2023年浅谈我国环境保护法的立法完善

浅谈我国环境保护法的立法完善一、我国环境保护立法的历史的发展（一)1９7９年以前的环境法1９７2年６月5日,人类历史上第一次关于环境问题的全球性国际会议——联合国人类环境会议在位于斯堪的纳维亚半岛的瑞典首都斯德哥尔摩召开。在斯德哥尔摩“人类环境会议”的影响下，197３年国务院颁布了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》。这一法规文献是入国后来于1９７９年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》的雏形。文献中规定了“全面规划，合理布局,综合运用，化害为利，依靠群众，大家动手,保护环境，造福人民”的环境保护工作方针,并就全面规划、工业的合理布局、改善老城市的环境、综合运用、土壤和植物的保护、水系和海域的管理、植树造林、环境监测、环境科学研究和宣传教育、环境保护投资和设备等十个方面的问题,作了较全面的规定。１974年，国务院颁布了《中华人民共和国防治沿海水域污染暂行规定》。这是我国第一个防治沿海海域污染的法规。该法对我国沿海水域的污染防治特别是对油船和非油船的压舱水、洗舱水、生活废弃物等废物的排放，作了较具体的规定。这一时期，我国还颁布了一批新的环境标准，使国家的环境管理有了定量指标。这些标准重要有:《工业三废排放试行标准》、《生活饮用水卫生标准》、《食品卫生标准》等。１９７８年修订的《中华人民共和国宪法》第一次对环境保护作了规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。这就为我国的环境保护工作和以后的环境立法提供了宪法依据。［1］总之,在这一阶段我国现代意义上的环境法开始起步，国务院及其有关部门制定的行政法规和部门规章在保护环境与资源的实践中发挥了重要作用,并为七十年代末期以后我国环境法的迅速发展奠定了一定的基础。(二)1９7９年以后的环境法1979年9月1３日第五届全国人大常委会通过了我国第一部环境保护法《中华人民共和国环境保护法(试行)》,该法依据１９78年宪法有关环境保护的规定，并借鉴了国外环境立法经验，规定了环境保护的原则、基本制度和管理措施,还把环境影响评价、污染者的责任、征收排污费、对基本建设项目衽“三同时”等,作为强制性的法律制度拟定下来。《中华人民共和国环境保护法(试行）》的颁布这对我国环境保护事业的发展具有非常重要的意义,它标志着我国环境保护事业进入法制轨道奠定了基础，为实现环境和经济的协调发展提供了有力的法律保障。为了解决经济发展与环境保护的严重比例失调，1982年国务院颁发了《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》。这是一个环境保护的综合性法规,也是对1９7９年《环境保护法（试行)》的补充和具体化。其重要内容有：防止新污染源的发展;解决突出的环境问题;重点解决位于生活居住区、水源保护区、风景浏览区的工厂公司的严惩污染问题;制止对自然环境的破坏,特别是水土资源的破坏；重点搞好北京、杭州、苏州、桂林的环境保护;加强环境保护工作的领导[2］。通过十年的实际应用，在总结经验吸取教训的基础上,１98９年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了修改后的《中华人民共和国环境保护法》，它是我国环境立法和实践工作的又一座里程碑。现行《环境保护法》是我国环境法学领域的一项重要成果，它为环境法律关系的调整设定了一系列制度，也曾经解决了一定的环境法律问题，在保护环境特别是控制污染方面发挥了积极作用，它作为我国环境保护领域的一项基本法律，指导着我国环境保护的各项工作,具有不可磨灭的历史功绩。第一,它界定了“环境”的定义、范围，明确了环境法的调整对象,确立了我国环境保护观是“大环境”观的基本思想,明确了环境法调整的对象是们在保护和改善生活环境和生态环境、合理运用资源、防治污染及公害中产生的社会关系。第二,《环境保护法》进一步明确了污染者的责任,将污染者的责任纳入了环境保护责任制度，有助于促进合理运用环境和自然资源、减轻环境损害，公平承担。第三，《环境保护法》推动了环境单行法律、法规的创建，为我国《环境保护法》法律体系的完善奠定了基础，标志着我国环境保护事业进入法律化阶段。《环境保护法》从环境保护的目的、基本原则、基本制度和违法责任等做出了原则性和指导性的规定,对后续单行的颁布实行和修改完善起到了指导作用。第四,《环境保护法》确立了一系列行之有效环境管理制度的法律地位，为我国环境保护行政与管理提供了重要手段[3]。但是，历史的局限性，自身法律规定不完善和管理体制不顺等问题，也影响了《环境保护法》的实行效果,合其在环境保护实践中的地位和作用不断削弱,应做进一步的修改和完善。二、《环境保护法》的局限性和存在的缺陷(一)立法目的和指导思想亟待定位《环境保护法》第1条将“促进社会主义现代化建设的发展“作为一项立法目的。就工业现代化而言,通过资源高投入、高消耗及环境高污染的粗放型增长方式也能实现。工业现代化限度较高的美国、日本从前走的就是这条路。我国传统的环保立法观念是污染——治理,这种因素关系的单向线形模式,它受传统的工业社会高能耗、高排放的线性经济的影响。美国生态学家哈丁认为:传统工业社会如同一个加以由牧羊肆意放牧的草场,是一种“自然资源——产品和用品——废物排放单通道组成的线性经济，在这种线性经济中,人们通过生产和消费把地球上的物质和能源大量的攫取,然后又把污染的废物大量排弃到空气、水系、土壤、植被等这类被当做地球“垃圾箱”的地方[4]。这种“污染——治理”的立法观念,远未达成市场经济体制和粗放型增长方式的层面上，达成优化产业结构，发展循环经济,可连续发展的高度。(二)环境公益诉讼的规定过于笼统在我国,尽管已有环境公益诉讼的案例,但其诉讼过程的艰辛和法律合用的尴尬无不表白我国有关环境公益诉讼法律的缺失。《环境保护法》第6规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”此规定与环境公益诉讼有关，但由于规定过于抽象，缺少可操作性,使这些零星的与环境诉讼公益相关的规定在实践中无法充足发挥其应有的作用。“无极剧组”对云南香格里拉碧沽天池自然景观积土成山破坏的事实虽已被公之于众，由于我国法律制度的不完善,该事件依照现行法律规定并不具有可诉性。民众在义愤填膺痛斥大腕失德之余的束手无策再次例证：没有公民权利制度化的保障的违法者承受得不偿失的严厉处罚,利益和权势的勾结就不能得到有效遏制，环境保护也会变得举步维艰。因此,要破解“无极事件”的法律尴尬,须尽快进行环境公益诉讼立法，充足发挥利益激励作用,实现政府、公司和公民三种力量的协同。此外我国《环境保护法》仅规定排除妨碍,消除危险,赔礼道歉等责任承担方式。笔者认为在环境民事公益诉讼中合用补偿损失和恢复原状这两种责任承担方式是有问题的。补偿损失以补偿当事人遭受的所有损害为原则，既涉及直接损失又涉及间接损失，事实上没有几个环境侵害者能承受如此大的补偿数额，并且环境问题上对间接损失的认定也是很困难的;此外,在环境问题上，对恢复原状也是也是令人怀疑的，以民法上恢复恢复是指当时双方之间的利益关系回复到物理状态下的原判或者回复到价值层面上的原状的含义。试想对河流的污染多是众多污染者导致的，由谁负责恢复原状?如何才干恢复原状呢?《无极》剧组对珍贵树木的砍伐,就责令其种植幼树,又需要多长时间才干恢复原状呢?所以,《环境保护法》中对环境公益诉讼责任承担方式尚有待进一步完善。（三)当代社会出现的新环境问题无法可依中国自２0２３年正式成为WTＯ成员后，带来了机遇也带来了挑战。就环境方面而言，中国面临着来自于他国单边环境措施对中国产品市场准入的潜在或现实的威胁。据国家环保总局透露,全世界数量惊人的电子垃圾中，有80%出口亚洲，这其中又有９0％进入中国,中国已成为世界最大的电子垃圾倾倒场。除些之外，更值得关注的是，以直接贸易形式向中国输出在西方国家严禁生产的高污染产业或项目。中国一直是危险废物转移受害者。但是我国的《环境保护法》却没相关规定来约束“洋垃圾”的侵入。此外，随着经济的迅速发展,环境污染也越来越严重。近年来,重大环境污染事故日益增多。江河水污染、城市污染、噪声污染等等事故层出不穷。20２３年１1月2２日哈尔滨市政府发布公告说因市区市政供水管网设施进行全面检修,将停止供水4天。这一消息在哈尔滨市公众中引起了极大反响,在业内了引起普遍关注。据中国水网的了解并确认，这次停水的真实因素是石油吉化公司双苯厂胺苯国间发生爆炸导致江水污染[5]。各有关主管机关迅速组织力量进行水污染的整治。虽然现行《环境保护法》对环境污染的防治作出了相关规定，如第二十九条：“对环境导致严重污染的公司事业单位,限期治理。”但是这种“出现一个，治理一个”的方法却不能从主线上解决问题。(四)《环境保护法》中的基本制度面临重大变革与创新1、公众参与制度。由于环境问题的公益性与广泛性,因此环境保护也具有相同特点。广大公众与环境保护有着密切的利益关系，使得公众对环境保护具有极大的热情。目前，公众参与制度成为许多发大客车家在环境法中普遍采用的一种民主法律制度，但我国环境法有关公众参与的现行规定过于原则和抽象、内容少、涉及面窄、形式过于单一,更缺少鼓励参与的激励性规定,没有关于环境权益、参与环境保护渠道及信息公开化的有关法律规定和配套的实行机制,公众参与的实际效果并不抱负,公众参与制度难以贯彻［６]。２02３年3月22日,兰州大学生命科学院客座专家张正春参观圆明园,发现园内正在进行大规模铺设防渗膜的工程,由于紧张铺设防渗将破坏圆明园的整体生态系统和古典园林风格,张正春立即将此事告知媒体，经媒体报道生,圆明园防渗工程事件引发极大的争议，争议声中,环保部门随即介入调查,结果发现，圆明园湖铺设防渗膜工程未按国家规定作任何环评报告、没有向社会公示、没有征求公众意见。3月30日,已近竣工的工程被紧急叫停。环境决策应听取公众意见。而由于《环境保护法》仅对公众参与制度做了笼统的规定,而使公众参与难以落到实处。有关专家说:“希望圆明园事件能推动公众参与环境治理,促进环境事件的科学决策。”２、限期治理制度。《环境保护法》第２９条规定：“中央或省、自治区、直辖市人民政府直接管辖个的企事业单位的限期治理,由市、县人民政府决定。这种政府包揽一切决定权的管理形式，往往给环境保护带来不利影响。在实际操作过程中,经常是环保部门根据对各单位的排放污染物的情况进行监测的结果来评价各单位的防治状况并对严重污染环境的单位向政府提出责令该单位限期治理的建议,而政府部门则往往因紧张影响国计民生而迟迟不做出限期治理决定，从而使那些严重污染环境的公司难以得到及时治理而危害社会。《环境保护法》的该项制度形同虚设［7]。再者,政府工作千头万绪，没有足够的精力行使决定权，这也是导致限期治理制度流于形式或因时间过长而加剧了环境污染的重要因素。3、排污收费制度。我国现行的环境保护法规基本上是计划经济的产物,虽然通过多次修改但从总体上看仍未摆脱计划经济的影子，未能充足发挥经济手段作用。如80年代开始实行的排污收费制度,属于经济手段,其目的是促进公司减少排污、积极治理污染，但原有的收费标准规定仅仅略高于治理污染设施的运转费，收费额偏低。一方面这种运转标准不能具体到各行业各单位,因而未能体现出价值规律,发挥市场机制奖优罚劣的功能;另一方面，80年代初规定的基数并未随着物价、原材料价格的上涨而合理改变,致使收费远远低于当今运转费的实际价格。这种低收费一方面给国家财政带来了严重的承担,另一方面直接危害了环境保护，导致多数公司宁愿缴排污费而不愿开动治污设施的畸形现象[8］。因此，应根据市场经济规律的规定，并参与公司的承受能力,制定出合理的收费标准，这一标准应当既高于现行的,但又不能脱离公司的实际能力。此外,《环境保护法》关于超标排污行为规定：“经环境保护行政主管部门批准擅自拆除或者闲置防治污染的措施，污染物排放超过规定的排放标准的由环境保护行政主观部门责令安装使用,并处以罚款。”可见，排污单位假如没有设有擅自拆除或者闲置防治污染的设施,其超标排污行为并非违法行为，仅需依据《环境保护法》第28条规定交纳超标排污费,然而依据《标准论法》和《标准化法实行条例》的规定,环境保护的污染物排放标准“属于强制性标准”，强制性标准必须执行。因此，超标排污行为无疑应当又视为违法行为。上述立法上的冲突,的确让人无所适从。(五)关于法律责任《环境保护法》所规定的法律责任中有些提法过于原则，有些表述模糊其辞，尚有的规定只有上文没有下文,这给执法者的监督带来困难,也使一些违法者有机可乘。此外，环境保护法规处罚力度不够，罚款数额太低。例如:我国《森林法实行细则》第二十二条规定，对伪造证件砍伐树木或倒卖树木采伐许可证、木材运送证的,处5０元到１００元罚款。这显然太低,又如对进口引进设施的污染问题,我国《环境保护法》第３５条规定，严禁进口有污染危害的设施，违者罚款。但却没有规定罚款数额。这显然对引进设施的污染物的危害限度结识局限性,亦起不到遏制作用。据《中国环境报》报道:江西共青酒厂每年生产废水１０多万吨,未经解决,直接排放污染水体，影响渔业、农业生产。德安县环保部门为严厉法纪,根据《水污染防治法》有关规定，作出决定,责成该厂补报污染物排放登记表,同时对该厂处以３０00元罚款。此条件说明环保法规处罚力度太轻,罚款数额明显低于排污污染损失数额。而这类事件却在全国各地比比皆是。无处罚或处罚力度过轻的缺陷,致使违法者不痛不痒、为所欲为,主线无法达成促进其防治污染的作用[9]。再者，行政处分手段解决违法公司已不适应市场经济的规定。《环境保护法》第38条规定，这难以适应经济体制变化的需求。另一方面,《环境保护法》缺少对行政管理者的法律责任。由于缺少对行政管理部门管理者不履行其职责规定应承担的法律责任的规定,使得一碰到经济发展与环境保护冲突，往往是环保让位于发展，这一法律制度缺少所带来的问题已越来越引人注目,领导干部环保政绩考核及责任追究制度成为立法讨论的焦点。三、进一步完善《环境保护法》随着社会经济的发展，环境问题日益增多并日趋复杂,其解决方式和解决手段也就是多方位、多层次的。这种多方位、多层次的对策措施，一方面需要拟定一个统一的综合性政策目的。这个综合性政策目的体现在法上就是环境保护的基本法。《环境保护法》作为我国目前环境保护的基本法律，应从综合性法律的角度进一步完善。（一)转变立法思想、提高效力等级立法思想是立法者的意识在立法上的集中体现，是进行立法活动的重要理论依据，立法思想应具有一定的时代性和前瞻性，才干发挥在社会中的作用。《环境保护法》作为环境保护的基本法,应体现出发展循环经济,建立循环型社会,实行可连续发展的科学发展观。在新战略指导下,《环境保护法》应产生新理念,从单纯的防治污染和其他公害，以保护和改善生活环境和生态环境，转变为以人为中心的自然——社会——经济复合系统的协调发展基础上循环经济活动模式，即以连续的方式使用资源，提高效益节约能源,减少废物，改善传统的生产和消费模式，控制环境污染和改善环境质量,使人的发展保持在地球的承载能力之内。循环经济是一种以资源的高效运用和循环运用为核心,以“减量化、再运用、资源化”为原则,以低排放、高效率为基本特性，符合可连续发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的主线变革。循环经济的实质是以尽也许少的资源消耗、尽也许小的环境代价实现最大的经济和社会效益，力求把经济社会活动对自然资源的需求和生态环境的影响减少到最小限度。发展循环经济在宏观层面上，规定对产业结构和布局进行调整，将循环经济的发展理念贯穿于经济社会发展各领域、各环节，建立全社会的资源循环运用体系,在减量化基础上实现资源的高效运用和循环运用。发展循环经济微观层面上,规定公司节约减少、提高资源运用效率;对生产过程中产生的废物进行综合运用;根据资源条件和产为布局，合理延长产业链,促进产为间的共生组合。这是循环经济的本质和规定[１０]。此外，《环境保护法》是19８9年由第七届全国人大常委会第十一次会议修订通过的,与其他污染防治与自然资源的单项法律处在同一立法层次,具有同等法律效力。这就使得《环境保护法》作为环境保护基本法的统领作用。与此同时,《环境保护法》的重要条文已被后来制定七修改制定的新法重申或修改，环境单行法律的内容越来越完善，规定越来越具体，在效力上与《环境保护法》没有明显的区别,并且在现实案例中，也多合用的是单行法律。《环境保护法》应当由人民代表大会颁布,提高法律效力等级，使其成为一部协调发展与环境关系、确立国家环境政策、目的原则与方法的国家基本法律。体现其作为环境保护基本法的重要地位,同时也体现宪法所规定的“环境保护是我国的一项基本国策”。(二)完善《环境保护法》中公益诉讼立法我国环境公益诉讼立法的必要性毋庸质疑,通过改革开放以来的法律实践和近几年理论界的研究,环境公益诉讼法立法耻是可行的。环境公益诉讼是指特定的国家机关、相关的组织和个人作为公共利益的代表人，在环境受到也许受到污染和破坏的情形下，为维护环境公益不受损害，对行为人提起民事、行政诉讼的诉讼活动［１0］。笔者认为，应在《环境保护法》中具体规定公益诉讼内容，以保障诉权的行使。同时，也要对环境民事公益诉讼责任承担方式进行进一步修改完善。笔者建议在环境民事公益诉讼中,补偿损失应置换为承担损失，且以承担直接损失为限;恢复原状应置换为恢复原态且以恢复到破坏前的初步生态为限，这并不意味着损害者的责任将会减轻，由于各种承担方式是可以合并合用。(三)拟定和完善环境管理制度１、限制废物进口制度。随着经济的迅速发展,近年来,进口“洋垃圾”导致的污染事件时有发生,倒卖限制进口用作原料的废物及进口废物批文的现象较严重。部分省市进口废物的实际量大大超过批准量。我国电子垃圾的数量还将以每年５%至10%的速度迅速增长[5]。所有这些电子废弃物。假如回收解决不妥，都将是未来环境的重要污染物将对经济社会的发展产生巨大的影响。因此,笔者建议应在《环境保护法》中规定限制废物进口制度。加强进口废物的环境管理,规范进口废物的审批,并对一些严重污染环境的废物严禁进口，同时应将未经批准进口废物的行为规定为违法行为,并处以罚款。2、污染源普查制度。如前所述，现在许多排放的污染物严重污染了环境，给人类的生存带来了威胁，必须急切制定相应的政策来治理环境问题。有关专家说:“查找污染源,从源头上保护环境。”国家环境保护总局局长周生贤在202３年１月２日召开的第一次全国环境政策法制工作会议上表达，我国将于2023年初启动第一次全国污染源普查,计划用3年左右的时间，准确了解全国污染物的排放情况[5］。笔者建议在《环境保护法》的修改中,应规定第5年进行一次污染源普查,了解全国污染物排放情况,发现存在的问题及时解决，从源头上保护环境，也更有助于国家家制定环境保护相关的政策法律法规。3、公众参与制度。当前,我国的环境保护法中并没有成熟的公众参与制度，现行立法中关于公众参与的规定一方面非常零散，另一方面过于原则和抽象，缺少可操作性。此外，有关调查结果表白，目前我国公众的环境意识还比较低,公众参与环境保护和环境管理的限度和效率也不高,有些地区的公众参与还相称落后[1１]。要改善这种状况，笔者提出以下几点建议：一方面,在立法中明确公民环境权,环境权是公众参与原则的理论基础和人权基石，是公民在环境保护领域的醋酸权利，是环境诉讼的基础。虽然我国《环境保护法》可以推定出享有环境权,但没有明确的环境权的规定，笔者建议在《环境保护法》修改时，应明确确立公民享有环境权,使我国公民的环境权真正落到实处。另一方面,完善公众参与的程序。前已论述，我国《环境保护法》只笼统地规定公众有保护环境的义务,有对不法行为进行检举和控告的权利,而缺少具体的程序和方式。在一定意义上讲,实体性的权利只有得到程序性权利的强有力支撑才也许实现，程序被虚置和忽略，实体权利就难以得到有效保障。所以我国的环境保护急需完善公众参与程序的规定。再次,政府在环境管理工作中应召开多种形式的环境论证会、听证会、保证公众对有关环境保护活动的参与权。例如，对生态和居民生活有重大影响的环境计划、标准颁布以前,都应召开公众意见听证会，广泛接受公众的质询,以取得最佳的经济效益、社会效益和环境效益。这是公众参与的最直接方式。４、限期治理制度。现行的政府独揽限期治理决定权的做法，重要弊端有二:一是政府工作日理万机、十分繁杂,使得环境保护决策流于形式或迟迟不决,而环保部门无权决策,难以及时治理环境污染现象；二是地方政府往往片面追求本区域的经济效益，而对治理污染的问题一拖再拖。况且如何才算完毕了治理任务,目前并没有严格的规范化标准。这样,也会滋长地方保护主义或导致感情用事的弊端。因此，必须改革现行的限期治理权限。在实践中,笔者认为可按如下两种方案，把政府部分权力下放给环境保护部门。一是按公司生产规模大小分权管理，大中型公司治理决定权归政府，小型公司归环保部门;二是按排污种类或污染限度分权。将高污染物或污染限度高、危害大的公司限期治理决定权归政府，其余归各级环保部门。这样既能减轻政府的负荷,使之集中精力管住管好大的方面和重要问题，又能调动地方各级环保部门的积极性[１2]。这种分权负责抽对克服决策形式化或迟而不决等弊端以及提高环境保护质量无疑具有积极意义。5、排污收费制度。《环境保护法》中规定的排污收费制度在执行以来也取得了较好的成效，对促进公司治理污染排放起到了促进作用,但它也存在着许多的局限性。重要表现在:一是排污收费的标准过低，激励作用有限;二是排污收费的资金使用改革引发了环保管理资金局限性的问题;三是排污收费制度不完善，难以适应新需求。建议修改为:一是将超标排污行为规定为违法行为;二是按照略高于治理费用的原则提高