第二讲 公共政策

公共政策概论

崔晶副教授中央财经大学政府管理学院第二讲

公共政策的历史与发展一、再次理解“公共政策”：①公共利益公共与私人（18、19世纪思想家研究的主题）公共与现代文明古希腊和古罗马（Koinion—公共，Idion—私人）一元/两分法公共私人/城邦家庭/束缚自由平等不平等/开放封闭私人：亚当·斯密《国富论》“公共是不干预经济和商业活动的实质性空间”，市场是解决公共与私人利益冲突的最佳形式。通过市场力量，个人利益的最大化才能极大地促进公共利益（公共物品与社会福利）——计划经济国家增长缓慢但是法国/德国比美国干预力度大，那么存在公私的严格界限么？19世纪末：公共领域的“伤害”与后果J.S.米尔：不给别人造成伤害的领域——私人功利主义：要为最大多数人提供最大的幸福——公共后果20世纪初：新自由主义与国家干预以凯恩斯等为代表：私人利益的加总不等于公共利益，市场不能推动自发秩序的形成。一个更具有知识性统治方式才是解决公共与私人间冲突的关键国家与政府的作用体现在公共事务、市场失灵上直接导致了二战后政策科学的发展（拉斯韦尔）市场与官僚制市场是解决公私利益争端的一种机制官僚制是另外一种有效工具（伍德罗·威尔逊）以文官任命的方式所确立的中立的行政集团来完成国家与政府的使命直到20世纪70年代，两种争论旧自由主义、新右翼政治经济学家：市场机制，市场是平衡公私利益的有效手段新自由主义流派：只有建立在理性官僚制基础上的公共行政才是促进公共利益的更为理性的方法20世纪70、80年代萨缪尔森：公共物品——非排他性、不可分割性、国家提供、以税收和借贷方式予以支付；私人物品——排他性、付费布坎南：公共选择会影响公私物品的区分（如无力投保、公共交通补贴对象）——质疑老萨的定义有的公共物品具有排他性——俱乐部理论：通过一种收费机制排除部分成员参加而不失其公共的性质财政困难下普遍的全体服务也很难公共部门赢利化的倾向20世纪90年代公共部门（第一部门）私人部门非赢利组织（第三部门）：目标的公共性有组织性、非赢利性、非政府性、自治性、志愿性、非政治性与非宗教性社区（第四部门）因此，公共、公共物品、公共部门交织成“公共”的元概念二、再次理解“公共政策”：②政策曾经：政策、政治、行政的难以区分：追溯古希腊和文艺复兴时期的政治理论牛津英语辞典：政治的睿智、治国的本领、慎重的引导、权术以及被政府与党派采购的行动；——无目标（反义）重商主义：在多方案间选择决定的选择理念中也可以找到“政策”，政策制定是“在指导社会和解决社会问题的多种方案之间进行选择的自觉意识”（德罗尔）在官僚制登上历史舞台之前，政治性和政策性的政治概念是混淆的二战以后：民主国家的合法化表达方式政策是一种社会产品，是政治的理性表达工具要具备非政治领域的合法性，必须用政策制定的词条来宣称官僚制的工作是为解决“社会问题”而努力，所以政策要说明：政府要做什么，为什么能做，怎么做；不想做什么，为什么不想做当然，政策也被作为一种民主交换的货币三、对公共政策概念的一般性探讨政治性特征政治行为、政府意志的表现公共利益（价值特征）权威的价值分配方案过程特征生命周期，相对恒定且持久导向特征指导性的、决策规范政策是针对社会问题、有目标的活动过程，是执政党和政府采取的用于规范、引导机构团体和个人行为准则和行动指南公共政策的类型元政策、基本政策、具体政策政策的政策（引导政策制定行为本身）；大政方针（具体政策的指导，如基本路线和规范性政策）；针对具体问题的政策（如财政预算）实质性政策与程序性政策：时间与行动的归属具体行动（如高速公路建设）；行政行为的规范（如《行政程序法》《全国环境政策法案》）分配性、调节性、自我调节性、再分配性、规制政策增加受益人作为特殊群体的自由与权利（公共教育政策等利益来自于公共财政），限制和约束个人与团体的行为，转移性分配（工资政策、税收政策）物质性政策与符号性政策实际有形的资源或实质性的权力提供个收益人（工资、住房政策）；无形的许诺（战争是违法的——1928年凯洛格百利安公约）集体利益政策（不可分）与个人利益政策国防政策、交通、公共安全、环境政策等；医疗、公共住房等古代中国和古代西方国家都有丰富的政策思想和实践，但由于国家权力的公共性和政府政策的公共性没有形成因而未能发展出独立的政策学科从西方产业革命到20世纪初，由亚当.斯密、克劳塞维茨、卡尔.马克思、马克斯.韦伯等人在经济学、军事学、政治经济学、社会学领域中政策研究的贡献为现代公共政策学科的产生准备了知识前提1873年德国经济学新历史学派施莫勒为解决当时德国的劳工问题，发起成立了德国社会政策学会。日本也受其影响，1897年建立社会政策学会四、西方公共政策的历史与发展公共政策孕育产生的知识基础系统论（1956）控制论（1948）信息论（1948）博弈论（1944）统计决策论（1944）管理决策论（1947）行为科学（1949）芝加哥学派（40S）凯恩斯经济学（1936）扩大政府干预为公共政策产生准备了基础公共政策学科在美国的诞生前提普遍流行的行为主义方法1920s，行为主义的政治学研究浪潮，从“规范式”的研究转向对“实际问题的探索”，从应该到什么数据分析为中心的行为主义，选举行为的研究1960s，新政治科学运动，理性的政治谋略——政策科学日益加剧的社会问题二战后的社会贫困、越战失败、水门事件（道德）接受政策替代方案（PolicyAlternatives）的政治文化党派投票向问题投票倾向的转化，政策讨论成为政治的中心美国“的确具有适合公共政策学生长的土壤”——（药师寺泰藏）20世纪50年代的创建——第一个范式：行为主义对罗斯福新政的反思与政策争论自由经济：限制联邦政府干预民间领域罗斯福消极干预凯恩斯与汉森提出积极干预原子能政策争论和平利用原子能和用于国防军事的争论关于国际关系论的革命性、发展性学术讨论会（RADIR学术会议）1951年，《政策科学》的出版拉斯韦尔提出公共政策学的正式定义：公共政策学就是“以制定政策规划和政策替代案为焦点，动用新的方法论对未来发展趋势进行分析的学问”公共政策学的六大规定性公共政策学是关于民主的学问，与个人有关公共政策学的哲学基础是理论实证注意，追求使用数学公式和实证数据的“合理性”公共政策学是一门对时间和空间都非常敏感的科学公共政策学是跨学科的一门学问，强调政治学与经济学公共政策学是政府官员与学者共同研究的学科公共政策学是包含发展模型的学科评价完全浸染了行为主义的色彩过分看重自然科学的方法，报时钟与描绘云霞20世纪70年代：发展阶段——第二个分水岭Dror：公共政策三部曲对行为的批判：微观or宏观？道德伦理？管理成分？外部治理（行为）与内部治理（价值观、意识形态——方法论）元政策：探讨公共政策要包括什么70年代前期的“趋前倾向”：政策咨询中期的“趋后倾向”：政策周期的研究，政策的推行和实施但是，公共政策真的能无所不包么？

Dror的失败在于：他试图在统一的公共政策学的旗帜下统率其他相关学科20世纪80年代：自我批判时期政策科学、公共行政科学的重要分支政策效率的研究比较效率、整体环境效率政策信息多元化政策分析中提供信息和知识的作用（Dunn）政策学家的主要任务是获取政策信息与平衡取得共识，不能取代政策的决定政策学家与政治学家的关系政策学家不可能是中立的、远离政治立场的应在政治领域中发展政策科学规范20世纪90年代：新方向拓展公共政策的伦理、价值多途径探索公共政策的伦理价值哲学、道德和专业伦理公共政策与公共管理的关系从区别向结合的转变政策调查的兴起抛弃单纯的经济和技术理性：利益最大化，最优转向：合法化和合理性（一）政治学意义上的公共政策分析公共政策是权力与知识的结合强调政治因素对公共政策分析的制约作用科尔曼的“校车制度”更注重解释而不是“开药方”，只是提供决策参考制度、过程与行为社会和经济状况公共政策社会政治系统公共政策收入与福利通货膨胀、经济衰退与失业教育绩效环境质量贫困种族构成宗教和民族融合健康与寿命不平等与歧视……公民权利权力分立制衡政党利益集团选举行为官僚制权力结构国会、总统与法院……公民权力教育政策福利政策医疗政策刑事司法税收国防政策管制……（二）经济学意义上的公共政策分析如何发挥政府和市场这两种资源配置方式的作用促成了经济学意义上的公共政策分析的产生理论基础是：市场失败理论和政府失败理论，公共政策制定是在二者间的选择市场失败公共物品：非独占性、非排他性，搭便车导致供给不足外部性：私人成本与社会成本的衡量自然垄断：供给不足信息不对称：信息共享，信息不对称寡头垄断、不确定性、跨时期失衡等问题市场的效率之外的平等问题（机会和结果的平等）政府失败寻租活动投票悖论、选民偏好代理损失：（官僚科层制政府）部门僵化、政策非灵活性、组织型资源的浪费和非有效使用财政上的外部性：中央-地方分权，地方公共物品的不平等