2023年公共组织绩效评估考试打印辅导

第一章公共部门绩效管理导论

（一)重要概念

1．公共部门绩效管理：是现代公共行政领域研究的重要课题,它是以提高公共部门组织绩效和个人绩效为目的，通过绩效评估和绩效追踪来激励组织中的个人发挥发明性、提高服务质量的管理过程。ﻫ

2.绩效：绩效是指组织立足于长远发展，以提高个人绩效和组织绩效为基本目的,为个人积极性的提高和发明性的发挥提供空间,并以组织服务对象的满意度为衡量指标的一种新的衡量。

3.绩效管理：绩效管理简言之就是对绩效的管理。一般认为，绩效管理是一种注重结果的管理,将个人绩效与组织绩效整合在一起，使整个组织处在高激励、高服务质量的状态。

4.绩效追踪:指的是要对组织的绩效进行连续性的监测、记录与考核,以作为改善组织绩效的基本依据。

ﻫ

（二）知识引导ﻫ

1.绩效的定义与理解。ﻫ

所谓绩效，就是指组织立足于长远发展，以提高个人绩效和组织绩效为基本目的,为个人积极性和发明性发挥提供空间，并以组织服务对象的满意为衡量指标的一种新的衡量。“绩效”（Perforｍance)最早来源于管理学界的定义。绩效与传统的效益具有本质差异。效益关注公司在财务报表上可以计算的利润，表现为成本收益计算,是衡量公司经济收益的手段。绩效的含义则更为广泛，重要指的是一种有效性。绩效撇开了传统狭隘的收益或者效率的概念，在公司长期发展问题上，提供了一种管理的新观念和新方法。不仅与资源有效使用、人力资源管理相关，也与顾客导向和公司责任相关,充足体现了绩效观念就公司可连续发展的重要性以及对自然生态、公众服务和人员激励的重要意义。ﻫ

２.绩效观念的发展历史。ﻫ

绩效观念是直接与工作效率、生产效率等效率问题联系在一起的概念。ﻫ

在相称长一段时间内,成本-收益分析一直作为公司能否生存发展的重要衡量标准。如泰勒的“科学管理法”、法约尔的“管理五要素”、梅奥的“工人心理研究”等。所有这些20世纪初期的研究都反映了公司管理者对效率的追求。

20世纪中期以后,随着“社会人”思想的提出和“激励理论”的完善，公司管理开始逐渐注重开发人和运用人。如马斯洛的“人类动机理论”、赫茨伯格的“双因素激励理论”、麦格雷戈“公司中人的一面”等。社会人理论和激励理论的发展,打破了过去过于注重生产效率的观念，开始重视公司人在提高生产效益方面的作用,并以激励为核心主张通过适当激励提高员工的工作积极性和工作满意感，从而提高生产效率。

2０世纪末期以及进入２１世纪后，公司竞争的市场环境发生了巨大变化，全球市场的形成、竞争的剧烈以及对创新的需求，使公司意识到单纯地追求生产效率已不能在剧烈的市场竞争中立足。这样,绩效观念就适应复杂的市场竞争需求而产生了。从效率、效益到绩效反映了公司管理理念的发展变化过程。ﻫ

3.绩效管理的内涵。ﻫ

绩效管理简言之就是对绩效的管理。一般认为，绩效管理（Ｐerformanｃemangeｍｅnt)是一种注重结果的管理,将个人绩效和组织绩效整合在一起，使整个组织处在高激励、高服务质量的状态。重要可以从以下几个方面来理解绩效管理的内涵：ﻫ

一方面,绩效管理注重结果，是结果导向型的管理模式。ﻫ

另一方面,绩效管理将个人绩效和组织绩效并重。绩效管理以衡量个人绩效为基础,围绕组织绩效的提高展开绩效评估和相关管理活动。ﻫ

再次，绩效管理注重员工激励。

最后,绩效管理对提高服务质量的启示。

4.绩效管理的基本活动。ﻫ

以提高绩效为目的的绩效管理在公司组织内具体表现为一系列对绩效的计划、组织、控制、协调、反馈、纠正机制,通过对绩效全方位的监测评估以实现对绩效进行科学管理和提高绩效的目的。一般而言,绩效管理涉及三个最基本的功能活动。

(１）绩效评估。绩效评估（Ｐerformａnceevaluatｉon）是绩效管理的核心活动，在一般公司组织中甚至把绩效评估等同于绩效管理，足见绩效评估的重要性。ﻫ

（２）绩效衡量。绩效衡量(Peｒformanｃemｅasuｒeｍent）是为了进行绩效评估,管理者必须设计一套足以衡量组织目的实现的指标系统作为衡量组织绩效的标尺以供比较,即我们经常所讲的“绩效指标体系”。绩效指标体系的设定也是目前绩效管理实践中面临的最大难题,ﻫ

（３)绩效追踪。绩效追踪（Pｅrfｏrmaｎｃｅmonｉtoring）指的是要对组织的绩效进行连续性的监测、记录与考核，以作为改善组织绩效的基本依据。

绩效管理是面向组织效益的全面管理,是一个收集绩效信息，进行绩效衡量，设计与执行有效管理,推动绩效不断连续改善的整体活动和过程，与传统的行政考核和测评有着本质的区别。

5.绩效管理的作用。ﻫ

对绩效进行科学管理是公司组织提高经济效益的途径之一，通过对绩效管理基本功能活动的了解,总结出绩效管理的功能作用。

(１)强化绩效观念。通过绩效管理,可以将个人绩效就能和组织绩效、组织目的结合起来,从而使整个公司在市场经济竞争环境中始终贯穿一种积极的绩效观念，有助于公司长期的运营和发展。

（２)提高服务质量。绩效管理运用个人绩效的衡量和全方位的监测较好地实践了“顾客就是上帝”的服务观念,在管理方法和体制上保障了服务质量的有效提高。

(3)提高责任意识。绩效管理作为现代公司的管理技术方法一方面在公司内部提供了一套机制来帮助公司实现一定的社会责任。ﻫ

6.影响绩效管理的因素。

•A．环境因素ﻫ

•（1）自然环境

•(2）市场环境ﻫ

•（3）政治环境

•B.组织因素:重要指的是组织内部的因素。

•(1)组织变革ﻫ

•（2）管理观念ﻫ

•C.制度因素

•(1）工作职务分析制度ﻫ

•(2）绩效评估制度ﻫ

•（3)绩效评估体系

•（４）绩效评估结果体系ﻫ

7．绩效管理成功实行的原则。

(1)以人为本原则

•(２)员工参与原则

•(３）目的一致原则ﻫ

•(4）有效沟通原则ﻫ

•(5)科学考核原则

•(6)适度激励原则ﻫ

•(7）连续培训原则

8.绩效管理实行的程序。

在实践中,绩效管理的实行程序也因公司而异，不同的研究模式下对绩效管理的实行程序也有相称大的理解差异。以下介绍几种模式:ﻫ

(1）“三环节”模式ﻫ

“三环节”模式简要地归纳了绩效管理实行的重要程序,把计划、评估、反馈结合在一起，形成了绩效管理最重要的理念，即目的一致、充足计划、员工参与、定期评估ﻫ

（2)“要素”模式

要素模式是总结绩效管理实行过程所需要素的一种分析范式，海斯勒的“四要素”模式（指导、加强、控制和奖励）和施奈尔的“五要素”模式（计划、管理、考察、奖励和发展）都属于此类模式。要素模式不强调绩效管理实行过程的循环性,而是指出了实行中最重要的因素。ﻫ

（3)具体而言，绩效管理的实行程序涉及:

制定员工个人工作计划

管理与支持

ﻫ绩效考评

进行激励

ﻫ培训与发展

ﻫ

9.绩效管理存在的问题。ﻫ

公司为适应市场竞争的规定会积极改善绩效管理使之行之有效，但绩效管理存在的问题也是我们所不可回避的。ﻫ

(1)员工个人绩效目的难以拟定

(2)绩效指标体系建立困难ﻫ

(3)评估体制存在问题

10.公共部门绩效管理的背景。ﻫ

(1)政府管理环境发生变化

现代信息技术(ＩT)的发展变化、民主化和国际竞争的环境条件,使政府管理问题成为了西方国家发展与稳定的中心问题，使社会公平和民主成为政府管理的核心价值而规定政府更有回应性、更有责任心和更富有效率，使公共项目及其所产生的结果成为了政府管理活动关注的焦点。一方面,社会公众盼望在市场经济条件下政府可以以最经济的手段、最迅速的方式提供最优质的服务;另一方面,政府为社会大众提供各种公共服务必须由社会公众支付所需成本，因此政府功能扩张必将增大政府的施政成本。

（2)新公共管理运动的兴起

自2０世纪70-80年代起，各国政府面对财政困境和社会对政府提供服务需求的扩大,竞相实行了“以新公共管理运动”为取向的政府改革运动。从撒切尔夫人开始的英国行政改革到美国“发明一个少花钱多办事的政府”的行政改革，再到新西兰的行政改革和澳大利亚“竞争、绩效、透明”的行政改革。这场涉及西方大多数重要发达国家的行政改革无一例外地都引入了市场竞争机制、强调顾客导向以及提倡服务质量提高的绩效管理机制。

１1.公共部门绩效管理的含义

公共部门绩效管理就是在全球化发展和政府财政压力增长的情况下,公共部门积极吸纳公司绩效管理的经验和做法，引入了市场竞争机制、强调顾客导向、提高公共服务质量。具体来说,公共部门绩效管理包含以下三层意思。ﻫ

（1)强调绩效管理是公共管理者的重要职责

(2）强调公共部门的高效率ﻫ

(３）强调公共部门服务的高质量ﻫ

1３.公共部门绩效管理的衡量标准

公共部门绩效管理是以实现政府管理的四“E”——经济(Ecoｎomｉc)、效率(Efｆicｉency)、效果(Effectiveneｓｓ）和公平(Equity)——为目的的全新的政府管理模式。这四个“Ｅ”一方面体现了政府管理的目的,另一方面也是政府实行绩效管理的评估标准。

(1）经济(Ｅcｏnomic)。经济指标指的是组织投入到管理项目中的资源标准。

(2)效率(Eｆficｉencｙ)。效率指标通常是指投入与产出的比例关系，一般通过货币方式来表达。

（3）效果(Effｅctiｖenesｓ)。它以“结果的改善”为基础,重要针对现状的改善及改变的幅度进行比较,可以明确地反映出该公共服务的有效性。

（4）公平（Eｑuｉty）。新公共管理区别于传统公共行政的最大差异就在于提倡公平性，并使之成为公共部门绩效管理的重要衡量指标。

1４.公共部门绩效管理的必要性ﻫ

•学者弗莱恩(ＮorｍaｎＦｌynn，１9９7)对公共部门绩效管理的必要性提出了一些观点和见解,认为以下几个方面是重要的：

•(1）责任贯彻

•(2)利害关系人的盼望ﻫ

•(3)对结果导向的强调

•(4)个人绩效和组织绩效的双重规定ﻫ

15.公共部门绩效管理的价值

（1）观念价值。重要体现在对以下观念的促进与加强：绩效观念、服务理念、责任观念ﻫ

(２）制度价值。制度价值体现为对于公共部门制度改革、公共部门机构改革、公共部门人员调整等方面的改革价值。

（三）重点、难点问题解析ﻫ

1.绩效管理存在的问题

公司为适应市场竞争的规定会积极改善绩效管理使之行之有效，但绩效管理存在的问题也是我们所不可回避的。绩效管理面临的问题和困境重要有:ﻫ

（1）员工个人绩效目的难以拟定

（2）绩效指标体系建立困难ﻫ

（3）评估体制存在问题ﻫ

2．公共部门绩效管理与公司组织绩效管理的差异ﻫ

作为对绩效进行管理的科学管理方法,绩效管理在公共部门和公司组织都表现为个人绩效的重视和对组织绩效的追求，并通过系统跟踪绩效的方法提高组织满足顾客和社会大众需要的限度。当然,公共部门和公司组织自身就具有严重差异，前者的服务对象是社会公众，其产出大都是无形的公共服务，并且不以赚钱为目的;而后者的服务对象是公司产品和服务所面对的顾客,以赚钱为直接目的。两类不同性质的组织决定了公共部门绩效管理与公司组织绩效管理也会有本质的差异（见下表）。公共部门绩效管理与公司组织绩效管理的差异因素

公共部门绩效管理公司组织绩效管理环境因素公众态度和盼望、社会稳定剧烈的市场竞争、顾客需求实行目的非赚钱、社会认同赚钱理念官僚思想人本思想、服务功能差异加强管理绩效意识

服务质量ﻫ社会责任

3．公共部门绩效管理的可行性ﻫ

鉴于公共部门和公司组织自身的差异以及各自实践绩效管理的差异性，有必要对公共部门绩效管理的可行性进行说明。ﻫ

１．观念可行性ﻫ

观念上,公共部门工作人员在一定限度上脱离了官僚身份，以社会管理者和服务者的身份参与提供公共服务的过程中。公共部门对自身、社会对公共部门以及对公共部门工作者身份认同的改变都为公共部门实行绩效管理发明了有利的条件。

２.技术可行性ﻫ

源于公司管理的绩效管理在公司组织实践中获得了丰富的经验和成果,一整套科学的绩效管理技术方法已被证明为切实有效。这也为公共部门进一步运用绩效管理发明了技术条件。ﻫ

３．理论可行性

公共部门私营化理论、公共部门加强与私营部门合作理论、政府全面质量管理理论、摒弃官僚制的政府再造理论等理论为公共部门及时引入绩效管理、实行绩效管理的科学管理方法奠定了较深的基础，也为其绩效管理改革发明了合理性基础。ﻫ

第二章西方国家公共部门绩效管理的理论和实践ﻫ

（一）重要概念

１.市场式政府模式的理念是相信政府作为分派社会资源机制的效率,并认为公共行政就是一种管理方式。

2.参与式政府模式的理念是要进行参与管理，认为基层官员是组织有效运作的核心，寻求合作方式和运用个人参与来提高政府效能是公有社会的特性。ﻫ

3.解制型政府模式的理念认为对公共行政部门的过多限制导致公共行政部门办事效率低下，解除内部控制可以提高公共管理者的管理能力。ﻫ

4.弹性化政府模式的理念认为政府永久性问题已成为政府缺少活力的因素，弹性化政府对现代公共政策制定具有重要意义。

（二)知识引导

1．政府治理模式的四种类型。ﻫ

（１)市场式政府模式的理念

所谓的市场模式只是一种对自由竞争优越性以及对一个抱负化的互换与激励模式的基本见解。因此，将市场模式应用于公共行政建立市场式政府模式，并不意味着从方法论上建立一套具有市场机制的管理机制;而是从理论角度研究市场模式运用于公共行政的理念。其重要观点有：①相信市场作为分派社会资源机制的效率;②公共行政就是一种管理方式。

市场竞争因素成为当前公共部门改革的重要趋向,一方面公共部门实行对外的市场机制改革,如对公共事务管理进行市场外包、公共政策制定考虑沟通因素等;另一方面公共部门实行对内的市场机制改革,积极变革传统的公共行政体制,这也是公共部门市场化改革最主线、最富故意义的地方。

（２)参与式政府的治理模式

参与式政府模式的理念具有一定的层次性，从最基本的管理理念、公共部门管理理念到社会民主的理念，都包含了参与观念。其重要观点有:①参与管理；②基层官员是组织有效运作的核心；③寻求合作方式和运用个人参与来提高政府效能是公有社会的特性。

参与式政府模式通过参与方法涉及授权来改革公共部门，使公共部门在管理、政策制定及考虑公共利益方面都具有公有社会的特性,以充足的参与来打破传统官僚体制的专制、低效,以便更好地提高政府效能。

（３)解制型政府的治理模式ﻫ

2０世纪70年代末,无论是崇尚自由主义传统的国家，还是在第二次世界大战以后一度倾向于加强政府干预的国家,几乎都相继出现了以放松规制(Ｄｅｒeｇｕlatioｎ)为特性的政府规制改革浪潮,其范围涉及电力、电信、交通运送、金融等许多产业,其中以政府放松规则的改革最为引人注目。解制型政府模式与政府放松规制改革相关，但却是不同领域的概念。政府放松规制是指政府对外的经济政策，规定政府对社会管理减少管制，以利于社会事务向非官僚化、市场化方向发展；而解制型政府模式针对的是政府自身的改革,即内部管理改革。解制型政府模式的理念有：①对公共行政部门的过多限制导致公共行政部门办事效率低下;②解除内部控制可以提高公共管理者的管理能力。

（４)弹性化政府的治理模式

彼得斯认为在改革传统政府模式的方案选择中，以弹性化政府模式最受关注和争议。所谓弹性化政府，指的是政府有应变能力,可以有效地回应新的挑战和新的社会需求。政府所具有的应变能力并不是指政府以固定的方式应变,而是指政府及其机构有能力根据环境变化制定相应的政策。弹性化政府模式可以当作是前面三种治理模式的总体体现，政府要可以有效地回应社会变化和需求,既要有充足的市场精神和参与精神,也需对内部管理进行解制。弹性化政府模式的理念有:①政府永久性问题已成为政府缺少活力的因素；②弹性化政府对现代公共政策制定具有重要意义。ﻫ

盖伊•彼得斯对政府未来治理四种模式的基本探讨建立在新公共管理运动的实践基础上。从理论上讲,这四种模式都存在各自的问题和缺陷,甚至互相冲突。但这四种模式针对传统公共行政体制存在的问题毕竟做出了各自的解释,提供了解决问题的分析途径（见下表）。ﻫ

表四种模式解决基本问题所提供的方法ﻫ

市场式政府模式参与式政府模式解制型政府模式弹性化政府

协调看不见的手由下而上管理者的自我利益改变组织ﻫ

错误的发现和改正市场信号政治信号接受更多的错误错误无法制度化

公务员制度以市场机制取而代之减少层级节制解除管制采用临时任用制度ﻫ

职责通过市场通过顾客的抱怨通过前后控制没有明确的建议

2．英国行政改革的措施。

(1)雷纳评审(RaｙnerSｃrutinｙ）

雷纳评审是以雷纳勋爵为重要负责人的评审小组，召集政府部门的高级公务员、学术界和顾问公司的专家来作为评审员,严格规定绩效评审的基本内容和程序,对政府各部门的平常工作进行评审。在评审工作中,这些评审员具有相称大的自主权。

雷纳评审的性质是以“解决问题为导向”的“经验式调查”。它着重于经济和效率,采用问题诊断的方式,从政府的平常工作中寻找出导致效率不佳的各种因素，涉及工作任务、工作方法和工作程序，以减少政府公共部门的运营成本、提高政府的经济效率。ﻫ

(2)部长管理信息系统(MINIS——ＭaｎagｅmｅntIｎfoｒmａtｉonＳysteｍforMｉnisｔeｒs)

部长管理信息系统是198０年环境大臣赫素尔廷在环境部内建立的管理机制和技术，后来因其显著的效果在政府各个部门得到了广泛推广。

部长管理信息系统的目的是使“高层领导能随时了解到:部里正在做一些什么事情?谁负责这些事情?谁制定的目的?这些目的是什么?对它们是否实行了有效的监测和控制？”。部长管理信息系统的基本因素是对政府部门信息的搜集，而这在传统公共行政部门中显然是历来未有的。至此，部长管理信息系统成为英国行政改革的重要举措之一，也为后来系统的绩效管理奠定了信息收集的基础。

（3)财务管理新方案(FＭI——FiｎancialMａnagemｅntInｉtｉatｉve)ﻫ

政府财政改革一直是改善政府效率、控制行政成本的重点。1982年５月英国财政部公布了财务管理新方案,实行对中央政府财政资源的有效配置和监控。ﻫ

财务管理新方案是部长管理信息系统的延伸,使公共部门的负责人可以明确自己目的和衡量绩效的方法，了解自己部门可使用资源的责任及应当担负的责任等。因此,财务管理新方案对公共部门管理产生了诸多方面的积极影响。ﻫ

（4）“下一步”行动方案(TheNextSｔeps）ﻫ

1988年，伊布斯领导的效率小组提交的《改善政府管理:下一步行动》报告,亦简称为《伊布斯报告》,被视为英国公共服务改革的一个重要转折点。

“下一步”行动方案提出的建议标志着政府内部管理机制发生了主线性的变化，职责的明确细分、注重公务员的个人绩效和潜能开发，意味着公司绩效管理的理念开始在公共部门有环节地逐渐扩散和付诸实行。

（5)公民宪章运动（TｈｅCｉtｉzen’sCharｔer)

1991年撒切尔首相的继任者梅杰发布了一场“公民宪章”运动,成为英国推动行政改革的重要标志之一。20世纪90年代以前,英国行政改革重要针对政府行政成本,试图提高政府经济效率，取得了较好的效果。但在追求经济和效率的同时，假如牺牲公共服务的质量，那么政府就有也许失去公民的支持。这样,提高政府各部门效率、改善政府服务质量和服务形象，就成为新一轮改革的重要目的。

（6）竞争求质量运动(CompetingforQuaｉty)ﻫ

“公民宪章”运动实行后４个月，梅杰政府发表了《竞争求质量》白皮书,提出将市场和竞争机制引入到公共服务的提供中，从而标志着市场竞争机制正式引入到公共管理中，确立了公共部门竞争机制制度化。市场检查并没有提出具体的竞争方式和操作方法，而是提供了市场竞争的基本原则和公共部门市场竞争的理念。竞争机制、协议出租制、战略性协议出租制作为市场检查的具体体现方式，充足体现了通过市场检查来实现资金最大价值的理念。市场检查规定了公私竞争的原则，将竞争规则制度化,使市场竞争以正式制度的形态参与到公共管理中,有效地激励了公共部门积极提高服务质量和服务水平,并减少了行政成本。市场检查原则在一定限度上促使了公司化绩效管理成功引进公共部门的进程,为其提供了公共部门市场竞争的基本观念和思绪。

3．美国绩效管理战略的实践。ﻫ

(１）政府绩效与结果法（GPRA)ﻫ

1993年,面对公众规定强化对政府进行监督和提高政府工作效率的压力,美国第10３届国会通过了一项重要的法案,即政府绩效与结果法(ＴheGoｖerｎmentPｅrfｏrmancｅａndＲeｓulｔsAｃt,GPRA)，并将之作为国家财政预算改革的举措之一。同年，该法案经美国总统克林顿签署而正式成为一项法律。根据这项法律的规定，美国所有的联邦机构部都要制订一个至少涉及未来5年工作目的的战略规划、将战略目的分解成年度目的的年度执行计划以及对年度计划执行结果进行评价的年度计划执行情况报告。这三份报告将提交给国会中相应的专门委员会、美国审计总局以及进行管理和预算局。行政管理和预算局则根据各机构的规划制订情况以及工作绩效的评估情况分派财政预算。ＧPＲA试图通过把每年的财政拨款同工作绩效相联系的方式来增强对联邦政府支持项目的计划和管理,增强联邦机构工作绩效的可评估性从而最终提高政府的工作效率，增强公众对联邦政府的信心。

(2）国家绩效评审委员会（NPＲ）与戈尔报告

《政府绩效与结果法》颁布的同年3月，克林顿总统宣布成立国家绩效评审委员会(NPR)，并任命副总统戈尔主持该委员会的工作，负责统筹联邦政府的再造工作。该国家绩效评审委员会于同年9月制定了第一份报告——《从繁文缛节到结果导向:发明一个花钱少、工作好的政府》(ＲｅｄTaｐeToＲesults—CrｅatingAGovernmentTｈａｔWｏrksBetteｒandCostLｅss),成为美国推行政府绩效评估措施的大纲性报告,有力地推动了绩效评估在政府管理中的具体运用。ﻫ

（３）美国地方政府绩效管理的实践ﻫ

美国行政改革的重要特色就在于地方和州政府在绩效管理改革中体现出来的积极性和创新性,地方政府自发的行政改革表现出绩效管理真正的价值和成效。美国地方政府的特点是形式多样,差别巨大。比较有代表性的有：印第安纳波利斯市“发明绩效的结果导向战略”;密苏里州马克吐温林区的“授权改革”。

４．日本民营化改革的措施。ﻫ

日本行政改革在市场化、民营化和自治化方面都取得了明显的成果,其中以民营化改革最受瞩目。1997年,日本行政改革委员会提交了最终报告,并提出了民营化改革的具体方案:ﻫ

(1)对中央政府经营管理的邮政、国有林地事业进行改革，引进现代公司制度,扩大经营管理自主权，加大部分业务对民间公司的开放力度。ﻫ

(２)对公共事业机构进行整理、分类，对不能民营化和委托给民间部门的公共事务,引进独立行政法人制度，为下一步的民营化打基础。

(3）推动特殊法人的改革,就其存在的必要性进行研究分析,在此基础上进行民营化或缩小规模乃至撤消。

５.日本民营化改革的作用。ﻫ

日本政治体制的保守因素使政府引入全面绩效管理的也许性大大减少，而民营化改革为绩效管理发明了良好的条件,至少在观念上确立了政府提高绩效和服务水平的目的和理念。从总体来看,日本民营化改革有以下特点和作用:ﻫ

（1)民营化改革的目的在于推动竞争,发挥市场机制的作用。ﻫ

(２）民营化改革促进了国有公司和政府部门积极进行技术革新，提高社会服务水平和ﻫ

质量。

（３）政府在民营化改革中居于主导地位。

(４）通过民营化改革,政府减少了政府管理活动，也减少了许多经济管制,为政府管ﻫ

理发明了宽松的环境。ﻫ

日本行政改革在具体管理手段和方法上还没有真正实践绩效管理,但其在民营化和市场化方面的改革充足实践了绩效管理的理念，有助于政府对自身管理机构、管理人员、组织目的进行重新定位。日本的行政体制与中国有许多相似之处，它在行政绩效方面的改革实践，也为我国行政体制改革提供了一些经验。ﻫ

6．新法兰西行政改革的措施。ﻫ

(1）“休克疗法”(sｈｏcktｈerapｙ)。所谓的“休克疗法”重要针对国民经济发展问题，从主线意义上看，还没有涉及对传统官僚制度的改革。在“休克疗法”过程中,政府结束了长达几十年的公共补贴和管制制度，修订了社会福利计划,并减少了保护国内产业的关税,取消工资与价格控制，减少税率以及扩大课税基础。ﻫ

（２)“大革新”——国有公司的公司化改造。新西兰政府充足结识到国有公司改革是政府管理体制改革的首要环节,对政府减少干预和机构精简都有十分重要意义。１９86年5月,新政府以“减少政府直接干预,引入市场竞争机制”为中心，对政府的各所属部门以及政府直接管辖的商业实体和公司,进行了全面彻底的结构调整。重要通过明确权责关系、建立审计以及监督制度、国企、政企分开，实行全面的责任管理等来实现公司的公司化改组。ﻫ

（3）政府机构改革。随着“休克疗法”和国有公司改革的顺利推动，新西兰政府也加大了对自身机构的调整和改革。①对核心职能部门的改革；②改革政府管理机制。ﻫ

７.新法兰西行政改革的特点。ﻫ

奥斯本认为新西兰的“大革新”是以实行核心战略为显著特性的改革运动。从国有公司改革到政府机构改革,新西兰行政体制改革始终以核心部门的改革为重要改革对象，并围绕政府核心目的进行改革,保障了由上至下改革运动的成功连续进行。从总体看，新西兰行政改革有以下特点:

第一,政府又明确的核心目的。

第二,以立法来推动行政体制改革。ﻫ

第三，高层政治领导人的重视和推动。ﻫ

第四，通过绩效协议建立新的合作伙伴关系,发明了政府内部管理的新局面。

8.澳大利亚的“绩效改革”的特点。ﻫ

澳大利亚行政改革以公司化管理为内在理念,强调竞争与市场导向,运用集权、加强责任制的办法来改善行政绩效，是以绩效改革为中重要特色的行政改革。从总体看，澳大利亚的行政改革又以下特点。ﻫ

第一，合理的政府定位。ﻫ

第二,有效的内部监督机制。ﻫ

第三，注重行政绩效。

ﻫ

(三）重点、难点问题解析ﻫ

1.对英国绩效管理策略的综合评价。ﻫ

(1)一方面，英国公共部门绩效管理的改革测罗引起了行政领域的三大转变。ﻫ

①管理理念的转变。一方面是从行政管制到顾客服务的管理理念转变。另一方面是管制性、计划性向市场化、私有化管理的管理理念转变。

②管理者素质的转变。公共部门引入公司绩效管理，实行市场、参与、解制、弹性的管理,对管理者的专业知识技能都提出了相应的挑战。以资历为管理基础的传统观念在现代行政管理中逐渐受到排斥。公司绩效管理自身是以专业技术管理为基础的管理手段,公共部门要吸取运用绩效管理，也就意味着要获得相应的技能,预算编制、项目管理、营销、人力资源管理、绩效评估、质量管理等。

③管理方式的转变。政府部门的市场化管理改革,规定摈弃传统的管理方式,实行新的管理方式，这些方式转变重要体现在:1．在各种变革中涉及从过往强调投入和预算转为关注产出；２．从官僚化的程序型管理转为激励积极性的管理;3.从控制到授权，从垄断到竞争，从标准化服务到个性化、以顾客为导向的服务;4.从以组织为中心的服务到以顾客为中心的服务。

(2）另一方面,英国公共部门的绩效管理改革具有自身特点,也提供了来自多方面的做法和经验。ﻫ

①以提高政府效率、减少行政管理为行政改革起点，是一种结果导向的管理模式。

②对市场需求的积极回应成为英国绩效管理改革行之有效的措施。ﻫ

③通过制定协议、服务承诺等方式建立可操作的责任政府模式，提高公众对公共部门的支持率和信任感。ﻫ

④充足运用绩效管理的核心工具——绩效评估，体现绩效评估在绩效管理中的核心作用。

⑤开始注重公共部门人力资源开发，体现了绩效管理对个人绩效和个人价值的关注,也是管理主义的回归。

⑥公共部门外部权威和内部权威分别面临外部解制和内部解制的挑战,在一定限度上是由于分权和授权而减少。

⑦.以提高政府服务质量，赢得顾客满意感为目的,是一种顾客导向的管理模式。

２.对美国绩效管理战略实行的综合评价。ﻫ

美国公共行政改革是以绩效管理战略实行为目的的改革运动，从立法到实行,美国绩效管理战略都具有其显著的特点。重要表现在:

第一，通过立法拟定公共行政部门绩效管理改革的目的和措施,严格规定了联邦政府制定绩效管理战略和实行绩效管理的程序和责任。

第二，建立专门的组织机构来管理绩效管理实行,保证绩效管理在技术层面上可以较好地贯彻实行。

第三，地方政府在推动绩效管理过程中发挥的积极作用,不断发明公共部门绩效管理的新方法和新途径。ﻫ

第四,注重对信息技术的应用。ﻫ

第五，更加注重市场化因素。

第六,实行了绩效管理改革附加的保障措施。ﻫ

与英国相比，美国实行公共部门绩效管理的环境和条件更为优越，特别是地方政府的创新改革,为世界上其他国家的改革都提供了较好的借鉴。同时，美国公共部门绩效管理也更富有连续性,在全社会范围内都赢得了一致的认同。ﻫ

与英国相比，美国实行公共部门绩效管理的环境和条件更为优越,特别是地方政府的创新改革，为世界上其他国家的改革都提供了较好的借鉴。同时，美国公共部门绩效管理也更富有连续性,在全社会范围内都赢得了较为一致的认同。第三章公共部门绩效管理的基础

（一)重要概念

1．公共部门:是指所有的管理公共事务、公共资源以及提供公共服务的部门或机构。ﻫ

２．工作分析:是对组织中某个特定工作职务的目的、任务或职责、权利、从属关系、工作条件、任职资格等相关信息进行手机与分析，以便对该职务的工作作出明确规定,并拟定完毕该工作的所需要的行为、条件、人员的过程。ﻫ

ﻫ

（二）知识引导ﻫ

1.公共部门承担绩效管理主体的合理性分析。ﻫ

（１)公共部门（政府）对现代社会发展的支撑作用。公共部门已经作为市场经济的重要补充力量在社会的发展中起着重要支撑作用。ﻫ

（2)公共部门对绩效管理的迫切需要。鉴于公共部门在市场经济发展中的重要地位，进入２0世纪后,政府功能也出现了大幅度扩张。随着公共部门功能扩张和财政支出的压力,公共部门逐渐意识到提高政府绩效、服务水平以及建立政府使用资源的责任机制的重要性。绩效管理也正是在这个层面上被提上公共部门管理的议程。ﻫ

(3）公共部门自身的特点。公共部门绩效管理归根到底还是对公共部门自身的管理,无论是管理手段、管理方法还是管理者素质、管理责任都归结为公共部门。因此，公共部门绩效管理必须针对自身特点进行具体管理。公共部门绩效管理是对传统公共行政体制的突破性改革，触及公共行政体制的主线性问题。一般国家在条件不成熟的情况下都不会直接进行大规模绩效管理改革，这样,公共部门自身管理改革就成为唯一可供选择的改革方式。由公共部门自身承担绩效管理的主体角色，避免了外在压力对公共行政改革的冲击,也更容易为政府雇员所接受。绩效管理自身不是对绩效结果的攀比,而是以绩效衡量作为绩效改善基础，进而连续推动绩效和提高服务水平。公共部门自身担任绩效管理的主体既可以根据各个部门的特点制定有衡量价值的绩效标准,也有助于排除外来压力,从而对本部门考核起到客观的作用。同时，公共部门存在权威性,运用公共权威可以保障绩效管理由上至下成功推行。许多国家的实践都表白，权威体制对推动绩效管理的作用不可忽视。英国、美国的政府再造运动都运用了高层机构和领导的积极作用,在全国范围内实行绩效管理。特别在中央核心部门,权威体制和权威机构对绩效管理的成功实行有直接的影响和作用。根据公共部门自身的特点，公共部门承担绩效管理主体有现实也许性和必要性，在改革之初，政府起的领导和推动作用则显得更为明显。ﻫ

2.公共部门承担绩效管理主体也许产生的问题。

(1）公共部门制定自己的绩效衡量指标体系固然具有针对性,也很容易排除那些较难衡量或该部门认为不应当衡量的指标。一般认为,公共部门拟定适合自身的绩效衡量指标体系比较具有可操作性和针对性。但同时,公共部门也是特殊的利益群体，对那些较难衡量或者该部门认为不应当衡量的指标，公共部门往往会不予考虑。而恰恰又是那些难衡量或者认为不应当衡量的指标才干真正体现公共部门的绩效和服务质量。政府管理对象的复杂和社会服务的特殊性都使政府绩效指标设计成为一项困境，如公众满意感的衡量。从技术角度看，这些指标体系设计在一定限度上可以通过现代信息技术手段解决。因此，制定绩效衡量指标体系的关键仍在于公共部门及其管理者对绩效管理的态度。由于设立统一指标体系的也许性不高，在给予不同公共部门制定指标自主权的同时，公共部门出于对考核程序、结果的考虑，不一定会把那些难衡量或者认为不应当衡量的指标纳入指标体系。这样,绩效考核往往就沦于形式，失去了评估作用和激励作用。

（2）公共部门制定组织绩效目的或者绩效计划也更容易偏向于组织所能实现的目的。不同部门有不同的组织绩效目的，统筹部门不也许拥有那么多资源和精力进行一一监管。这样,就为公共部门自主制定绩效计划发明了惰性空间。原则上绩效管理不是要对结果进行评选，而是对绩效结果的管理。从员工角度看，绩效管理就无非是种考核与评选。公共部门也是如此,不仅涉及各个公共部门，也涉及政府雇员，都会在潜意识中注重绩效结果带来地评选效应，制定低于组织所能实现的绩效计划也就成为也许。ﻫ

３.第三部门承担公共部门绩效管理主体的可行性。ﻫ

认可第三部门机构在公共部门绩效管理过程中的作用是许多国家政府再造运动的普遍做法之一。传统官僚机构在绩效信息收集、解决方面不仅缺少专业技术和管理技能，也也许缺少某种公正性。借助非营利组织在专业方面的长处以及相对客观、公正的评估，第三部门承担公共部门绩效管理主体的也许性就急剧提高了。ﻫ

第一,非营利组织在绩效管理方面比公共部门更具专业性。许多国家为推动政府绩效评估,通行的方法就是拟定独立机构。这些独立机构的性质就相称于非营利组织，一方面独立的专业机构可以运用信息技术对各部门的绩效评估结果进行整合汇总，以便公共部门有效评估和公众比较评价；另一方面通过专业机构的独立评估,避免了部门自我评估也许产生的“报喜不报忧”和评价失准现象，提高绩效评估的真实性和有效性。

第二，非营利组织作为公共部门绩效管理主体,其性质不同与一般第三部门。独立的专业评估机构一方面是为公共部门服务的,也就不可避免地带有公共部门的一些性质。像美国的国家绩效评审委员会（NPＲ）就兼有公共部门和第三部门的特点。

第三，除了专业绩效评估机构以外,一般的非营利组织也以其特有的中介作用承担绩效信息传递、沟通的重要作用。绩效管理以顾客满意感作为衡量绩效的重要指标之一，关注市场信息和社会需求的变化是绩效管理得以成功实行的外在基础。我国第三部门机构发展还很不健全，没有建立专业绩效评估机构，各行业的非营利组织也大都依赖于政府,形成了特殊的“制度工具”。而就各行业非营利组织在具体行业的信息占有情况看,公共部门绩效管理还是可以发挥这些非营利组织的信息沟通作用的。如鞋业行业协会、皮具行业协会等。ﻫ

第四,非营利组织来承担绩效管理主体也存在某种问题。在理论上,非营利组织独立于政府机构以外，具有自身相对独立的组织机构、制度和人员,是公民个人的集合体,体现出现代公民社会的内涵。但无论是国外还是国内,非营利组织的权力始终是不同于政府机构的。一方面,非营利组织缺少强大的权力支撑，使之在很多公共事务方面缺少声音。另一方面，非营利组织自身组织制度、人员组合等方面存在问题，如基金的增值保值、人员的素质等，都导致非营利组织生存必然地要依赖于政府部门。

当然，“公共部门”这个概念涉及了政府和非营利组织。非营利组织内部也存在绩效管理,换言之，非营利组织要可以有效地发挥中介者的作用,自身就需要逐步建立、完善组织制度,通过绩效管理实行提高非营利组织的工作效率和服务质量。特别在服务质量方面,建立在道德认同基础上的非营利组织承担着更为明显的责任。

4．社会公众担任公共部门绩效评估主体的利弊分析。ﻫ

(1）公众参与公共部门绩效管理具有一定的合理性和积极意义。

第一,社会公众对政府业绩测评更具有客观性主张。传统公共部门自己对自己的测评受到了广泛质疑,社会公众(涉及非营利组织)的参与测评被认为是较真实、客观的测评。特别在社区治理层面,公众对关乎社区发展的问题具有较高的参与热情和较多的意见反馈。

第二,公民角色转换对现代民主政治发展具有重要意义。在公共部门绩效管理领域,公民所扮演的角色不再是投票者或者被管理者,更多的是积极的公共事务参与者。从民主政治发展的观念看,公民参与被认为是民主政治的重要表现形式。把公民作为公共部门绩效管理主体不仅为公民参与公共事务提供了良好的参与渠道，并且改变了传统管理者与被管理者之间的关系,公民有了更多的积极权和自主权,至少在政府绩效评估方面，政府无法通过权威影响公民意志,而政府绩效管理也必须通过公民意愿表达和对政府的有效绩效测评才干成功实行。ﻫ

（2）但同时我们也应当看到,公众承担公共部门绩效管理主体还是存在一些问题和影响因素的。ﻫ

第一,公民参与绩效测评的机会和意愿受到公共部门权威体制的影响。公共部门需要积极公开绩效测评,为公民参与绩效测评提供合法、迅速的渠道。公共部门对绩效测评结果信息的运用也影响到公民参与的积极性。假如公共部门仅仅把公民参与作为一种手段那么以公民参与为基础的绩效管理也就会沦于形式。对公众绩效测评结果信息的公开和运用会影响到公众参与绩效管理的热情。ﻫ

第二,公民素质会在很大限度上影响公民参与绩效测评的过程和结果。涉及不同社会阶层或者不同职业的公民对参与政府绩效测评都也许有不同的参与观念。成为公共部门绩效管理主体,从被管理者到负责任的公民,也意味着对公民素质规定的提高。我国公共部门引入绩效管理还没有进入全面改革阶段,公民对如何参与绩效测评以及跟踪绩效测评结果都没有形成对的的结识。单纯的绩效测评对普通公民而言,就如同一道程序。执行与不执行只是任务问题，无关公民责任和顾客满意，也就无法起到提高政府绩效水平和服务水平的作用。应当说，公民参与绩效测评还取决于公民政治素质的长期哺育和成长，需要一个较为长的过程和周期。ﻫ

5.绩效管理与人力资源管理的差异。

(1)管理对象不同。绩效管理以绩效(物)为管理对象，围绕与绩效有关的工作事项进行管理,对人的管理是由于人的因素影响到绩效；而人力资源管理以人力(人)为管理对象,强调人才的有效使用和开发创新。不同的管理对象,决定了不同的管理程序和管理理念。绩效管理着眼于绩效，不管是组织绩效还是个人绩效,都以绩效提高为目的,人力资源有效管理是绩效管理的一部分，但不是绩效管理的所有。绩效管理涉及人力资源管理与人力资源有效使用的那部分，不是说绩效管理比人力资源管理范围更广,两者并不在同一比较层面。应当说，绩效管理运用了人力资源管理中与提高个人和组织绩效有关的管理项目，从而对绩效进行更有效的管理。

(2）管理环境不同。绩效管理在更广泛意义上强调以外部市场需求和顾客满意作为衡量绩效的标准,是一种市场化管理，以外部市场环境变化作为管理外部环境，同时结合外部变化制定组织目的和个人目的计划。人力资源管理是组织内部的管理，根据组织目的制定人力资源引进、考核、开发等工作计划，在外部市场环境变化与组织目的、个人目的之间关系调整方面没有像绩效管理那么强烈。绩效管理在应对市场需求变化方面负有直接责任，不仅关系到组织的绩效和服务,也关系到组织的生存。从这个意义上看,绩效管理是一种特殊的组织战略管理,直接面向市场需求变化、顾客满意感以及员工绩效和服务水平。

(３）战略地位不同。正如前面所说，绩效管理从战略高度对人、事、物的全流程进行有效管理，是组织战略管理的一方面。通常认为绩效管理作为组织战略管理的重要组成部分,对组织从全局角度考虑组织发展具有极为重要的意义。外部市场环境、顾客满意感、人力资源开发、组织内部参与、管理者素质，绩效管理几乎涵盖了与组织绩效、个人绩效提高的所有方面,也与组织未来发展栖息相关。人力资源管理是根据组织目的对人力资源有效使用进行综合管理,从范围上讲，并没有绩效管理那么广泛，但也是组织得以连续发展的基础,特别为组织绩效管理实行提供了一些前置性准备。

6.公共部门绩效管理目的的分类。

（１）按公共部门的目的内容来分,分为：常规目的、解决问题的目的、创新目的、个人开发目的、组织开发目的。

(２）按照目的的项目范围来划分，分为:营业目的、财务及控制目的、人事目的、其他目的。ﻫ

（3)按照公共部门目的的层次性来划分，分为:宏观、中观和微观三个层面。ﻫ

7.如何构建公共部门目的责任体系？ﻫ

(１)目的分解

拟定总目的,从公共部门的最高层开始,先由组织最高管理层根据公共部门的愿景使命与战略制定出具体的战略目的与总任务。为了将这个战略目的与总任务落到实处,公共部门必须要进行目的分解。在讨论和协商中把总目的分解为不同部门和层次的具体目的与计划。这个程序从最高领导的直接下属开始，自上而下,逐级传递,但不是简朴的反复传达，而是自己的目的与上级的目的和二为一的产物,带有各级的特点与方法。这样，将公共部门的战略任务从高到低，逐步分解，一级一级向下“压”,最终拟定所有岗位的目的责任体系。当然，在“压”的过程中，并不排除上下级间要做充足的沟通与协商，以调动下级积极积极承担任务的热情。现代公共部门也处在一个剧烈竞争的氛围,因此必须采用这种目的拟定模式,将市场的竞争压力一级一级传递下去,形成以顾客导向为驱动的目的设定模式。

(2)共同协商

共同协商是绩效管理参与原则的体现,该方法是为了保证目的责任执行的有效性，在拟定岗位的目的责任体系时，由该岗位的履行者与其部门领导共同来拟定,由于该岗位的履行者积极参与了岗位目的的设定,执行起来也就比较积极积极。ﻫ

(3)对于一些工作任务比较规范的岗位,直接通过工作说明书、工作规范书等来拟定。ﻫ

工作说明书和工作规范书直接拟定了具体岗位的目的责任。通过规范化、程序化、标准化的，描述,可以让人员相对准确地了解自己岗位工作应当达成的目的和必须行使的责任。工作说明书和工作规范书的内容会在本章第三节进一步阐述。ﻫ

8.公共部门绩效管理目的制定的流程。ﻫ

(1）拟订目的。拟订目的按照从上到下逐步分解的原则,将各个层次的目的责任分解成每一个人的具体指标。分解中上下级要进行面谈与充足协商,上级既要尊重下级部属的个人意见,同时也要唤起下属来积极力争更大的绩效目的。主管要让下属明白自己所担负的目的对实现总目的的重要意义，增强下属实现目的的责任感。同时直接主管与下属在磋商共同拟订目的要项外，还要确认各项目的的重要性系数。ﻫ

（2）复审目的。虽然绩效目的的拟订是按照从上到下的原则制定的,但有效的复审也是必要的。有问题的绩效目的应当返回重新拟订。上级还可以复审目的的结构,并授予下级一定的权力去完毕自己的目的。上级要查明目的的分解过程是否严密和协调，需要哪些用人、用钱和对外交涉的权力，使下级有相应的手段去实现工作目的。同时,明确目的责任需要确立授权等级。授权等级可划分为下面４种情况:①根据自己提出的行动方案，独立完毕之;②需向主管提出行动方案建议，在得到批准后独立完毕之;③向主管提出行动方案建议，在得到批准后协助一起完毕；④向主管提出行动方案建议，由主管来决定完毕。授权等级决定着目的责任的大小。授权越大，其目的的重要性及权重越大。ﻫ

（3)确认目的。目的经审核确认后成为正式的绩效考评目的表,也可以以工作计划书或其他形式的绩效文献表现，一式三份，主管、下属各一份,一份由人力资源/行政部归档,作为期末绩效考评的重要参照。如环境发生变化,需要对绩效目的加以修正时，必须报请部门领导批准。目的变动不宜太多，除非在业务上确需增长某一项目或某一目的确已无存在必要而应予以删除时，可以变动。当然，在绩效管理实践过程中,我们的工作仅仅停留在确认目的这一阶段，目的只是绩效考评的基本参照,但还不是绩效考核的指标依据。绩效考核以具体的绩效指标为考核依据，单纯的目的还无法构成绩效考核的基本内容。但绩效目的制定对绩效管理而言无疑有着举足轻重的作用。

9.公共部门工作分析的原则。ﻫ

（1)系统原则。在对某一工作进行分析时,要注意该工作与其他工作的关系以及该工作在整个组织中所处的地位,从总体上把握该工作的特性及对人员的规定。工ﻫ

（２）动态原则。一方面,工作分析前,要根据市场环境和社会需求变化设立不同的岗位和规定,使公务员的工作内容和职责符合社会对公共部门的盼望,以适应竞争复杂的市场环境变化，提高公共部门的形象和社会支持率;另一方面是工作分析后，动态原则意味着工作分析的结果并不是一成不变的，根据战略意图、环境的变化、业务的调整,经常性地对工作分析的结果进行调整。ﻫ

(3）目的原则。工作分析中,要根据工作分析的目的，拟定工作分析的侧重点。工作分析的内容由其目的决定,公共组织的目的一是提高政府效率和服务水平，二是减少资源浪费，获得社会公众支持。ﻫ

（4）经济原则。经济原则也有两层涵义,一是指工作分析自身需要本着经济性原则,根据工作分析的目的,采用合理、精简的方法,减少不必要的人力物力浪费；二是指工作分析所分析的工作，也要按照经济原则，保证该岗位的工作不至于浪费大量资源。公共部门财政赤字是实行绩效管理的很大部分因素,作为绩效管理的基础，工作分析设立岗位的职责权利和承担的责任都需指向经济原则。

(5)职位原则。工作分析的出发点应从职位即岗位出发,分析职位的内容、性质、关系、环境以及人员胜任特性，即完毕这个职位工作的从业人员需具有什么样的资格、条件以及应当承担的责任等,而不是分析在岗的人员是如何的情况。这是工作分析中较容易陷入的误区之一。

(６)应用原则。工作分析为人员招聘、选拔培训、考核、激励等都提供了现实依据。因此,应用原则规定工作分析的结果，即工作描述与任职说明，可以用于公共部门具体管理。同时,工作分析一旦形成工作说明书后，管理者就必须严格按工作说明书的规定进行管理。ﻫ

（三）重点、难点问题解析

1．第三部门承担公共部门绩效管理主体的可行性分析

认可第三部门机构在公共部门绩效管理过程中的作用是许多国家政府再造运动的普遍做法之一。传统官僚机构在绩效信息收集、解决方面不仅缺少专业技术和管理技能，也也许缺少某种公正性。借助非营利组织在专业方面的长处以及相对客观、公正的评估,第三部门承担公共部门绩效管理主体的也许性就急剧提高了。

第一,非营利组织在绩效管理方面比公共部门更具专业性。许多国家为推动政府绩效评估,通行的方法就是拟定独立机构。这些独立机构的性质就相称于非营利组织,一方面独立的专业机构可以运用信息技术对各部门的绩效评估结果进行整合汇总，以便公共部门有效评估和公众比较评价;另一方面通过专业机构的独立评估,避免了部门自我评估也许产生的“报喜不报忧”和评价失准现象,提高绩效评估的真实性和有效性。ﻫ

第二，非营利组织作为公共部门绩效管理主体,其性质不同与一般第三部门。独立的专业评估机构一方面是为公共部门服务的,也就不可避免地带有公共部门的一些性质。像美国的国家绩效评审委员会(ＮPR）就兼有公共部门和第三部门的特点。ﻫ

第三,除了专业绩效评估机构以外,一般的非营利组织也以其特有的中介作用承担绩效信息传递、沟通的重要作用。绩效管理以顾客满意感作为衡量绩效的重要指标之一,关注市场信息和社会需求的变化是绩效管理得以成功实行的外在基础。我国第三部门机构发展还很不健全,没有建立专业绩效评估机构,各行业的非营利组织也大都依赖于政府，形成了特殊的“制度工具”。而就各行业非营利组织在具体行业的信息占有情况看，公共部门绩效管理还是可以发挥这些非营利组织的信息沟通作用的。如鞋业行业协会、皮具行业协会等。ﻫ

第四，非营利组织来承担绩效管理主体也存在某种问题。在理论上,非营利组织独立于政府机构以外，具有自身相对独立的组织机构、制度和人员,是公民个人的集合体,体现出现代公民社会的内涵。但无论是国外还是国内，非营利组织的权力始终是不同于政府机构的。一方面，非营利组织缺少强大的权力支撑，使之在很多公共事务方面缺少声音。另一方面，非营利组织自身组织制度、人员组合等方面存在问题,如基金的增值保值、人员的素质等,都导致非营利组织生存必然地要依赖于政府部门。

当然,“公共部门”这个概念涉及了政府和非营利组织。非营利组织内部也存在绩效管理,换言之,非营利组织要可以有效地发挥中介者的作用，自身就需要逐步建立、完善组织制度，通过绩效管理实行提高非营利组织的工作效率和服务质量。特别在服务质量方面，建立在道德认同基础上的非营利组织承担着更为明显的责任。ﻫ

2.社会公众担任公共部门绩效管理主体的利弊分析

(1）公众参与公共部门绩效管理具有一定的合理性和积极意义。ﻫ

第一,社会公众对政府业绩测评更具有客观性主张。传统公共部门自己对自己的测评受到了广泛质疑,社会公众（涉及非营利组织)的参与测评被认为是较真实、客观的测评。特别在社区治理层面，公众对关乎社区发展的问题具有较高的参与热情和较多的意见反馈。

第二,公民角色转换对现代民主政治发展具有重要意义。在公共部门绩效管理领域，公民所扮演的角色不再是投票者或者被管理者，更多的是积极的公共事务参与者。从民主政治发展的观念看,公民参与被认为是民主政治的重要表现形式。把公民作为公共部门绩效管理主体不仅为公民参与公共事务提供了良好的参与渠道，并且改变了传统管理者与被管理者之间的关系,公民有了更多的积极权和自主权，至少在政府绩效评估方面，政府无法通过权威影响公民意志，而政府绩效管理也必须通过公民意愿表达和对政府的有效绩效测评才干成功实行。

（2）但同时我们也应当看到,公众承担公共部门绩效管理主体还是存在一些问题和影响因素的。ﻫ

第一，公民参与绩效测评的机会和意愿受到公共部门权威体制的影响。公共部门需要积极公开绩效测评,为公民参与绩效测评提供合法、迅速的渠道。公共部门对绩效测评结果信息的运用也影响到公民参与的积极性。假如公共部门仅仅把公民参与作为一种手段那么以公民参与为基础的绩效管理也就会沦于形式。对公众绩效测评结果信息的公开和运用会影响到公众参与绩效管理的热情。

第二，公民素质会在很大限度上影响公民参与绩效测评的过程和结果。涉及不同社会阶层或者不同职业的公民对参与政府绩效测评都也许有不同的参与观念。成为公共部门绩效管理主体，从被管理者到负责任的公民，也意味着对公民素质规定的提高。我国公共部门引入绩效管理还没有进入全面改革阶段,公民对如何参与绩效测评以及跟踪绩效测评结果都没有形成对的的结识。单纯的绩效测评对普通公民而言,就如同一道程序。执行与不执行只是任务问题,无关公民责任和顾客满意,也就无法起到提高政府绩效水平和服务水平的作用。应当说，公民参与绩效测评还取决于公民政治素质的长期哺育和成长,需要一个较为长的过程和周期。ﻫ

３.科学的工作分析对于公共部门实行绩效管理的意义。

第一，人事机构缺少科学工作分析直接影响到公共部门绩效管理实行成功与否。绩效管理的核心是绩效考核和绩效评估,所依据的绩效指标体系不是管理者凭空拟定的。按照绩效管理民主参与、市场管理的理念，绩效指标体系建立在员工对组织目的的认同、参与、市场需求以及员工自身工作职责的基础上。所拟定的绩效指标体系既是员工参与组织管理的过程,也是组织对员工工作任务、职责的规定。工作分析运用科学计量的方法（面谈、观测、民主测评等），整个过程就是收集员工意见和让员工参与组织的过程,体现了民主参与和科学管理的原则,所形成的职务说明书既是组织对员工的盼望，也是员工对职责和个人绩效目的的认同。实行绩效管理的前提是要收集绩效信息，在缺少专业绩效管理机构的情况下,运用人力资源管理部门的工作分析内容和结果,也是短期内实行绩效管理有效的措施和方法。而公共部门人事机构同样面临缺少科学工作分析的困境，长期以来人事机构的工作重心都围绕人员招聘和人员考核，对公务工作始终没有运用科学的方法来分析。绩效指标体系也往往忽略各个工作岗位的实际。这样，人事机构缺少科学工作分析就直接影响到公共部门绩效管理实行的成功与否。为保证公共部门绩效管理逐步、连续地推动，人事部门吸取公司管理地工作分析方法对公务岗位进行科学工作分析也就成为首当其冲的任务。

第二，公共部门工作分析是绩效指标建立和绩效考核的基础。正如前面所说，公共部门绩效管理改革中,建立专门的绩效评估和管理机构在时机和费用上都存在一定问题。以我国绩效管理改革实践为例,大都以内部改革为主，成立独立的对政府绩效进行评估的绩效管理机构在人力、物力、技术及社会压力方面都面临难题。这样,人事机构就在公共部门绩效管理改革初期承担了极为重要的职责。工作分析是绩效管理的基础,公共部门工作分析是绩效指标建立和绩效考核的依据,也就是公共部门绩效管理的基础。结识到工作分析的重要性是绩效管理在公共部门广泛开展和得到社会支持的前提。通过工作分析,可以明确公务工作各个岗位的工作目的、任务、职责、权力、从属关系、工作条件、任职资格以及承担的责任。相对于传统人事部门简朴的职务说明,工作分析对公务员的职责权利做了明确规定，有助于公务员全面了解公共组织的目的、个人所要达成的绩效目的以及应当承担的责任和也许获得的奖励。可以说，工作分析在公共部门中不仅是绩效考核机制和奖惩激励机制的依据,也为公共部门形成责任政府、服务政府的形象提供了科学的依据。ﻫ第四章公共部门绩效的指标ﻫ

(一)重要概念ﻫ

1.绩效指标:是指与员工或者雇员绩效产出有关的考核项目,它与员工的工作内容相关，并建立在工作分析的基础上。ﻫ

2．考评要素：指考评对象的基本单位，根据被考评者在工作中各项规定来设定。ﻫ

3.考评标度：是指考评要素或要素标志的限度差异与状态的顺序和刻度。ﻫ

(二)知识引导ﻫ

１.绩效指标的构成要素。ﻫ

绩效指标包含三个要素：考评要素、考评标志和考评标度。ﻫ

绩效考评指标＝考评要素+考评标志+考评标度ﻫ

考评要素是指考评对象的基本单位，根据被考评者在工作中的各项规定来设定。

考评标志揭示考评要素的关键可辨特性,有不同的分类方式。从考评标志揭示的内涵来看,可以分为客观形式、主观形式、半客观半主观三种,如产品合格率、次品率等均属于客观指标，而顾客满意率属于半客观半主观指标。

考评标度是考评要素或要素标志的限度差异与状态的顺序和刻度。分为量词式标度（多、较多、少等）、等级式标度(优、良、中、及格等)、数量式标度（100分、90分、80分等）、定义式标度(如规定A表达工作表现优秀,顾客满意度高；B表达工作表现良好，顾客满意度较高……E表达工作表现差,顾客极不满意等）。ﻫ

2．公共部门绩效指标的特点。ﻫ

（1）可衡量性。通过建立可衡量的指标，可以明确了解公务员的绩效水平，并帮助他们对自己的绩效形成准确结识,以连续提高绩效水平，达成对绩效进行有效管理的目的。当然,公共部门大部分面对的是无法衡量的指标。碰到这种情况，可以使用如“优、良、差”，或是“不及格”之类的多阶段标准，来衡量绩效水平。

(2)全面性。绩效指标应保证可以综合反映被考核者的工作全貌,涉及个人品质和工作态度等方面。绩效指标的全面性一是为公共部门提供全方位管理绩效的手段,二是为公务员全面发展、积极提高绩效提供一种预期目的，有助于公共部门整体绩效和服务形象的提高。

（3)独立性。这是从绩效指标建立如何保证科学性的角度指出的特点。考核的指标在同一个层次上应当互相独立,没有交叉。假如绩效指标之间存在交叉，就有也许带来绩效综合考核结果的不公正性或者无效。

(4）民主性。绩效管理以民主参与为重要特点,因此，绩效指标制定也应充足体现民主性的特点。这里有两层含义,一是指绩效指标制定过程要让公务员充足参与制定，以得到他们的支持、理解和合作;二是绩效指标自身应当体现民主因素，如考虑不同部门的具体情况，不同工作岗位的具体规定等,但绝不是不同任职者的具体规定体现。ﻫ

(5)一致性。绩效指标与绩效目的存在一定差异，绩效目的是针对个人而定的，它的制定应依个人的经验、技术、性格的不同而各异;绩效标准则是按照工作自身来建立的,不管做这项工作的人是谁,所定的标准都是一致的。

（６)变动性。绩效指标的合理性建立在民主参与制定和不断变动的前提基础上。这就是说，绩效指标并不是一成不变的。当影响公务员工作的各项因素或者组织外部环境发生变化时，组织的战略目的也也许因此发生变化,绩效指标也就随之而变。ﻫ

ﻫ

3.向社会提供服务的部门的指标内容。

（1）投入指标。投入指标是衡量为实现某一目的而消耗的人力、物力、财力等指标。投入涉及劳动、材料、设备、供应、资金。投入指标对于展示提供服务的总成本、提供服务的各种资源、服务的需求是非常重要的。如,对困难职工进行帮困补贴所花费的资金。ﻫ

(2)产出指标。产出指标是指公共服务部门提供的服务内容或产品数量,反映为提供服务或生产产品做出努力的限度。如，垃圾清理、解决的吨数,绿地的面积等。ﻫ

(3)效果指标。效果指标是指“公共服务供应之后产生的效果”,反映出一段时间后（工作计划完毕后）条件或环境的改善。效果涉及短期效果和长期效果。效果指标可以反映出政府工作是否达成原定的目的。如参与再就业培训人员在参与培训后就业的人数。ﻫ

(4)合适度指标。合适度指标报告政府提供的服务与群众需要的契合度。例如,需要进行再就业培训的人数及比率,假如需要进行再就业培训的人很少，那么政府就没有必要进行大范围的培训。这涉及政府与公众的沟通有效性问题。ﻫ

（5)质量指标。质量指标反映公众对公共服务部门提供服务的满意限度,它表白政府提供公共服务的态度、使用的方法与手段、管理能力等。具体的质量指标涉及拟定性、准确度、竞争性、灵敏性。质量测定重要涉及两个方面：一是对合目的性的测定,二是对公众(顾客)满意度的测定。ﻫ

4.政府内部管理的指标内容。

(１）遵守纪律性指标。遵守纪律性指标是指部门是否按法律、法规、规章及政府工作部门内部规范的规定来完毕工作。比如:某政府部门(机构）内的出勤率、某政府部门（机构)受内部纪律处罚的次数。

（2）投入指标。投入指标是指为完毕某项工作所花费的资源，即政府机关投入的劳动力和时间。例如：制定一个内部规范的人数和时间ﻫ

（3）及时性指标。及时性指标即是否按照规定或计划规定的时间定期进行服务。如：人事部门是否准时进行工作人员的业务培训。ﻫ

(４)程序改善指标。程序改善指标是指工作的程序是否过于复杂以至导致工作效率不高或工作成本的不经济，是否具有改善的必要。如，档案的管理程序是否过于复杂。

(5)内部工作人员满意度。重要指公共部门内部管理的有效性,如人员对培训是否满意,对薪酬制度的满意限度等。ﻫ

5.设立公共部门绩效评估的通用指标时必须遵循的原则。

（１)目的性原则。绩效指标形成的基本来源是组织的战略目的，绩效管理自身是组织目的和个人目的付诸实行并进行管理的一种新方式,围绕组织目的，将组织目的分解到个人绩效指标中,这是绩效管理得以提高个人绩效和组织绩效的因素所在。绩效指标设计的首要原则就是必须围绕公共部门的战略目的，保证绩效指标可以体现公共部门的发展规定，有助于公共部门组织目的和个人目的的实现，并在维护社会稳定、促进社会公平、保障公共部门人力资源发展的层面上，体现公共部门绩效指标的目的性和明确的导向性。ﻫ

（2）客观性原则。在拟定考核指标时，尽也许多地采用可以客观量化的数据,避免或减少那些由于考核人对指标的个人理解不同而易产生偏差的指标。比如同样是“优、良、合格、不合格”等标准，不同的考核人对这些标准的理解会有偏差,同样的一个员工,对于某项相同的工作,甲考核人也许会选择“良”,乙考核人也许会选择“合格”。一般情况下,“投诉率”、“出勤率”、“培训率”比“与公众的沟通能力”、“服务质量”、“工作态度”等易于评价,同时也易于让被评估人接受评估结果,并帮助他们清楚地了解到自己的局限性和所距标准值的差距。

（3)公平性原则。公平性原则与客观性原则是紧密联系在一起的。客观性原则规定制定绩效指标时尽量避免评估者的主观因素，从而形成客观公正的评估结果。因此，公平性原则就规定制定绩效指标尽量全面、周密、合理、公正,要注意排除那些被考核人无法控制的因素，以保证整个绩效评估结果的公平性和可接受性。同时,相对公平的绩效指标有助于激励公务员为提高绩效而付出主观努力。反之,缺少客观公正性的绩效指标会导致实际实行效果偏差,不利于绩效管理的持久实行。

（4)“硬”指标与“软”指标相合的原则。绩效具有多维性，因此，绩效评估的指标应既有硬指标,又有软指标。所谓“硬”指标是指可量化的指标，其中以经济审计为重要内容和评估的重要途径；“软”指标是指难以具体量化的公众满意度,其中以社会评价为重要内容，评估的重要途径应是中介组织进行的社会调查。

6.公共部门绩效指标体系设计的环节。ﻫ

(1)工作分析(岗位分析)ﻫ

（2）工作流程分析

（3)初步拟定绩效指标ﻫ

(4)修订绩效指标ﻫ

7.我国公共部门绩效指标体系建立存在的重要问题。ﻫ

（1）公共部门绩效指标的客观、全面和量化限度很难把握。ﻫ

(2)在绩效指标体系制定过程中容易受到领导因素的影响。ﻫ

（3)把绩效指标体系设计仅仅当作是公共部门人力资源管理部门的职责。ﻫ

(4）绩效指标体系不统一。ﻫ

8．健全公共部门绩效指标体系的对策建议。

(1）认可公共部门人力资源管理部门在绩效管理过程中的作用。ﻫ

(2)适当依靠一些中介组织或专家,对公共部门绩效指标设计提出较为中立的意见。ﻫ

（３）公开制定绩效指标体系。

（４)向社会公开征集绩效指标体系设计的意见。ﻫ

（5）绩效指标体系的设计应从强调经济发展转向经济、自然和社会协调发展,保证我国可连续发展道路的实现。

（三）重点、难点问题解析ﻫ

１．我国公共部门绩效指标体系建立存在的重要问题。

（1)公共部门绩效指标的客观、全面和量化限度很难把握。一是公共部门的很多工作内容与服务有关，其工作结果也不是可以用简朴的数据来表达的。如某街道办事处的工作人员某天在某个社