环境规划与管理第二章我国环境保护方针政策体系

第二章环境规划与管理的政策、法规、制度、标准和管理体系

第一节我国环境保护方针政策体系一、基本方针1.环境保护的“32字”方针1973年第一次全国环境保护会议上确立了我国环境保护工作的基本方针：即“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的“32字”方针。2.环境保护是我国的基本国策1983年召开的第二次全国环境保护会议进一步制定出我国环境管理的大政方针：明确提出了环境保护是现代化建设中的一项战略任务，是一项基本国策，确立了环境保护在经济和社会发展中的重要地位。3.持续发展战略方针联合国环境与发展会议结束后，1992年7月，党中央、国务院批准了《中国环境与发展十大对策》

二、我国环境管理的基本政策所谓政策，就是指国家或地区为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。我国的环境管理基本政策可以归纳为三大政策：“预防为主，防治结合”政策，“污染者付费”政策和“强化环境管理”政策。1.“预防为主，防治结合”政策主要措施包括：一是把环境保护纳入国家的、地方的和各行各业的中长期和年度经济社会发展计划；二是对开发建设项目实行环境影响评价和“三同时”制度；三是对城市实行综合整治。2.“污染者付费”政策其主要措施为：一是结合技术改造防治工业污染。二是对历史上遗留下来的一批工矿企业的污染，实行限期治理。三是对排放污染物的单位实行收费。二、我国环境管理的基本政策3.“强化环境管理”政策要把法律手段、经济手段和行政手段有机地结合起来，提高管理水平和效能。在建立社会主义市场经济过程中，更要注重法律手段。坚决扭转以牺牲环境为代价，片面追求局部利益和暂时利益的倾向，严肃查处违法案件。其主要措施：一是建立健全环境保护法规体系，加强执法力度；二是制定有利于环境保护的金融、财税政策和产业政策，增强对环境保护的宏观调控力度；三是从中央到省、市、县、镇（乡）五级政府建立环境管理机构，加强监督管理：四是广泛开展环境保护宣传教育，不断提高全民族的环境意识。三、环境规划与管理的相关政策（一）产业政策国家颁布的有利于产业结构调整和行业发展的专项环境政策，包括产业结构调整体系、行业环境管理政策、限制发展的行业政策以及禁止发展的行业政策。《汽车工业产业政策》、《化学工业环境保护管理规定》、《关于公布第一批严重污染环境（大气）淘汰工艺与设备的通知》（二）技术政策

以特定的行业或污染因子为对象，在产业政策允许范围内引导企业采取有利于保护环境的生产工艺和污染防治技术。技术政策注重发展高质量、低消耗、高效率的适用生产技术，重点发展技术含量高、附加值高、满足环境保护要求的产品，重点发展投入成本低、去除效率高的污染控制适用技术。《燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策》和《机动车排放污染防治技术政策》（三）环境经济政策是适用税收、信贷、补贴、收费等各种经济手段引导和促进环境保护的政策。这些政策大致可分为经济优惠政策、生态补偿政策和排污收费政策三类。如《关于结合技术改造防治工业污染的规定》第二节环境保护法规体系一、环境法律责任所谓环境法律责任，是指环境法主体因违反其法律义务而应当依法承担的、具有强制性的法律后果，按其性质可以分为环境行政责任、环境民事责任和环境刑事责任三种。1.环境行政责任所谓环境行政责任，是指违反环境法和国家行政法规中有关环境行政义务的规定者所应当承担的法律责任。2.环境民事责任所谓环境民事责任，是指公民、法人因污染或破坏环境而侵害公共财产或他人人身权、财产权或合法环境权益所应当承担的民事方面的法律责任。3.环境刑事责任所谓环境刑事责任，是指行为人因违反环境法，造成或可能造成严重的环境污染或生态破坏，构成犯罪时，应当依法承担的以刑罚为处罚方式的法律后果。二、我国环境保护法规体系（一）宪法中的环境保护规范我国1982年宪法26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这一规定是国家对环境保护的总政策，说明了环境保护是国家的一项基本职责。（二）环境保护基本法是指国家制定的包含某方面综合性政策、目标规定的整体性综合性法律，在我国，它就是指《中华人民共和国环境保护法》，这部综合性环境基本法在环境保护的重要问题上都作了相应的规定。（三）环境资源单行法是针对某一特定的环境要素或特定的环境社会关系进行调整的专门性法律法规，具有量多面广的特点，是环境法的主体部分，主要由以下两个方面的立法构成：1.环境保护单行法：《海洋环境保护法》《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》等八部2.资源保护单行法目前，我国已颁布的资源保护单行法可分为以下三类：（1）土地利用规划法：《城市规划法》、《村庄和乡镇规划建设管理条例》等。（2）自然资源保护法：主要有《水法》、《海域使用管理条例》、《森林法》及其实施细则、《草原法》、《水产资源繁殖保护条例》、《基本农田保护条例》、《土地复垦规定》等。（3）自然保护法：主要有《防沙治沙法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区管理暂行条例》、《野生植物保护条例》等。（四）国家其他法律有关环境保护的规定1.刑法有关环境保护的规定：1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议通过了刑法（修订案）。新修订的刑法分则第六章第六节专门规定了破坏环境资源保护罪。2.行政法有关环境保护的规定：依照宪法原则而制定的并涉及环境管理范畴的行政法律，如《民法通则》、《农业法》、《文物保护法》等中有关环境保护的条款。第三节环境规划与管理的法律制度体系一、环境规划与管理制度概述环境规划与管理制度是指为了实现环境立法的目的，并在环境保护基本法中作出规定的，由环境保护单行法规或规章所具体表现的，对国家环境保护具有普遍指导意义，并由环境行政主管部门来监督实施的同类法律规范的总称，属于环境保护行为的基本法律制度。按照规划和管理的不同要求，可以分为环境管理制度和环境规划行政法律制度两类。我国制定和推行的八项环境管理制度，是从探索管理整个中国环境的规律和方法出发，以实现环境战略总体目标为原则，构成了具有中国特色的环境管理制度体系，是我国改革开放中的一大创举，并已在实践中取得明显成效，现行的八项环境管理制度主要沿革于20世纪70年代中期以来的有关国家环境保护政策和规定。二、八项环境管理法律制度（一）（一）“三同时”制度系指所有新建、改建、扩建项目，其防治污染设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入运行。“三同时”制度是我国首创的。它是在总结我国环境管理的实践经验基础上，被我国法律所确认的一项重要的控制新污染源的法律制度。（二）排污收费制度系指对排放污染物的工矿企业事业单位征收排污费，用于污染的治理。这项制度是运用经济手段有效地促进污染治理和新技术的发展，使污染者承担污染防治费用的法律制度，是“污染者付费环境政策的具体体现。（三）环境影响评价制度是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。二、八项环境管理法律制度（二）（四）环境保护目标责任制环境保护目标责任制规定了各级政府行政首长应对当地的环境质量负责，企业的领导人对本单位污染防治负责，并确定他们在任期内环境保护的任务目标，列为政绩进行考核。环境保护目标责任制被认为是八项环境管理的龙头制度。（五）城市环境综合整治定量考核制度是对城市实行综合整治的成效、城市环境质量，制定量化指标进行考核，每年评定城市各项环境建设与环境管理的总体水平。这项制度是城市政府统一领导负总责，有关部门各尽其职、分工负责，环境保护部门统一监督的管理制度。（六）排放污染物许可证制度对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动，其建设者或经营者，需要事先提出申请，经主管部门审查批准，颁发许可证后才能从事该项活动。包括排污申报登记制度和排污许可证制度两个方面。二、八项环境管理法律制度（三）排放污染物许可证制度管理程序大致分为：①申请：由申请人向主管机关提出书面申请，并附有为审查所必需的各种材料。例如，图表、说明或其他资料。②审查：一般是在新闻媒体上公布该项申请，在规定的时间内征求公众和各方面的意见。必要时应召开“公众意见听证会”。主管机关在听取各方面意见后，综合考虑该申请对环境的影响，对申请进行审查。③决定：同意颁发许可证时，主管机关可依法规定特定持证人应尽的义务和各种限制条件；拒发许可证时应说明拒发的理由。④监督：主管机关要对持证人执行许可证的情况随时进行监督检查，包括索取有关资料，检查现场设备，监测排污情况，发出必要的行政命令等。⑤处理：如持证人违反许可证规定的义务或限制条件，而导致环境损害或其他后果时，主管机关可以中止、吊销许可证，违法者还要依法追究其法律责任。二、八项环境管理法律制度（四）（七）污染集中控制制度是针对分散控制的问题，改变过去一家一户治理污染的做法，把有关污染源汇总在一起，经分析比较，进行合理组合，在经济效益、环境效益和社会效益优化的前提下，采取集中处理措施的污染控制方式。实践证明，推行集中控制，有利于使有限的环境保护投资获得最佳的总体效益。（八）污染源限期治理制度《环境保护法》第29条规定：“对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。”所谓污染源限期治理制度，系指对超标排放的污染源，由国家和地方政府分别作出必须在一定期限内完成治理达标的决定。这是一项强制性的法律制度。继1978年国家安排第一批限期治理项目完成后，1989年国家环境保护委员会和国家计划委员会又下达了第二批污染限期治理项目140个，1996年国家下达了第三批污染限期治理项目121个。第四节环境标准体系一、环境标准的概念和性质环境标准是国家为了维护环境质量，控制污染，保护人群健康、社会财富和生态平衡，按照法定程序制定的各种技术规范的总体。一般来说，环境标准是具有法律性质的技术规范。环境标准的法律性质主要表现在：1、环境标准具有规范性。环境标准同法律一样也是一种具有规范性的行为规则，是通过一些定量性的数据、指标、技术规范来表示行为规范的界限，来调整人们的行为。2、环境标准具有法律的约束力，污染物排放标准更是监督、监测各种排污活动，判定排污活动是否违法的依据。3、环境标准的制定像法规一样，要经授权，由有关国家机关按照法定程序制定和颁发。第四节环境标准体系二、环境标准分类根据《环境保护标准管理办法》（1999年4月1日）的规定，我国的环境标准由五类两级组成。五类，是指环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、环境方法标准以及其他标准。两级，是指我国环境标准分为国家级和地方级。按照《标准化法》的规定，中国的国家标准有强制性标准（即保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准）和推荐性体系（其他标准）之分。根据该法第7条规定：“保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律，行政法规规定强制执行的标准是强制性标准。”因此，国家环境标准中的环境质量标准和污染物排放标准属于强制性标准。有关强制性国家环境标准的代号，用“GB"表示：推荐性国家环境标准的代号，用“GB/T"表示；行业环境标准代号用“FU/T”表示。1.环境质量标准以维护一定的环境质量，保护人群健康、社会财富和促进生态良性循环为目标，规定环境中各类有害物质（或因素）在一定时间和空间内的允许含量，叫做环境质量标准。环境质量标准反映了人群、动植物和生态系统对环境质量的综合要求，也标志着在一定时期国家为控制污染在技术上和经济上可能达到的水平。环境质量标准体现环境目标的要求，是评价环境是否受到污染和制定污染物排放标准的依据。2.污染物排放标准为了实现国家的环境目标和环境质量标准，对污染源排放到环境中的污染物的浓度或数量所作的限量规定就是污染物排放标准。制定排放标准的直接目的是为了控制污染物的排放量，达到环境质量的要求。污染物排放标准为污染源规定的最高允许排污限额（浓度或总量）是确认排污行为是否合法的法律根据，超过排放标准要承担相应的法律责任。3.环境基础标准国家对环境保护工作中需要统一的技术术语、符号、代号（代码）、图形、指南、导则及信息编码等所作