多规合一探索与改革(湖北鄂州)

多规合一探索与改革主讲：龚健中国地质大学（武汉）公共管理学院土地资源管理系二Ｏ一六年四月二十八日中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制，……。”中央城镇化工作会议也提出，“建立空间规划体系，推进规划体制改革，限定城市边界、优化空间结构”。现阶段，国家有关部委也在大力推动各类“多规合一”试点工作。中央一系列重要会议都反复强调要积极开展空间规划改革探索，构建空间规划体系，推动“多规合一”，形成“一个市县一本规划、一张蓝图”。引言提纲5鄂州多规合一探索与实践2空间规划冲突背后的逻辑思考我国空间规划演变分析1鄂州市多规合一特色8多规合一改革探索3市县空间规划定位与目标4多规合一试点工作简介6鄂州多规合一主要成果71

我国空间规划演变分析“多规合一”试点主要规划基本情况简介法律依据职责部门重要发展历程规划体系国民经济和社会发展计划国民经济和社会发展规划《宪法》计委发改已经历经十二个五年计划或规划编制；“六五”始改为国民经济发展计划；“十一五”始改为国民经济和社会发展规划国家,省,县主体功能区规划无明确法律依据发改2006年“十一五规划”提出，2010年12月《全国主体功能区规划》获批并实施国家省，市国土规划无明确法律依据建委计委国土1981年中央提出，后并入计划；1985年第一轮《全国国土总体规划纲要》（1986-2000）；1994年启动第二轮工作；2010年启动《全国国土规划纲要（2011~2030年）》编制，目前待批国家省,市（试点）城乡规划《城乡规划法》住建1973年管理机构恢复，1984年《城市规划条例》，1990年《城市规划法》，2008年《城乡规划法》颁布实施；逐步构建了较为完整的城镇体系规划、城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划体系城镇体系(国家,省）,城市,镇,村（总体,控详规（建设）土地利用规划《土地管理法》国土1987年首次编制全国纲要草案，1993年获批；1997、2004年先后开展第二、第三轮土总规修编，《纲要》获批实施，成为土地用途管制的重要依据国家,省,地市,县,乡镇五级（总体,专项,详细）环境保护规划《环境保护法》环保1981年环境保护“六五”计划首次纳入国民经济和社会发展计划；1996年9月国务院首次批复《国家环境保护“九五”规划和2010年远景目标》；国家五年规划纲要的重要组成内容国家,省,县发展历程演变分析（1981-1990）“六五”开始，五年计划增加了社会发展内容，公认的较为完备五年规划，《l976～1985年发展国民经济十年规划纲要》组成部分1984年首部《城市规划条例》发布；1985年完成《全国城镇布局发展战略》；大部分城市开展城市总体规划编制工作；1990年《城市规划法》颁布实施1986年首部《土地管理法》颁布实施；1987年国办下发通知，明确土地利用总体规划是国土规划的组成部分；同年启动《全国土地利用总体规划纲要》（1986-2000）草案编制1985年，第一轮全国国土总体规划纲要（1986-2000）编制完成，虽未获批复，提出的“以沿海和长江构建T字型开发的战略构想”对国土空间发展变化影响深远1981年环境保护“六五”计划首次纳入国民经济和社会发展计划；1989年首部《环境保护法》颁布实施发展历程演变分析（1991-2000）“八五”确立了社会主义市场经济目标，形成了总体开放的格局，始成为国民经济与社会发展的双重规划；1995年，计委启动第二次《全国国土总体规划纲要》编制，扩展至全部省份1996年《国家环境保护“九五”规划和2010年远景目标》获批成为重要转折突破，首提“一控双达标”污染物控制制度，出台水、大气、固体废物、土壤等一系列环保法律城市规划出台一系列法规标准，逐步构建城市研究、设计和管理体系，建立“两证一书”规划许可制度；1994、1999年建议启动城镇体系规划编制工作1993年第一轮全国《纲要》（草案）获批；1997年启动第二轮土地利用总体规划修编（1997-2010）；1998年，中办国办发文冻结非农项目占用耕地，同年国土资源部成立；1999年新《土地管理法》实施，同年全国《纲要》（1997-2010）获批；耕地保有制度、占补制度与基本农田保护制度建立发展历程演变分析（2001-2010）从“十一五”起，“五年计划”改为“五年规划”，是制定科学发展观后的首个规划；2010年12月，《全国主体功能区规划》（2010-2020）获批“十五”期间完成省级生态功能区划编制，2008年完成全国生态功能区划编制；污染物控制指标首次成为“十一五”约束性指标；2008年组建环保部2005年再次启动城镇体系规划编制，2008年《城乡规划法》颁布实施2004年，启动第三轮土地利用总体规划修编（2006-2020），国家要求编制历史性、战略性、危机性规划，坚守18亿亩耕地红线，2008年全国《纲要》获批2001年开展国土规划试点，2010年启动《全国国土规划纲要》编制发展历程演变分析（2011-）在《全国主体功能区规划》指导下，省级规划全部编制完成《全国环境功能区划》编制工作启动；开展环境保护红线和生态红线划定；2015年新《环境保护法》颁布新型城镇化发展、区域战略规划（京津冀、一带一路、长江经济带等）编制研究；重点城市群、直辖市、特大城市规划编制研究；城市开发边界划定；2015再次启动新一轮全国城镇体系规划编制工作《全国国土规划纲要》（2011-2030）编制完成待批；土地利用总体规划调整完善准备启动；开展永久基本农田红线划定和城市开发边界划定等工作合力推进“多规合一”试点“多规合一”试点空间开发利用矛盾冲突经济社会发展规划主体功能区规划国土规划土地利用规划城乡规划环境保护规划

高密度、拥挤不堪

开发强度提高过快

污染严重

区域发展差距拉大2空间规划冲突背后的逻辑据统计，我国具有法定依据的各类规划超过80种，不同类型规划种类繁多，体系庞杂紊乱、部分呈现“各自为政”的局面。（一）空间规划的现状问题规划种类繁多，规划体系庞杂法律法规及技术标准是实施宏观调控及公共政策的根本保障，我国编制和实施的各级各类规划，有一部分规划有明确的法律规定，但也有很多是按行政指令（政策文件）和不成文的工作惯例进行的。综合性规划法律依据各异，法定地位不同（一）空间规划的现状问题我国空间规划种类繁杂、政出多门，区域空间组织缺乏协调性，各类规划在具体实施中冲突不断：各类空间规划自成体系，在现行体制下求同存异，规划内容错位、重复、交叉的现象屡见不鲜。海南省发改委与国土厅对滨海地区规划定位的分歧两类国家级规划城镇化战略格局比较（左图：全国主体功能区规划；右图：全国城镇体系规划纲要）各类规划的具体编制分别由不同部门主导，由于牵涉部门众多、利益多元、导向各异，在规划编制中争议不止，造成规划整体协调和局部冲突的局面，削弱规划的实效性、权威性和整体管控力度。各类规划用地分类标准不统一，话语体系不一致，规划编制时期和期限不一致等均给空间组织和布局带来了技术难题。空间冲突频现，行政效能受损（一）空间规划的现状问题以广州为例，“两规”对照分析，差异图斑达29.4万块。项目落地涉及发改、规划、国土等20多个部门协调，流程包括两百多个行政审批环节，各部门互为前置、来回调整、串联审批，需耗时300—500个工作日，审批时限延至2—3年。目前我国的空间规划体系缺乏顶层设计，建设项目的审批权限分属发改、国土、城乡规划、市政建设等20多个行政管理部门，串联式的审批流程设计，使开发项目审批程序冗长，造成行政效率低下。规划协调发改规划国土基础数据坐标不相同规划布局相互矛盾审批流程复杂、成本高项目选址难、周期长、落地难（一）空间规划的现状问题空间冲突频现，行政效能受损城乡规划、土地利用总体规划、主体功能区规划、生态功能区划是我国现行具有代表性的四类空间规划。城乡规划：五级规划、三个层次一书三证管建设土地规划：

五级规划、计划调控三线两界保资源主体功能区规划：两级规划、四类分区政策区划管协调生态功能区划：两级规划、三级区划功能分区保本底空间规划冲突的焦点在于争夺管控土地发展权的权力（二）空间规划冲突背后的逻辑各类空间规划的存在都是建立在政府具有一定的资源监督和干预空间行为的权力基础之上，而这一权力通过国土空间用途管制加以实现；空间规划是国土空间用途管制的依据和基础。不同形式的空间规划称谓不同、层级不同，但都强调对国土空间资源的管理和控制，设立或限制土地发展权，从而强化其促进资源与环境可持续发展、调节不同利益主体因国土空间利用而引发的暴利或暴损行为。因此，各类空间规划争夺的焦点在于控制和调配土地发展权。（二）空间规划冲突背后的逻辑土地发展权是指在土地上进行开发（或发展）的权利，目的在于改变土地用途或提高土地利用水平。它以建设许可权为基础，还可拓展到用途许可权、强度提高权。土地发展权源于国土空间用途管制，其与土地分区有着天然的密切关系。通过国土空间用途管制，实现对土地发展权在空间上的分配，相应的，禁止建设区的土地发展权受到限制，适宜建设区或允许建设区的土地发展权得到体现。何谓“土地发展权”？我国土地发展权形成的法律和制度基础基于我国土地产权结构分析从法理上分析，中国的土地发展权是隐性存在的。我国《物权法》明确的物权涉及土地的所有权、用益物权、抵押权等多项权利，虽然均未明确提及“发展权”，但无论是早期的项目立项，还是城乡规划实施的“一书三证”制度，管理的对象就是土地发展权（建设许可权、用途变更权、强度提高权）。基于我国行政管理体制分析法律赋予了单一制国家，实行中央统一领导、地方分级管理体制，地方政府接受中央政府的委托，承担着行依法使行政职权，维护本行政区内的各种社会事务、维护社会秩序、保护合法权益等重大职责。（二）空间规划冲突背后的逻辑一级土地发展权隐含在中央政府对地方政府、上级政府对下级区域的建设许可中；二级土地发展权隐含在地方政府对建设项目和用地的规划许可中，其使用是地方政府将从上级所获得的区域建设许可权进一步配置给个人、集体和单位的过程。我国土地发展权体系特征：基于土地产权和行政权双重约束的两级体系中国的两级土地发展权体系（二）空间规划冲突背后的逻辑

围绕各自空间规划目标的差异，各类空间规划的实质是基于不同层级土地发展权的管制，两级土地发展权也直接对应着不同管制所形成的层级。空间规划与土地发展权对应的定位体系（二）空间规划冲突背后的逻辑1.管控方式：指标调控、空间边界、名录管理管控一级土地发展权：强调指标调控、名录管理。管控二级土地发展权：强调“落地”管理（空间边界）和指标调控。2.现实抓手：永久基本农田永久基本农田处于城镇开发边界与生态保护红线两者之间，是现阶段落实空间规划的关键抓手。从各空间要素的管控看，只有基本农田可以实现自上而下的“指标”和“空间”双重管控，贯穿一级土地发展权和二级土地发展权体系，是各类要素管控体系中最“硬”的管控体系，体现了中央和地方的事权划分与责任共担。（三）管控土地发展权的关键3.规划层级：市县层面规划是关键

《生态文明体制改革总体方案》指出，空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。

市县空间规划承上启下，衔接了两级土地发展权的控制。3市县空间规划的定位目标

新时期，特别是中共十八大以来，国家层面先后出台了一系列强有力的政策措施，大力推进我国空间规划体系改革。“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月）中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年5月）中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》（2015年10月）中共十八届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（2015年11月）中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（2014年3月）要求“加强规划相互衔接，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’。”“要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间。构建平衡适宜的城乡建设空间体系，适当增加生活空间、生态用地，保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间。”“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。形成一个市县一本规划、一张蓝图。支持市县推进‘多规合一’，统一编制市县空间规划。划定生产、生活、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界。”“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’。”“以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。”（一）空间规划改革的政策走向

市县空间规划是贯彻落实中央一系列重要会议对建立空间规划体系、推进规划体制改革、探索“多规合一”的关键，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是生态文明建设和新型城镇化的重要内容，是推动市县国土空间集约、高效、可持续利用的重要举措，是编制市县国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、环境保护规划、城乡规划等规划的基本依据，是市县政府强化国土空间用途管制、优化宏观调控和资源配置的重要公共政策与管理手段。

市县空间规划正依托“多规合一”试点展开。按照《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划〔2014〕1971号）的要求，应该以“统一空间发展目标，明确空间管控边界，高效配置土地资源，提高政府行政效能”的总体目标为引领，寻求各部门对空间规划认识的最大公约数，划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界，绘制“一张蓝图”，提出规划实施保障措施及相关改革建议。市县空间规划定位：引导和控制国土空间开发利用、实施国土空间用途管制、促进部门责权明晰和行政效能提高的长远性规划，重点管长期、管“三线”（生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界）、管“落地”、管分工。基点在于：围绕两级土地发展权管控的“一张蓝图”怎么绘制？（二）市县空间规划的定位目标1）理念探索期（2008年之前）：理念先行，应者寥寥

2003年，广西钦州提出了“三规合一”的规划编制理念，即考虑把国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划的编制工作协调融合起来，在理念上提出了一些创新。

2004年，国家发展改革委在广西钦州市、江苏苏州市、福建安溪县、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市等六个地市县试点“三规合一”工作。

特点：学术界有较多探讨，但这一时期的地方政府普遍对“三规合一”没有实质兴趣，缺乏积极性，几乎没有出现具有影响力的地方实践。3、“多规合一”的实践和探索2）地方政府自发实践期（2008-2012）：自下而上2008年，上海、武汉相继对国土部门和规划部门进行机构合并，并开展了“两规合一”、“两规衔接”（浙江）等实践探索；2010年，重庆市在全国统筹城乡综合配套改革试验区先行先试的政策中，开展了“四规叠合”工作；2012年，广州市率先在全国特大城市中，在不打破部门行政架构的背景下，开展了一年的“三规合一”的探索工作。特点：主要集中在一些较为发达的特大城市和地区，是一种“自下而上”向国家部委争取空间管理政