改革开放以来中国土地政策的演变与展望

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资料整合：罗张伟王亚飞主讲人：罗张伟改革开放以来中国土地政策的演变与展望目录一、改革开放以来的土地政策

二、中国土地政策演变的特点四、未来中国土地政策的一些预测五、针对当前中国土地政策存在的一些问题提出的一些建议三、当前中国土地政策面临的问题一、改革开放以来的土地政策（一）1978年12月党的十一届三中全会召开以后，实现了建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折。从此，中国社会进入了建设中国特色社会主义的新时期。这期间，国家陆续制定了一些土地政策。其中，最具代表性的主要有：1978年12月22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次会议通过了《加快农业发展若干问题的决定(草案)》。主要内容有：不允许无偿调用和占用生产队的劳力、土地、牲畜、机械、资金；社员自留地是社会主义经济必要补充部分；继续实行三级所有、队为基础制度；因地制宜搞好农田基本建设；充分利用现有耕地，有计划地开垦荒地，围海造田，社队所造耕地从收获之年起，五年不计征购，垦荒、围海造田要注意生态平衡，不准破坏森林、草原、水产资源，不准妨碍蓄洪泄洪；基本建设要节约用地，尽量不占少占耕地；尽快制定土地法；运用现有大城市力量，逐步建设卫星城镇和小城镇；加强党和政府对农业的领导。

21978年12月22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次会议通过了《农村人民公社工作条例》，共15章60条，简称六十条。有关土地方面的政策规定有：保护人民公社各级所有权；国家和集体建设占用土地，必须严格按照法律规定办理，并尽量不占耕地；农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖；有宜农荒地的社队，在不破坏水土保持，不破坏森林草原条件下，经县批准，可以有计划的开荒；一切宜林荒山、荒地、沙区，都要有计划造林种草，封山育林，扩大覆盖面积；农田基本建设以改土治水为中心，遵循山、水、田、林、路综合治理原则，认真搞好规划，有步骤地进行统一治理，建设高产稳产农田；大力改良土壤，定期进行土壤普查，建立土壤档案，根据土壤状况采取改良措施；不断改善水利条件，搞好水土保持；耕种由集体分配的自留地。

11979年4月1日，由农业部、财政部、国家农垦总局、中国农业银行联合发出《关于加强农村人民公社开荒管理工作的通知》。通知规定：公社开荒应当采取小片、就近、自办为主的方针；开荒社、队一定要种好现有耕地，确保开荒种地两不误；开荒要发挥自有资金能力；完成当年开荒任务后，要登记造册上报验收，不得不报、少报或以少报多。

3一、改革开放以来的土地政策41982年9月中共第十二次全国代表大会召开。同年12月4日，修订并通过了《中华人民共和国宪法》。该宪法规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，这就形成了我国法定的土地所有制度。第13条关于行政区域划分的规定，恢复了原来的乡、镇、村体制，标志着人民公社开始解体。

（一）1978年12月党的十一届三中全会召开以后，实现了建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折。从此，中国社会进入了建设中国特色社会主义的新时期。这期间，国家陆续制定了一些土地政策。其中，最具代表性的主要有：一、改革开放以来的土地政策内容：家庭联产承包责任制是指农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。其基本特点是在保留集体经济必要的统一经营的同时、集体将土地和其他生产资料承包给农户，承包户根据承包合同规定的权限，独立作出经营决策，并在完成国家和集体任务的前提下分享经营成果、一般做法是将土地等按人口或劳动力比例根据责、权、利相结合的原则分给农户经营。承包户和集体经济组织签定承包合同。家庭联产承包责任制是中国农民的伟大创造，是农村经济体制改革的产物。演变：第一阶段是大突破阶段（1978.12—1984.12）。这一阶段农村土地使用制度发生了根本性转变，其体制特征是人民公社“三级所有，队为基础”的经营制度全面解体，新的以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制基本确立。第二阶段是大磨合阶段（1985.1—1991.12）。这一阶段家庭联产承包责任制在计划经济向市场经济转轨过程中处于一个剧烈的分化、改组并重新整合的过程，其体制特征是农村经济体制改革向纵深发展，全面转入农产品和农业生产资料的流通领域，向计划经济时期最基本的经济制度之一——“统购统销制度”发起冲击。1984年第一次全国性的“卖粮难”的出现，宣告家庭联产承包责任制这一重大改革政策的成功。这一时期，主要是贯彻落实第一阶段的土地政策，且又有所创新。（二）家庭联产承包责任制一、改革开放以来的土地政策（二）家庭联产承包责任制演变：第三阶段是大转型阶段（1992.1—1996.12）。这一阶段是指传统意义上的农村经济开始转入现代市场经济的运行轨道并逐渐发展。邓小平南巡讲话之后，农村经济又掀起了一个新高潮，尤其是党的十四大的召开拉开了中国社会主义市场经济的帷幕。这一阶段的土地政策主要有下述几条。第四阶段是大发展阶段（1997.1至今）。这一阶段是指家庭联产承包责任制在初步经过市场经济的洗礼之后，全面开始了第二轮土地承包工作，并向现代市场农业转变的过程。这一阶段的主要土地政策有下列几条。实质：家庭联产承包责任制的实质是打破了人民公社体制下土地集体所有、集体经营的旧的农业耕作模式，实现了土地集体所有权与经营权的分离，确立了土地集体所有制基础上以户为单位的家庭承包经营的新型农业耕作模式。家庭联产承包责任制是特定社会经济条件下的历史选择，该种农业生产组织形式与传统的农业生产组织方式(大集体时期)相比具有较大的进步，在改变农村经济格局的同时，奠定了经济发展和后续改革的基础，调动了农业生产者的积极性，为我国农民脱贫起到了重要作用，推动了农业生产的快速发展，极大地改变了我国农业生产和农民生活，被邓小平同志誉为中国农村改革与发展的“第一次飞跃”。一、改革开放以来的土地政策（二）家庭联产承包责任制优缺点：优点：家庭联产承包责任制，改变了我国农村旧的经营管理体制，解放了农村生产力，调动了广大农民的生产经营积极性。第一，就全国来说，农业发展水平比较低，主要是手工劳动，因此不适合大规模的经营，而将经营的单位划小到家庭，同这种手工劳动的生产水平相适应。第二，原来那种大规模经营下的集体劳动（改革前农村以生产队为基本生产经营单位，农民评工记分年终分配）对每个人的劳动数量、质量很难准确统计，因而必然是平均主义的“大锅饭”，而以家庭为经济单位可克服干多干少一个样的平均主义。第三，农业生产的劳动对象是动物、植物等生命体，劳动对象的这种特性要求劳动者有更强的责任心，以家庭为经营单位有助于这种要求的实现。所以，家庭联产承包责任制使农业生产和农村经济得以蓬勃发展。缺点：随着市场经济的发展，土地使用权的流转，现行的土地家庭承包制度的边际效用急剧递减，已呈现出许多问题：1，农村土地产权不明晰2，权力寻租3，农户土地经营规模小4，阻碍土地资源市场配置5，土地承包期限一、改革开放以来的土地政策（三）城市土地政策改革：国有土地有偿使用制度

1986.6.25六届人大第十六次会议颁布《中华人民共和国土地管理法》，1988.12.29七届人大第五次常务委员会作出修订，确立了国有土地有偿使用制度：国家依法实行国有土地有偿使用制度，但国家在法律规定范围内划拨土地使用权的除外；以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费及其他费用后，方可使用土地。1998.8.29九届人大修订增加了“新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”的规定，国务院据此于1999.1.1发布了《中华人民共和国土地管理法实施条例》。至此，一个比较完整的国有土地政策法规体系初步形成。为了规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，2002.5.9国土资源部发布11号令，叫停土地协议出让，代之以“招、拍、挂”。2004.3国土资源部与监察部联合下发71号令，要求各地在2004.8.31之前将历史遗留问题处理完毕，此后每寸土地都要以“招、拍、挂”方式出让，这就是所谓的“8·31大限”。

一、改革开放以来的土地政策（四）土地管理政策的演变土地管理政策是相对于现行的土地管理体制而言的，它包括农村土地管理政策与城市土地管理政策两大块。1982年以前的土地管理政策主要是农村土地管理政策，1982年以后农村、城市土地管理政策两者开始并重发展。这里重点探讨1982年以后的土地管理政策。大致有以下几个阶段：第一阶段是扭转多头管理阶段（1982.1—1985.12）。1982年以前，我国实行的是城乡土地分割、用地部门分散管理的体制，1982年以后，农业部成立了土地管理局，形成了农村土地由农业部管理，城市土地由建设部管理的格局。这一时期的土地政策主要有：1982年2月13日国务院发布的《村镇建房用地管理条例》，该条例第3条规定：“我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策”。1983年9月20日国务院发布《中外合资经营企业法实施条例》，该条例第七章对场地使用权及其费用的政策问题作了专门规定。1983年11月19日，针对一些企事业单位或个人非法买卖租赁土地问题，国务院发布了《关于制止买卖、租赁土地的通知》，要求“必须坚决制止”；1984年12月25日，农牧渔业部等四部委联合发布了《关于征用土地费用实行包干使用暂行办法》，该办法对土地征用费用包干的有关政策作了具体规定。1985年10月5日，城乡建设环境保护部发布了《集镇实行统一开发、综合建设的几点意见》，该意见专门规定了集镇用地的相关政策。

一、改革开放以来的土地政策（四）土地管理政策的演变第二阶段是城乡统一管理阶段（1986.1—1996.12）。几年来的实践证明，城乡土地分割、分散管理的体制极不适应我国耕地资源不足的基本国情。1986年3月，党中央、国务院作出了建立城乡地政统一管理新体制的决定。到1996年底，我国已初步形成了中央、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级管理体系。这一时期的土地管理政策是比较多的，主要有：1987年4月1日国务院发布《耕地占用税暂行条例》，该条例对耕地占用税征收、缴纳及使用的政策问题作了规定；1988年7月12日，国务院发布了《城镇土地使用税暂行条例》，该条例对城镇国有土地使用税的征收、缴纳及使用的政策问题作了规定。1990年5月19日，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该条例对城镇土地使用权流转的若干政策问题作了规定。1994年7月4日，国务院发布了《基本农田保护条例》，该条例对基本农田的划定、保护、监督等具体政策问题作了规定。第三阶段是体制转轨阶段（1997.1至今）。随着改革深化、形势发展，现行土地管理体制下的土地管理政策已难以满足加强土地管理，切实保护耕地的需要。在这种情况下，既要改革现行“条块结合体制”，又要改变现行滞后实践的土地管理政策。这一阶段的土地政策主要有：1997年4月15日的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》；1998年3月29日的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》；1998年6月16日的《国务院办公厅关于印发国土资源部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》。此外，还有1997年5月20日国家土地管理局等发布的《冻结非农业建设项目占用耕地规定》；1998年2月17日国家土地管理局发布的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》；1999年5月6日国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》；1999年4月28日国土资源部发布的《闲置土地处置办法》；1999年2月21日，国务院办公厅发布的《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》；2000年1月6日国土资源部发布的《关于建立土地有形市场促进土地使用权交易的通知》；2000年9月10日国务院发布的《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》；2000年11月8日国土资源部发布的《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》；2000年12月29日国土资源部发布的《农业综合开发土地复垦项目管理暂行办法》；2002年4月国土资源部发布的《土地资产管理“十五”计划纲要》。这里着重介绍三个政策文件：1997年4月15日，中共中央、国务院发布了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（亦称中央（97）11号文件），这是一个极具典型意义的政策文件。该通知主要政策内容为：加强土地的宏观管理；进一步严格建设用地的审批管理；严格控制城市建设用地规模；加强对农村集体土地的管理；加强对国有土地资产的管理；加强土地管理的执法监督检查。2000年6月18日，中共中央国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，这是一个专门针对小城镇而制定的土地管理政策。主要内容为：发展小城镇要统一规划，集中用地，做到集约用地和保护耕地；小城镇建设用地要纳入省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)土地利用总体规划和土地利用年度计划；小城镇建设用地，除法律规定可以划拨的以外，一律实行有偿使用。2001年4月4日国务院发布了《关于加强国有土地资产管理的通知》，这是一个专门针对国有土地资产而制定的土地管理政策。主要内容为：严格控制建设用地供应总量；严格实行国有土地有偿使用制度；大力推行国有土地使用权招标、拍卖；加强土地使用权转让管理；加强地价管理；规范土地审批的行政行为。一、改革开放以来的土地政策（四）土地管理政策的演变1改革开放以来，土地政策发生了巨大的、惊人的变化，取得了令世人瞩目的成效。一是土地政策的制定越来越缜密，土地政策的执行和监督体系越来越健全。二是土地政策的数量越来越多。三是土地政策的质量越来越高。四是土地政策的内容越来越全面。五是土地政策的体系越来越完善。这些成效对改革和完善土地所有权制度及土地管理制度，提高土地的产出率，增加土地税收发挥了重要作用。二、中国土地政策演变的特点2从总体上看，土地政策演变的特点集中体现在三个方面：一是富有创新性。如家庭联产承包政策就是一个创新的政策。二是富于探索性。如土地有偿使用政策就是一个探索性的政策。三是善于和敢于借鉴。如土地使用权的出让和转让就是一个借鉴性的政策。3具体地讲，人民公社后期的土地政策具有三个方面的特点：一是继续推行人民公社条件下的土地政策；二是开始注意土地合理开发利用政策的制定与执行；三是确立了新形势下的土地国家所有和土地集体所有的土地公有制。二、中国土地政策演变的特点4家庭联产承包政策具有四个方面的特点：一是创造性。1978年，安徽凤阳小岗村创造性地发明了“包产到户”的“土办法”，当年就解决了村民的温饱问题。但这个“包产到户”只是局部的、区域的，而且毕竟还是一个“土办法”。因此，要想大面积的推广和获得合法性，还必须依赖国家的有关政策文件加以规范。这一点，1982年中央1号文件、1983年中央1号文件和1984年中央1号文件，对此进行了改造、概括与升华，使家庭联产承包政策表现出极大的创造性。二是渐进性。家庭联产承包政策的发展不是“一插到底”，而是逐步推进的。1979年9月，中央初步肯定了“包产到户”的办法，1980年9月，中央基本肯定了“包产到户”的做法，1981年1月，中央正式肯定了“包产到户”的社会主义性质。至此，“包产到户”政策才算成为“正果”。三是阶段性。家庭联产承包政策不是一下子就在全国推开的，也不是一下子就定为30年，而是分阶段进行的。在第一轮承包时，虽然1979年中央就开始推进“包产到户”工作，但真正在全国推广是在1983年末。1993年11月，中央要求第一轮承包15年到期后再延长30年。这一工作从1994年初开始实施，但直到1998年6月，才完成了70%，尚有30%没有完成，差不多到2000年才基本完成。如果一开始就把土地承包期定为45年显然不合适宜，也无法让人接受。中央的家庭联产承包政策分为两个阶段，一个为15年，一个为30年，则顺应了时代潮流，也获得了全社会的广泛认可。四是带动性。家庭联产承包政策的问世与实施，有力地推动了土地开发政策、土地利用政策、土地保护政策、粮食流通政策、房地产产业政策等政策的发展，成为经济社会政策发展的源动力。5土地管理政策具有五个方面的特点：一是自下而上。如土地有偿使用政策，先是在深圳、珠海等沿海地区推行，而后才上升为通行全国的政策。二是借鉴移植。如土地有偿使用政策、土地批租政策、土地整理政策、土地用途管制政策等都是借鉴或移植的产物。三是先国有再集体。如土地使用权出让转让就是先规定城镇国有土地可以出让转让，待条件成熟后再对集体土地作规定。四是先试行再推广。如土地登记政策、土地规划实施政策、集体土地流转政策就是先试点，然后才向全国推广。五是由政策变法规。如土地基本国策、土地用途管制政策、土地登记政策、土地有偿使用政策等都是典型例证。三、当前中国土地政策面临的问题

总的来说，中国当前土地政策面临着六大挑战：一，农村与城市土地制度仍然维持着二元性，国家垄断城市土地的一级市场；二，强制征地和补偿措施的不公平性；三，农民的土地权利很弱；四，地方政府对土地转让权益以及土地相关融资的过度依赖性；五，降低农地流失率的困难；六，土地法律框架的不完整性。具体而言，“8·31大限”后，我国土地出让发生了翻天覆地的变化，但与之同时，土地市场也出现了一些新问题，主要是房地产市场过热化不能得到有效控制。一是出现了不少新地王。“8·31大限”后，政府收紧土地供应，加强管理力度，以减压土地供应的方式迫使开发商把手中的土地拿出来开发。这引起了大多数开发商的抱怨，他们借此宣称土地供应量减少，导致市场货源紧缺，从而不断提升房价。但真实情况是，开发商手中的土地比政府储备的开发土地还要多。通过“招、拍、挂”，土地不断被大型开发商拍得，各地产生了不少新地王，使土地市场变得更加垄断。二是楼市不降反涨。当初人们对“8·31”后的楼市充满信心，认为“招、拍、挂”让土地成本更加透明，开发商的利润也比较明了，楼价必会下跌。几年过去了，楼价不但没有下降，反而飙升。三是土地市场仍然不够透明。“8·31”后，土地市场没有达到人们预期的公正、公开和透明，主要原因在于地方政策透明度不高，土地规划透明度不够，许多地方政府基本上没有长期、具体、系统的土地出让计划，而是一年一个计划。

四、未来中国土地政策的一些预测支持农业部门的发展，包括对农田进行保护，通过土地的市场化流转促进农业生产效率的提高，以及通过建立农民的社会保障体系等来支持人口从农村向城市的流动；促进制造业、服务业和住宅部门的发展，其措施是，在一个综合考虑经济、社会和环境的规划框架下，通过市场机制为城市的扩张提供土地；为政府尤其是各级地方政府提供财政收入，其措施是，以土地资产作为可持续的公共收入的基础，为公共服务和投资提供资金；促进利用土地作为抵押来获得资本，以增加金融体系成长中的备用资产蓄水池；支持土地利用规划决策，使之既与市场导向背景下的快速经济增长相一致，也要适当关注和保护环境；增强土地权利和土地管理的一致性和整体性，以使土地拥有者的权利越来越有保障。五、针对当前中国土地政策存在的一些问题提出的一些建议（一）、界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致。1.评估检验集体建设用地市场化的可行性。2.评估和尝试在土地做非“公共利益”用途时，由集体拥有者直接供地的方法。3.加强法制管理，以更好地保护农村土地承包者，使其免受集体管理者的不公平或不恰当行为的侵害。4.赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权。5.发展有效、准确、可行的针对所有土地权利(包括农民土地权利)的登记体系。6.评估和尝试赋予城市不动产拥有者稳定的、市