模式

产业投资基金是指一种主要对上市企业和公司进行股权投资，并且从事资本经营与监督的集合投资制度。该类基金普遍运用于基础设施领域。曲江新城的开发就采用了这一融资模式。

上述几种融资方式具有不同的特点，下面分别进行比较。从融资要求来看，债务式融资的要求最低，只需满足银行或债券发行的相关条件，审批难度较低。基础设施产业基金的要求次之，对投资人的资格有一定要求，还需得到监管部门批准。证券化式融资模式的要求最高，需要满足监管部门的上市或借壳的条件，需要证监会的批准。

从投资回报来看，债务式融资方式下，融资方承担更多的经营风险。根据风险与收益匹配的原理，借款方的资金回报较低。而证券化融资和基础设施产业基金属于投资主体共同承担风险的融资模式。投资方的回报较高。从政府参与度来看，债务式融资需要政府作为负债主体或者政府提供各种担保，参与度很大；证券化式融资的投资主体不是政府，因此参与度最低；而基础设施产业基金中，政府需要作为一个主体参与投资，发挥杠杆作用，但其参与度不如债务式融资过程中那么高。

从期限长短来看，债务式融资根据项目融资的需要可长可短；证券化融资属于永久性的，没有期限限制；基础设施产业基金存续期一般10-15年。存续期完，基金会以股权回购等方式退出，期限较长。

从对融资期限结构的形成来看，债务式融资由于既可以是短期融资也可以是长期融资，对于融资结构形成起重要的作用。而证券化式融资方式和基础设施产业基金融资模式由于本身期限的单一使得其对融资期限结构形成的影响较小。不同融资模式比较

六、中国产业新城未来发展重点及建设空间

（1）城镇化趋势下产业新城投资重点

目前，我国城镇化水平依然滞后，未来发展还面临城乡之间二元结构还没有得到根本改变、区域发展不平衡、城市发展规模也不均衡等挑战，而产业新城建设是可以说是推动城镇化发展的一个新路径和模式。产业新城最为显著的特征就是“产城共融”，是工业化和城镇化相结合的一种城市发展方式。目前全国各地产业园区发展快速，可进一步升级朝产业新城方向发展。

经过多年的发展，我国城镇化水平呈现逐年上升态势。数据显示，2018年，我国城镇化率达到59.58%，城市经济在国民经济中的主体地位更为强化。总体来看，我国城镇化水平依然滞后，与发达国家通常城镇化率达到80%水平相比差距明显。2010-2018年我国城镇化发展进程

根据规划，到2030年我国城镇化率将达到65%左右。此外，新增城镇人口按照目前人均城镇固定资产投资水平，2020年城镇化投资新增至89左右万亿元。总的来看，我国的由于经济发展的不均衡，地区之间的城镇化呈现“东强西弱”，“地区核心城市强，周边城市弱”的较为不均衡的局面。

未来几年乃至数十年，二三线城市的与地区核心城市之间的协同发展，促进二三线城市的城镇化与经济发展将是国家经济建设的重点之一。并在这一过程中逐步实现二三线城市承接地区核心城市以及其他地区的转移产业，核心城市逐步实现产业升级和产业结构的调整。产业新城将在这些方面发挥较大的作用。因此未来产业新城的投资重点主要集中在如何构建核心城市与周边地区的产业协同机制，形成较好的产业集群与内生动力。

（2）传统产业园改造升级下产业新城建设机会

1.产业园及开发区改造升级规模预测

科技：智力资源成为产城发展的核心要素

随着全球科技化进程不断加速，创新驱动发展成为当今主题，对于国内产业而言，面临着用新技术新业态全面升级改造传统产业的大命题，而传统工业园区已无法满足日益多样的产业业态需求，亟待运营商通过借助科技创新力量，不断促使业态结构从低端制造向高端创新升级改造，通过“腾笼换鸟”，实现自身产业结构的完善，从而增强自身竞争力。而集生产功能、城市功能和生活功能于一体的产业新城，在推进新型城镇化建设、打造更多区域发展引擎、促进产业结构优化调整、加快产业发展与城市建设融合发展方面发挥着日益重要的作用。

随着“大众创业、万众创新”的兴起以及国家创新驱动发展战略的实施，产业新城运营商也在通过自建、引入或收并购孵化器、众创空间等增强园区或产业新城的创新发展能力。从传统的，具有较好基础的产业园，在园区产业升级的过程中，常常会因为自身周边的配套设施不够完善，而导致园区的吸引高端人才的能力不足，因此随着我国的产业园区的不断升级，依托产业园区升级转化为产业新城将有较好的发展空间。

2.旧城区改造升级规模

产业驱动是指在新城建设过程中以一种或多种产业导入为突破口，利用产业的关联性带动新城的开发。其做法通常是首先由政府在新城范围内建立产业园区，引导市区内的企业外迁，同时通过优惠政策吸引外部企业入驻，最终达到市区产业职能转移到新城的目的。产业驱动的关键在于选择产业链核心环节、关联带动性强的产业，利用政策促进产业的集聚。

随着中国经济新常态的到来，新兴产业作为经济增长的中流砥柱，对推动区域产业结构转型升级发挥了积极作用。产业新城的开发综合考虑了新兴产业、城市建设、人口集聚三方面因素，将城市中的商业、办公、居住、文旅、餐饮、娱乐、交通等要素进行有效组合，并在各部分间建立一种相互依存、互利互惠的动态关系，从而形成一个多功能、高效率的空间。例如华夏幸福坚持“产业优先”战略，以产业新城为依托，不断提升产业创新驱动力，形成了强大的竞争壁垒。通过龙头驱动、创新驱动和孵化驱动等方式，打通了产业研究规划、产业集群集聚、产业载体建设和产业运营服务的完整链条，运用以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体、共同发展的模式，推动新型城镇化，为产业新城所在区域产业升级、经济发展提供持续的动力。因此在产业新城的建设过程中，城市自身的升级转型将对城市布局做出新的调整，原有的，不合时宜的旧城区也将被列入改造的项目。但是与传统的棚户区改造所不同的是，产业新城对旧城区的改造将会以产业带动就业的方式来进行。造成所谓失地、失业农民和居民的可能性较小，具有较小的阻力和发展潜力，同时旧城区的改造也将使得城市各区域之间的功能更加协调，城市发展更加均衡，提升居民的幸福度。

3.三四线城市产业新城新建规模

产业新城的发展离不开政策因素的推动，国外政策对其影响主要体现在三个方面：①政府通过法律的手段对于园区给予税负减免、低税率和贷款担保；②公共研究机构和服务中心提供定制化的商务服务；③自主自助协会和合作生产商促进创新。中国长期面临计划经济体制转向市场经济体制、传统的农业社会转向工业社会的经济“双重转型”任务。科学规划城市群规模和布局，以城市群为主体，推动大中小城市和小城镇协同发展，标志着我国城市发展战略实现了从“严格控制”单一城市规模到强调城市间“协调发展”的根本性转变。同时，突出强调走特色新型城镇化道路，合理响应人口的就业需求、公共服