第4讲公共事业管理中的组织

第四章公共事业管理中的组织学习要点：政府与公共事业管理非政府组织与公共事业管理事业单位与公共事业管理

第一节政府与公共事业管理一、政府概述1、政府的涵义所谓政府，就是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。广义上的政府：立法、行政和司法机关狭义上的政府：国家行政机关政府是社会中“必要的恶”“凡是属于最多数人的公共事物常常是受人照顾最少的事物，人们关怀着自己的所有，却忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心其中对他个人多少有些相关的事物。”

——亚里士多德“假如人人都是天使，那么这个社会将不需要任何政府，假如是天使在统治着人们，那么对政府的各种内外监督就没有必要了。”

——詹姆斯·麦迪逊

“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的根源。”——道格拉斯·

C

·诺斯什么是政府，政府是如何产生的？在很长一段时间内，政府的概念是与国家的概念相通用，二者没有明确的界限。关于国家代表观点：1、社会共同体论。“国家是许多家庭及村落的联合体，它是为了达到完善和自治的生活而组织的。”——亚里士多德2、社会契约论。伊壁鸠鲁、格老秀斯、斯宾诺莎、霍布斯、洛克、卢梭等人。3、阶级论。国家是家庭及其共同财产所组成的联合体，这一联合体由最高权力及理性统治着。——博丹

国家是社会发展到一定阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为使这些对立面，这些经济利益相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内；这种从社会中产生凌驾于社会之上并且日益同社会相脱离的力量，就是国家。

——恩格斯早期学者所理解的“政府”是广义的政府概念，包括立法、行政和司法在内的所有国家机关。而随后人们逐渐认为，政府是在国家法律的授权下依法行使国家行政权的组织。因此，在政府与国家概念间不能简单划上等号。而公共事业管理上所讲的政府是指导狭义的政府概念，即依法行使国家行政权的组织。而就我国看，政府是指从中央到地方的各级国家行政机关。2、政府的基本特性一是公共性；二是阶级性；三是强制性；四是自利性。

3、政府的基本职能和特性“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”

——世界银行：1997世界发展报告：变革世界中政府“行政学研究的目标在于首先要弄清政府能够适当而且成功地承担什么任务。其次要弄清政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱和人力上的消耗来完成这些专门的任务。”——伍德罗·威尔逊

3、政府的基本职能和特性政府职能，是政府依法对社会生活诸领域进行管理的职责和功能，通俗地说，就是政府干什么。它揭示了政府管理的基本方向和主要内容。政府职能作为国家基本职能的一个重要组成部分，是行政机关依据国家通过宪法和法律赋予的行政权力来实现的。政府基本职能具有下述特性：第一，整体性。第二，适应性。第三，差异性。第四，统一性。第五，动态性。

4、政府职能体系

行政职能体系可以从大的方向上看划分为行政管理基本职能和行政管理运行职能

（1）基本职能（1.1）政治职能政治职能，是维护国家政治统治的一项基本职能，它最集中地体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权。

第一，军事保卫职能第二，外交职能第三，镇压和治安职能第四，加强民主建设职能（1.2）经济职能

经济职能是最主要、最基本的职能，它是指政府为国家经济的稳定和发展，对社会经济生活进行管理和调控的职能，通过政府管理经济的部门实施领导、组织和管理来实现的。第一，统筹规划职能。第二，宏观调控职能。第三，信息引导职能。第四，提供公共物品和服务职能。第五，检查监督职能。（1.3）文化职能第一，制定科学文化教育发展的总体战略、规划。制定和颁布重大的科学文化教育的政策和法规，组织力量对重大科技项目进行协调攻关。第二，指导、监督、协调科研部门和教育单位有效地贯彻国家科学文化教育发展规划，逐步实现总体目标。有领导有秩序地逐步地展开科技、文化、教育体制的改革，不断完善有本国特色的充满活力的科技、文化、教育体制。发展科技、文化、教育队伍，对其部门的领导人员进行考核、任命、监督。第三，加强全民的思想道德建设。（1.4）社会职能政府的社会职能包括社会保障职能和社会服务职能两大类，这是保持社会稳定，维护社会正常秩序的前提条件。具体包括：第一，调节社会分配。这是政府为避免市场失灵而采取的调节措施，是保持社会稳定的重要条件。第二，促进社会化服务体系的建立。即政府通过制定法律法规、政策扶持等措施，促进社会自我管理能力的不断提高。第三，组织社会保障。第四，保护生态环境和自然资源。（2）运行职能（2.1）计划职能计划职能又可称为决策职能，是行政管理运行的首要职能。是指政府为达到一定的行政目标，拟定和抉择行动方案，设计具体步骤、方法和途径等的职能。（2.2）组织职能任何管理目标和任务者要通过一定的组织机构和具体的组织、指挥活动才能完成。主要包括对行政组织机构设置、调整和有效运用，搞好编制管理；对组织内部的职权划分和人员配备；对具体行政工作进行有效的指挥、沟通和协调；对组织计划目标层层分解，并落实到具体机构和人员。（2.3）协调职能

协调就是引导行政机构之间，人员之间建立互相协调、互相配合的良好关系，有效地实施行政计划。它是行政管理运行职能的内容之一，是有效地利用人、财、物资源，提高行政效率的重要保证。（2.4）控制职能控制是领导者能够真正掌握其所管理辖领域内工作的局势和进程，使所属各个单位的人员、各个环节的工作，都按照决策的既定目标和计划，有秩序有节奏和谐一致地向前推进，以便能够按部就班而且既省开支又省时间地顺利完成决策目标所规定的任务。“君主的义务，首先在于保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行和侵略。君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构。君主的第三个义务主就是建立和维持某些公共机关和公共工程”。——亚当·斯密“资本主义市场中不存在一个能把私人利益转化为社会利益的看不见的手，资本主义危机和失业不可能消除，只有依靠看得见的手即政府对经济的全面干预，资本主义国家才能摆脱经济萧条和失业问题。”——约翰·M·凯恩斯“政府”这个词的词根来自希腊文，意思是“操舵”。政府的职责是掌舵而非划桨，直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。——E·S·萨瓦斯世界银行1997世界发展报告中提出政府的五项基本职能：（1）建立法律基础；（2）保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务与基础设施；（4）保护弱势群体；（5）保护环境。概括起来，市场经济中的政府职能主要包括：

（1）提供经济发展的基础结构（制度、规则、框架）；（2）提供公共物品与服务；（3）保护共有资源和自然资源；（4）调解社会冲突；（5）保护并维持市场竞争；（6）调节收入分配；（7）保持经济稳定。（一）政府是公共事业管理的主体

1、政府的基本属性和基本职能，从根本上决定了政府是公共事业管理的当然主体。

2、政府是公共事业管理的核心

其一，政府在一定的公共事业管理模式形成中起着关键的作用。

其二，政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向。

其三，政府决定着整个公共事业管理的体制和运行。

其四，政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者。

·二、政府在公共事业管理中的地位公共事业管理主体示意图非营利组织政府事业单位一定的企业三、公共事业管理与当代中国政府

社会管理改革所谓政府的社会管理，其基本内涵是指政府以社会公平和公正为首要目标，通过制定系统的专门的社会政策和法规，对社会进行必要干预和控制的过程。这里的社会，主要是指与国家（政府）相对的一个领域，即通常所说的公民社会。（一）社会管理改革是当前我国政府管理改革的重点和急需

（二）公共事业管理体制的建立与公共事业的发展直接推动政府社会管理改革的深入★现阶段我国政府的社会管理改革应当注意：第一，确立改革目标。第二，树立市场和服务观念，转变管理者的指导思想。第三，进行社会管理方式的转变，即应以公共事务管理社会化和市场化为方向，引入竞争机制，提高服务质量。第四，积极推行“政事分开”，进行事业单位改革。第五，大力培育和管理好非政府组织，促进社会发育，为政府社会管理方式改革和构建以政府为核心的公共事业管理体制提高保证。第六，加快社会公共事务管理的法制建设，实现依法进行公共事业体制的建构和管理。案例分析：

上海频推社保新政：强势政府转型推动行政改革在2003年6月，上海在国内率先实行新闻发言人制度，宣称其目的是促进政务公开和信息披露，以满足社会的知情权和监督权。至2004年，上海又推出打造“透明政府”的行政体制改革，政府15个部门开始信息公开，一度誉满全国。2006年7月，上海劳动和社会保障局局长祝均一接受调查，拉开了新中国成立以来最大社保资金挪用案的调查序幕。其后，上海就一直处于全国乃至世界舆论的风口浪尖。至9月下旬，原上海市委书记陈良宇严重违纪受查，成为当年度最能拨动人们敏感神经的政经议题。其间又有一系列高官巨贾纷纷落马，随之而来的是大规模的人事更换。现任中共上海市委书记韩正在上海“两会”上称，社保案“暴露出我们在制度上有缺失，管理上有漏洞，监督上有缺位”。此番总结不可谓不深刻，而上海对社保案的反思仍需继续深入。•运用政府之力，将多家企业捏合为集团，已成上海经济的一大特色。进入21世纪，上海在2003年把上海一百、华联、友谊、物资四大集团重组为全国最大的商贸集团——百联集团；2006年，又把农工商等五大食品集团整合为光明集团。•这种行政色彩浓郁的资源整合方式，已日显局限性。总资产达700亿元的百联集团规模虽居全国第一，但成立以来，每年净资产收益率都在下降。光明集团原有的五家公司资产结构庞杂，跨越多个行业，其整合难度更甚于百联集团。目前上海大型国企的领导人行列中，不乏局级乃至市级领导的身影。政府掌握资源过多，而监督力量又显薄弱，极易滋生腐败。与之相关的另一个现象，则是上海私营经济生存空间狭窄，实力强劲的民营企业在全国屈指可数。•政府强势主导的经济增长模式已有隐忧。学界曾把上海的经济增长模式形象地称之为“起吊机经济”——通过修桥、修路、盖房子的固定资产投资拉动经济增长。这种通过外延资金投入的经济，并不能完全激发其内在有效的投资需求，一旦投资放缓，发展也就受影响。思考：

结合案例，谈谈你对我国政府管理体制改革的认识。

第二节非政府组织与公共事业管理一、非政府组织概述（一）国家与社会的关系1.国家与社会关系思想中的国家、社会的基本内涵政府是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，代表着国家，因而国家与社会的关系在现实中最直接的表现为政府与社会的关系，所以，国家与社会的关系通常也称为政府与社会的关系。如何划分国家与社会的界限以及如何界定国家与社会的关系，反映着社会政治生活中公共领域（publicsphere）和私人领域（privatesphere）、政府与非政府、公共权威与社会自治和个人自由权利各自范围和权重比例关系。不同观点无政府主义者主张社会的完全自治和个人的绝对自由，反对国家和政府权威的存在；极权主义者坚持国家的至高无上，社会和个人从属于国家。他们分别代表了左右两种极端化倾向。（1）从时间的维度上的考查西塞罗：

公元1世纪提出CivilisSocietas（公民社会）的含义开始为人们所关注。在西塞罗那里，它表示一种区别于部落和乡村的城市文明共同体。洛克：

第一次将“公民社会”做为逻辑推演中的一个分析概念来使用，将其等同于其政治哲学中从自然状态下经过订立契约而形成的政治社会，这是人类发展逻辑中的一个阶段，即有政治的阶段。洛克虽然已意识到社会中的政治领域与非政治领域的区分，但在他的观念中，二者同属于公民社会。孟德斯鸠：

设立了分立自治及相互制衡，以建立有利于公民社会的机制，指出社会由政治社会予以界定，但作为政治社会的强大的君主制受制于法治，而法治则需按分权原则独立的“中间机构”来加以捍卫。黑格尔：

西方社会历史上对政治国家与公民社会明确区分的理论先驱。他把洛克和孟德斯鸠的观点融入自己的思想，认为公民社会独立于国家，但在伦理上并不自足，从而需要代表普遍利益的国家对其加以救济。在他那里，公民社会的道德地位比较低，代表的是私人特殊利益，“是各个成员作为独立的单个人的联合”。而国家则代表了普遍利益，是绝对精神在地上的完美体现，公民社会是从属于国家的，也只有从属于国家，才能保证其健康发展，不致陷入道德沦丧和社会混乱，因而，黑格尔运用公民社会这个概念，目的是要抬高国家的地位。黑格尔虽然也承认市民社会的自治权利，国家必须尊重和保护这一特殊利益，但他认为市民社会是“跟国家的最高观点和制度冲突的舞台”，致使市民陷入“无聊的激情和幻想的角力场”之中。为了弥补市民社会的缺陷，就需要“行政权的全权代表、担任执行的国家官吏以及最高咨议机关来照料”，由这些行政官僚组成的“特殊的管理机关”从下层来管理市民生活。因此，黑格尔认为国家是市民社会的基础，政府是市民社会的支柱。马克思：“公民社会”概念更多的是吸收了黑格尔的用法，用以指称私人利益关系领域，“包括各个个人在生产力发展的一定阶段上的一切物质交往”，“始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织”。马克思不仅把公民社会作为与政治国家相对应的私人活动领域这么一个分析概念来使用，而且将其视作一个历史的概念，用以指称“人类社会的一个特定发展时期，这个时期的本质特征是阶级利益的存在”。马克思批判了黑格尔关于国家、政府与社会的二元论观点，摒弃了对公民社会做伦理上的评价，而只对公民社会与国家的关系做客观的分析。他将黑格尔的“绝对精神——国家——公民社会”的分析模式倒了过来，形成“物质生产——公民社会——国家”的分析模式，不是通过国家而是通过公民社会去解说国家，从而建立起历史唯物主义体系。

他认为，国家具有一切阶级社会所共有的一般属性，即国家本身同社会相互矛盾与对立的基本属性。从国家的起源及其与社会的关系来看，国家自始自终都是社会的对立物。葛兰西：出于对马克思主义过分强调经济因素的纠正，意大利马克思主义理论家葛兰西主张重新理解公民社会，他把公民社会重新界定为制定和传播意识形态特别是统治阶级意识形态的各种私人的民间的机构，包括教会、学校、新闻舆论机关、文化学术团体、工会、政党等。

哈贝马斯：将公民社会理论大大推进了一步，认为公民社会是独立于国家的私人领域和公共领域。他认为，私人领域指以市场为核心的经济领域，公共领域指社会文化生活领域。哈贝马斯特别强调公共领域的价值，认为它正遭受商业化原则和技术政治的侵害，使得人们自主的公共生活越来越萎缩，人们变得孤独、冷漠。他主张重建非商业化、非政治化的公共领域，让人们在自主的交往中重新发现人的意义与价值。（2）关于国家与社会关系模式国家管控社会模式社会自治模式小政府大社会模式强政府强社会模式合作模式

（3）什么是公民社会与“自然状态”社会各自为政的情形不同，公民社会（CivilSociety）是以共同利益和价值观为基础通过契约形式组织起来的人群共同体。“公民社会”实际上就是社会团体，属于“社会管理”范畴。与官方的组织机构相比较，公民社会属于民间组织。

公民社会既不是家庭，也不是国家，更不是市场，而是介于家庭、国家、市场之间的一个空间。它不完全是私人的，因此被冠以“公民”；它也不属于国家与市场，因此被叫做“社会”；基于前两者，这个空间就被人叫做“公民社会”。简言之，公民社会可以是国家、家庭以及市场组织以外的任何组织，其中很小很小一部分是近年来人们熟知的所谓“非政府组织”（如环保团体、人权团体等具有倡导性功能的组织）；更大的一部分是“非营利组织”（如非营利的学校、医院、养老院等社会服务组织，医师协会、律师协会、工程师协会之类的专业团体）；还有更大一块是“草根组织”（如读书会、足球俱乐部、气功协会、观鸟协会、集邮协会、钓鱼协会等休闲群体）。

3、社会自我管理及其国家与社会的良性互动现代公民社会思想从强调区别到强调公民社会与国的合作互补关系

2、国家与社会关系的基本思想内涵

实践表明，如果一个国家的社会结构是社会个体与政府之间存在一个健全的社会自我管理层，就能既沟通政府与社会各方面的联系，也能保证政府与社会各司其职、各负其责，避免政府管不该管的事务。这样，一方面降低政府成本，使政府高效率地集中在政治管理和宏观决策方面，另一方面也能发挥社会自身的积极作用，使社会管理得更好。政府与社会的良性互动，将极大地促进社会的政治、经济和文化等各方面的发展。政府与社会的关系表明，社会中介组织是公民社会内部事务管理的承担者。社会中介组织对公民社会的自我管理，主要是通过向上（即国家）表达公众要求，维护公众的权益，又向下通过经营盈利性事务，或承担公益性事务服务于公众的需求，同时，还向社会转达信息，沟通政府与社会各方面的联系。社会中介组织以盈利与否为标准，可以分为盈利性中介组织和非盈利性中介组织。

4、社会自我管理的事务类别划分及其与公共事业管理的关系★盈利性社会中介组织所谓盈利性社会中介组织，是指以盈利为目标从事社会管理或服务工作的中介组织，如职业介绍所、证券交易所、律师事务所、会计师事务所、审计事务所等。★非盈利性社会中介组织所谓非盈利性社会中介组织，即不以盈利为目的从事社会管理或服务的中介组织，如各种志愿者组织、失业救济基金会、环保协会，以及非营利的教育、卫生、科学、文化机构等，另外，非营利的律师事务所等也属于这一中介组织类别。从中国的历史演变来看，国家与社会的高度一体性以及国家权力至高无上是中国政治结构的主要特点，因此，一元主义和全能主义国家被视为中国国家与社会关系的基本模式。

建国初期在国家与社会关系上一直是持一种“非此即彼”的逻辑，实际上是突出国家的地位，压制社会的正常发展。改革开放以来，随着传统单位制的解体，国家与社会高度融合的铁板状态逐渐被打破。市场化的推进，造就了代表不同利益的主体，激发了社会的活力，社会对国家的依附关系逐渐减弱，社会的自治性、多元化、矛盾开始显现。如何创新社会管理及构建新型的国家社会关系成为现实问题。（二）非营利组织非营利组织（NPO，也被称为NGO，第三部门）通常指的是不以营利为目的、主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。特性：1.非营利性（1）不以营利为目的。（2）不能进行剩余收入（利润）的分配（分红）。只能用于组织所开展的各种社会活动和自身发展。（3）不能将组织的资产以任何形式转让为私人财产。资产不属于组织所有，也不属于捐赠者，它们是一定意义上的“公益或互益资产”，属于社会。2.非政府性（1）独立的自治组织。（2）民间组织。（3）属于竞争性的公共部门。3.志愿公益性或互益性（1）志愿者和社会捐赠是非营利组织的重要社会资源。（2）非营利组织活动的社会公开性或透明性。（3）提供两种类型的竞争性公共物品：一是提供给社会不特定多数成员的“公益性公共物品”，难以界定受益者；二是提供给社会中某一部分特定成员的“互益性公共物品”，如行业互助、会员福利，能够界定受益者。教材中关于非政府组织的概念及其特征1、非政府组织的概念所谓非政府组织，就是依靠社会权力，以增进社会公共利益为组织目标的非官方的非营利的社会组织，显然，社会组织中从事社会公共事务管理和服务的非营利的社会中介组织，就是非政府组织。2、非政府组织的特征一是组织性，也称正规性。指必须具有正式注册的合法身份，有法人资格，即民事责任能力，而在组织内部，则有成文章程、制度，有固定的组织形式和人员等二是民间性，又称非政府性。即它既不是政府的一部分，又不隶属于政府或受其支配，在体制上是独立于政府的，而且，其决策层也不是由政府官员控制的董事会领导。

三是非营利性。指组织不以营利为目的，不进行利润分配。四是自治性。指有独立的决策与行使能力，既不受制于政府，也不受制于企业及其他非政府组织。同时，能够进行组织的自我管理。五是自愿性。指成员参与组织，以及组织的资源集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的。六是非政治性。指组织的目标和手段在服务社会上高度统一，不参加竞选等政治活动，即不是政党组织，社会领域是其活动范围。七是非宗教性。指不开展传教等宗教活动，在组织目标和活动中都不具有宗教色彩，是非宗教组织，从而区别于也具有志愿性、自治性和一定的非政治性的宗教组织。在西方，非营利组织已成为公共事务治理中的“关键加入者”和政府的合作伙伴。他们不仅提升了政府的管理形象，也为政府的合法性注入了新的资本，更为重要的是，它壮大了公民社会，提高了社会自治程度。作用：（1）提供服务。（2）社会沟通。（3）社会评价。（4）社会仲裁。（5）影响决策。（6）民主价值的训练营。尽管非营利组织在公共治理中承担了重要作用，但也存在难以克服的缺陷：(1)非独立性。许多国家的非营利组织的经费开支直接来源于政府，各种非营利组织日益专业，许多工作人员不再是志愿者而是职业受薪者，成为类似的职业官僚，志愿人员缺乏必要的专业知识和培训。(2)财力不足。缺少有效的资金来源。(3)志愿失灵。慈善不足、慈善的特殊主义、慈善的家长制作风、慈善的业余主义。(4)管理问题。人力资源状况、透明度、监督、与外界的关系等。在社会生活领域中，政府和非政府组织不仅仅是相互补充关系，而且是互助合作的伙伴关系，在这种关系中，高度合作和相互支持是最重要的。……一般说来，在部门之间建立了合作关系的地方，非营利部门的规模会比较大，而且公民社会更发达；而在缺乏合作的地方，两者都不会发达。——莱斯特·萨拉蒙

“参加合唱团和观鸟俱乐部、研究俱乐部，能够使自己学会自律和享受合作成功的快乐。”——罗伯特·帕特南“一个民主国家的居民，如果没有为政治目标而结社的权利和要求，其自主性就会有危险，但他们可以在长时间内保有他们的财富和知识。但如果他们在日常生活中没有养成集体行动的习惯，文明本身就处于危险之中。”——托克维尔资金来源：服务收费、捐赠、政府补贴相关调查显示，在任何一个国家，私人捐款的比率最高不会高出26%。平均而言，在社团组织的收入总额中，只有10.5%是来自私人慈善捐款（这其中主要是个人捐款，基金会和公司捐款相比很少）。收入来源主要来自其他：几乎一半（48.2%）是来自产品销售和服务费，另外41.3%则来自政府。

澳大利亚、芬兰、日本和美国等，特点是私人捐款比较多，美国是此类模式的典型。但即使私人捐款在美国比在其它任何国家都更重要，它也决不是非营利部门收入的主要来源。在德国和法国等欧洲大国，政府补贴分别占非营利部门收入总额的64.3%和57.8%。在比利时，非营利部门支出的近80%是由政府资助的。在瑞典，非营利组织的收入有2/3以上来源于政府。瑞士是地方分权的典型例子，但就非营利组织的财务而言，它却几乎完全依靠政府拨款。中国非营利组织包括：社会团体、民办非企业单位、未登记或转登记团体（工商注册）、事业单位、人民团体。

1.事业单位事业单位是我国特有的提法。特指我国从事事业活动的社会组织。1998年《事业单位登记管理暂行条例》中规定，“本条例所称的事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”性质：公益性、国有制（利用国有资产成立）、独立法人、部分事业单位享有行政主体资格、服务实体事业单位现状：资产闲置率在15-20%，闲人占总人数的30%以上。

2.民办非企业单位

民办非企业单位就是过去所称的民办事业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人，利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织。即政府以外的单位和个人兴办、且利用的是非国家资产。性质：民间性、非营利性、社会性、独立性、实体性（活动特点是连续的、经常的，组织结构具有实体性）民办非企业单位活动小于事业单位活动领域的原因：一是国家政策对民办非企业单位活动还存在一定的限制，包括新闻、广播电视、气象等公共事业领域目前尚未全部向社会放开。二是作为新生事物，民办非企业为法律法规承认时间不长，活动领域小。

3.社会团体

社会团体是指中国公民根据自愿组成的、为实现会员共同意愿按照其章程开展活动的非营利性社会组织，如各种慈善会、基金会、学会、行业协会、联合会、研究会等。从法律的角度来看，著名学者康晓光把目前实际存在的社团分为四类：1）合法登记注册的社团，2）无法人地位的次级社团，即挂靠在合法登记的社团之下，实际上独立开展活动的社团，3）以企业法人身份在工商管理部门注册的社团，4）不进行注册的“非法”社团，如各种以“沙龙”、“论坛”、“俱乐部”名义活动的团体（康晓光1997：630）。社团归为三类：注册社团、挂靠社团（包括企业名义之下的社团）、非法社团。

当前的政策：1.双重管理2.分级管理和非竞争性3.优惠政策问题：1.政社不分2.经费不足3.能力不足4.法制的缺陷*社团的合法性在理解社团的实际状况的时候，合法性（legitimacy）是一个比“合法”（legality）更优的范畴。“合法性”是一个内涵非常复杂的概念。它的形容词legitimate（合法的或具有合法性的）的词典意思包括：1）根据法律的，符合法律的；2）与既定的规章、原则、标准相一致的；3）合法婚姻所生的；4）符合推理规则的，有逻辑的，并因而有效力的；5）以继承权的原则为依据的；6）正当的（justified）；7）正常的或通常类型的。“合法性”概念被用来表明具有这些属性。概括地说，“合法性”表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，至于具体的基础是什么（如某条法律、规则、标准或逻辑），则要看实际情境而定。韦伯所谓的合法秩序（alegitimateorder）是由道德、宗教、习惯（custom）、惯例（convention）和法律（law）等构成的（莱因斯坦1998：38）。那些由专门人员和机构保证人们遵从的规则是法律，社会自然遵守的规则是惯例。合法性是指符合某些规则，而法律只是其中一种比较特殊的规则，此外的社会规则还有规章、标准、原则、典范以及价值观、逻辑等等。因此，合法性的基础可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同体所沿袭的先例。中国当前的社团的合法性资源除了法律，主要还有政治、行政和社会文化传统。一个社团可能只在其中的一个领域获得了合法性，也可能在四个领域都获得了合法性。也就是说，一些社团获得了比较完全的合法性，一些社团只获得了局部或部分的合法性。在1989年的《社会团体管理暂行条例》颁行以后，社团的法律合法性才正式开始成为明确的要求，而在1997年的社团清理、整顿和1998年的《社会团体管理条例》公布以后，社团的法律合法性终于成为硬性的要求。在法律合法性的强制性逐渐形成但还留有太大的余地的情况下，社团是通过满足政治、行政、社会文化的合法性要求而被纳入社会秩序的。近年来，关于放松社团登记门槛限制的呼声不绝于耳，尽管如此，民政部2005年明确表示“双重管理不变，登记门槛不降”。针对社团登记门槛高的问题，一些发达地区的地方政府开始扮演“第一行动集团”的角色，进行制度创新的探索。比如，上海市2000年在部分市区推行以街道作为社区社团的业务主管单位。2002年设立行业协会发展署。2004年深圳成立行业协会服务署充当各行业协会的业务主管部门。广东省《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》明确，从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社团的业务主管单位改为业务指导单位，社团直接向民政部门申请成立，无须业务主管单位前置审批程序。2011年，北京市推出破解社团登记难的新办法：工商经济、公益慈善、社会福利和社会服务这四大类社会组织，可由民政部门直接申请登记，由民政部门兼任业务主管部门或帮助寻找合适的业务主管部门。

地方层面的诱致性制度变迁，有望成为减少全国社会组织登记门槛限制，规范行业管理的政策先导。当前，这种政策迹象已经日益显现。2011年，民政部释放出很多宽松的、积极的政策信号，比如明确对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织，由民政部门履行登记管理和业务主管一体化职能，开始降低这三类组织的登记门槛。*社团与政府及社会的关系社团不但面临登记注册困难，而且难以获得政府的支持，甚至会遭到地方政府的打压。

清华大学邓国胜教授的调查研究显示，中国环保NGO在总分为10的发展环境条件（社会认知度与支持度、登记注册制度、参与渠道、政府扶持）的得分仅为3.91分，处于较低的水平。

厦门PX事件市民要求当地NGO绿十字组织游行、媒体对其负责人马天南采访以便发出环保NGO的声音时，遭到马天南的拒绝。原因在于，“她希望组织能生存下去”，“绿十字经过百折千回终于能够在2007年8月获得民政局注册，跟其在PX事件中的谨慎有关”。在厦门PX被曝光的早期，马天南曾将《中国青年报》关于《106位全国政协委员签名提案——建议厦门一重化工项目迁址》报道转载到自己的网站，结果两天后，就接到有关部门打来的电话，威胁让她把报道撤下来。“我转载的并不是地摊小报，而是《中国青年报》这样全国性的大报纸。”马天南辩解。“你的网站还没有注册，我们可以随时把它关了。”对方回应。“全国有那么多没有注册的网站，为什么偏偏关我的？”“你必须撤下来，否则就把你网站关了。”马天南只能照办，之后在论坛上出现任何关于PX项目的帖子，她都删除，超过24小时不删除就会给自己带来麻烦。

怒江建坝事件由于“云南大众流域”（云南方面环保NGO）对怒江建坝的强烈反对，其领导人于晓刚受到了组织合法性、人身自由等多方面力量的“威胁”：怒江事件发生后，在“大众流域”年审十天前于晓刚接到通知，年审报告不合格，需要重新提交。于晓刚在2005年初去缅甸开会，但到机场被工作人员以经济问题为由扣下所有证件和手提电脑，限定其两年内不能出国。

二、非政府组织在公共事业管理中的地位作用（一）非政府组织在公共事业管理中的地位和作用1、非政府组织在公共事业管理中的地位非政府组织是公共事业管理主体系统必要的组成部分且是公共事业管理的主体。非政府组织是公共事业产品生产和提供过程中的必然参与者。

2、非政府组织在公共事业管理中的作用第一，非政府组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者，也就是公共事业管理的必然主体。第二，非政府组织能提高公共物品的供给效率。第三，非政府组织能较好地满足社会多元化的需求。此外，如从整个现代社会运行来看，非政府组织作为公共事业管理的主体，还具有扩大就业渠道，增强社会保障制度能力，以及提高公民民主意识，增加社会公民化程度等作用。

三、当代中国公共事业管理中的非政府组织（一）我国非政府组织的兴起

伴随着建立社会主义市场经济改革的展开和深入，回应着新型公共事业发展，我国的非政府组织应运而生，承担起了特定的公共事业领域中的公共服务和管理任务。

第一、非政府组织自身存在的问题方面：一是身份不清。二是非政府组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性。此外，还有一些组织传播封建迷信，滋生不稳定因素。第二、与非政府组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境方面：一是在对非政府组织的基本政策的实施一定程度上存在培育和监督管理脱节、重登记管理而疏过程监督的现象。二是与包括非政府组织在内的整个民间组织相关的法律过于简略、薄弱。（二）当前我国非政府组织的不足（三）我国非政府组织改革发展的基本取向一是在社会领域推进“政社分开”；二是重点在资金方面进行必要的资助。

第一，从培育非政府组织来看，现阶段政府有两项主要的工作：第二，从加强对非政府组织的监督管理看，现阶段政府要重点抓好两方面的工作：一方面，是逐步完善有关非政府组织的尤其是其活动的民事法律法规。另一方面，是在逐步完善有关法律法规的过程中,通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，将监督管理的重点放在过程管理上，对非政府组织运行的规范化及质量进行监督。第三节事业单位与公共事业管理

一、事业单位及事业单位管理体制概述

（一）事业单位的基本界定、类别和特征1、事业单位的规范性定义2005年《事业单位登记管理暂行条例实施细则》中指出，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。现有事业单位按照职能可以划分为生产经营性、社会公益性、行政管理性、行政与公益混合性四类。

（1）教育事业单位（2）卫生事业单位（3）农业事业单位（4）科技事业单位（5）文化事业单位（6）体育事业单位（7）城市公用事业单位（8）交通事业单位（9）社会福利事业单位（10）机关后勤服务事业单位（11）社会中介事业单位此外，还有气象、环境保护、质量技术监督检测、知识产权保护以及银行监管、证券监管、保险监管、电力监管等各类独立监管单位。2、事业单位的类别：3.事业单位的主要特性：

第一，服务性第二，公益性第三，实体性第四，公有性4.事业单位资金供给方式事业单位资金供给方式全额拨款差额拨款经费自理其他关于目前事业单位规模没有统一的数据。一说认为，目前大约有130万个，公共服务人员近4000万。二说认为，目前，全国共有事业单位126万个，从业人员约2900万人。仅次于企业的第二大法人组织。其中，教育事业单位48万个，人员1400万，约占事业单位人员总数的50%；卫生事业单位10万个，人员400万，约占事业单位人员总数的15%。从事业单位行政层级看，中央所属约占4%，省属约占16%，地市属约占20%，县属约占45%，乡镇属约占15%。各项事业经费支出占政府财政支出的30％以上，其中事业单位人员的工资占整个财政支付工资的60%以上。5.事业单位登记管理事业单位由县级以上人民政府及有关主管部门批准成立后，应当依法登记或者备案。县级以上各级人民政府机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构负责实施事业单位的登记管理工作。事业单位实行分级登记管理。事业编制不同于行政编制，行政编制由中央统一管理，统一下达给各省区市和中央各部门，事权在中央；事业单位的设立和事业编制的核定，事权在各级政府，即从中央到县都有自主设立事业单位和核定事业编制的权力。事业单位的成立应当具备法人条件：（1）经审批机关批准设立。（2）有自己的名称、组织机构和场所。（3）有与其业务活动相适应的从业人员。（4）有与其业务活动相适应的经费来源。（5）能独立承担民事责任。申请事业单位法人登记，应当向登记管理机关提交下列文件：（1）登记申请书；（2）审批机关的批准文件；（3）场所使用权证明；（4）经费来源证明；（5）其他有关证明文件。登记管理机关对符合法定条件的事业单位登记或者备案申请应当核准登记或者备案，并向其颁发《事业单位法人证书》。《事业单位法人证书》是事业单位法人资格的唯一合法凭证。未取得《事业单位法人证书》的事业单位不得以事业法人名义开展活动。事业单位应在核准登记或者备案的业务范围内开展活动。

（二）事业单位管理体制的内涵与特点

1、事业单位管理体制的基本内涵

事业单位管理体制，是为了有效对事业单位进行管理，使之更好地提供事业产品即必须的公共服务，保障和发展公共利益，国家通过相关的法律法规等而形成的一整套有关政府对事业单位进行管理的各种制度和行为规范的总和。指计划经济体制下形成，并且目前虽经一定改革但总体上还保留其特征的事业单位管理体制。

2、事业单位管理体制的特点特点表现为以下三方面：其一、政府办事业，即事业单位主要由各级政府及其工作部门直接举办；其二、政府管事业，即事业单位的管理和经营活动均由其主管的政府部门直接控制；其三、政府养事业，即经费开支均由国家财政拨付。3、事业单位管理体制下事业单位运作的特点

第一、事业单位活动的非经济性和政治性；第二、事业的活动由国家直接负责；第三、事业单位经费由国家财政供给；第四、整个事业单位系统具有行政性。

政府既是事业单位的所有者、经营者，又是事业单位的行政管理者和运行指挥者，政府同时兼任了“裁判员”和“运动员”的双重角色，扩大了政府的事业职能范围。事业单位是作为政府部门的附属物或延长线而存在的。同时事业单位具有相应的行政级别，尤其是事业单位的财务制度、人事制度、社会福利制度等都与行政机构相似，导致和强化了事业单位机构性质的行政化，造成政事不分和政事的一体性。二、事业单位改革的必要性及目标取向

（一）事业单位及其管理体制改革的必要性

1、现阶段事业单位在社会经济生活中的地位

2、事业单位本身存在的问题（1）事业单位经费支出大，人头费比例高，使国家财政负担十分沉重。（2）社会效益不高，官僚作风严重。（3）与经济建设结合不紧密。（4）内部机制不活。

（5）各种吃空饷、招聘猫腻问题。3、事业单位管理体制存在的问题

（1）投资主体单一；（2）法人地位不实；（3）布局结构不合理，资源浪费严重；（4）政事不分的格局没有打破，管理手段不适应。事业单位改革事业单位内部凸显“分配不公”（一）编外人员目前，在我国各级政府部门和事业单位中，编外用人十分普遍。特别是基层政府的一些执法部门(如各地公安局普遍使用编外人员协助执法，名曰“协管员”，各地城市行政管理执法局即城管，也普遍使用编外人员协助执法)普遍使用编外人员，导致吃财政饭的人有增无减(有些单位的编外人员收入不是财政发的，而是由这些单位通过“创收”或“其他渠道筹资”解决)。（二）编外用人情况

一是编外用人已经成为一个普遍现象。目前，除极少数职能弱化、财政经费不足且没有创收能力的单位外，编外用人已经成为各种类型事业单位的常态现象。

二是编外人员在事业单位发展中发挥着越来越重要的作用。相当一部分编外人员处于核心业务岗位。（三）编外法规依据据了解，政府机关和事业单位使用编外人员现已通过“合法”手段来实现，即目前《劳动合同法》所规定的劳务派遣用工方式。目前，如下岗位在政府机关和事业单位中被以劳务派遣方式使用：1、管理类：包括文秘、档案管理、宣传报道员、办公室行政管理等。2、技术类：教师、护士、记者、驾驶员等。3、后勤类：保洁工、食堂厨师等。

（四）编外人员管理编外用人管理混乱，编外人员的各项权益得不到有效保护。一句话，编外人员更多的是履行义务，却没有相应的权利保障。”其一，编外人员的基本工资低于编内人员，且缺乏必要的增长机制。其二，编外人员社会保险缴费基数较低，退休后的养老保障水平低于编内人员。其三，编外人员专业技术职务和行政职务晋升受到限制，职业发展渠道不畅。（五）收入的双轨制以下是收集到的一张浙江某城市某全额拨款事业单位编外员工与编内同岗员工的工资奖金对比表(不包括节假日福利)。从此可见当前政府、事业单位内部凸显的“分配不公”(主要体现在在职时的收入和退休待遇上,事实上政府机关和事业单位内部人事规章、收入分配、养老保险等方面已形成了“双轨制”):（二）事业单位改革发展的目标取向

1、改革开放以来事业单位管理体制改革的简单回顾与改革有待深入的原因分析第一，由于同时期的政府社会管理改革以及社会非政府组织的改革没有同步，社会长期形成的对“事业”的思想的转变也要有一个过程。第二，更主要的是因为在实际改革中出现了目标不明、盲目扩大产业化、法制不全、配套措施滞后等，相当程度上无法打破政事不分的格局。第三，对事业单位涉及领域产品属性的简单化定位。即将这些产品简单地定位于完全纯公益的产品，或者是视为市场商品。2、事业单位改革的目标定位第一，事业单位社会化。

其一、社会事业社会办。除必须由国家举办的事业单位之外，鼓励和支持社会力量参与或直接创办各类公益性事业单位。完善相关政策，放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位公平对待，并切实加强监管，引导其健康发展。完善和落实税收优惠政策，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业。大力倡导和发展志愿服务。其二、资源配置和服务的社会化。完善扶持政策，充分发挥市场在公益事业领域资源配置中的积极作用，为社会资本投资创造良好环境，通过改革，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局，努力为人民群众提供广覆盖、多层次的公益服务。第二，事业单位运行的法制化和民主化。加强公共事业立法，建立和完善包括科学技术立法、教育法、文化法、卫生法、体育法等方面的公共事业法律法规体系。同时，作为进行公共服务与管理的社会组织，事业单位不仅需要在其内部进行法律的基础上民主化运行，更必须向社会公开，接受政府行政管理部门的监督和社会监督。

三、事业单位改革的基本方向和分类改革(一)事业单位改革的方向

2011年温家宝在《政府工作报告》中提出要按照政事分开、事企分开、管办分开、营利性与非营利性分开的要求，积极稳妥分类推进事业单位改革。

1.政事分开所谓政事分开，从根本上说，是要解除政府与各事业单位的隶属关系，政府行政主管部门进行宏观管理，但具体事务则完全由事业单位自主解决，同时，要根据中央有关取消事业单位行政级别的精神和指示，有步骤地取消现行事业单位的行政级别。在这一基础上，重点进行政府和事业单位的职责分开、管理方式及手段分开工作。

其一、职责分开。职责分开的主要内容，是指原来政事一体化情形中由事业单位承担的政府行政职能，应交回政府由政府承担，而原来各级政府机构承担的一些技术性、服务性的工作，则可以交给事业单位去完成。其二、管理方式及手段的分开。主要是政府行政主管部门对事业单位实行简政放权，对事业单位在宏观上按有关法律进行行政监督管理，而在事业单位的人事、工资、计划、编制、财务、项目、职能等方面事务的具体运行上，由事业单位自己管理。2.管办分开管办分开在行政机关内部将对事业单位的宏观监管职能与微观举办管理职能进行分离，避免同一部门既办又管的现象。有完全分开及适度分开两种模式。（1）完全分开模式是由一级政府组建新的事业单位监管机构，将政府和政府部门所属的事业单位资产完全注入这个机构，由这个机构举办事业单位，并从出资人的角度行使对事业单位的管理权，其他行政主管部门从法规政策、行业规划、标准规范、监督检查等角度对事业单位进行监督管理。这种模式可以实现政府对事业单位单纯的行政命令方式管理向综合运用行政、经济、法律多种方式管理转变；事业单位的部门隶属关系向行政契约关系转变；公益性资源由部门所有、分散配置向政府集中所有、整体配置转变。（2）适度分开模式政府责成其财政部门作为出资人代表与行业行政主管部门联合组建新的事业单位监管机构，将行业行政主管部门所属的事业单位资产剥离注入这个机构，事业单位监管机构仍隶属行业行政主管部门，其主要负责人由该行业行政主管负责人兼任，但决策层实行委员会制，有财政部门等其他部门派出的代表，事业单位监管机构独立做出决定，不受行业行政主管部门的直接命令。这种模式实行起来比较简单易行，不需要单独成立新的机构，只需要在行业行政主管部门的基础上，组建成立一个相对独立机构行使该部门所属事业单位的管理权，但这种模式不能完全保证事业单位监管机构的独立性。《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中提出的分类改革方略：清理、分类和细分。清理规范现有事业单位。对未按规定设立或原承担特定任务已完成的，予以撤销。对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的，予以整合。划分现有事业单位类别。在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。(二)事业单位的分类改革细分从事公益服务的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。具体由各地结合实际研究确定。对公益一类，根据正常业务需要，财政给予经费保障；对公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。事业单位的复杂性、差异性决定了要对不同特点的事业单位采取不同的措施，进行分类改革:第一，承担行政职能的事业单位（如监测检验、许可管理部门、带有较强执法性质的部门）总体方向是让其转变为政府部门。对部分承担行政职能的事业单位，要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；职能调整后，要重新明确事业单位职责、划定类别，工作任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。对完全承担行政职能的事业单位，可调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简效能原则设置。已认定为承担行政职能、但尚未调整到位的事业单位，在过渡期内继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，使用事业编制且只减不增，人事、财务、社会保险等依照国家现行政策规定实施管理。

第二，具有生产经营性和能力的事业单位（如培训中心、出版社、杂志社等）总体方向为企业化，转变为自主经营、自负盈亏的企业，让其在市场中与其他主体进行公平竞争，利用市场机制提高其效率并实现资源的优化配置。一是周密制定从事生产经营活动事业单位转企改制工作方案，按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估，核实债权债务，界定和核实资产，由同级财政部门依法核定国家资本金。转制单位要按规定注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产权登记和工商登记，并依法与在职职工签订劳动合同，建立或接续社会保险关系。事业单位转企改制后，要按照现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制，并依照政企分开、政资分开的原则，逐步与原行政主管部门脱钩，其国有资产管理除国家另有规定外，由履行国有资产出资人职责的机构负责。二是完善过渡政策。为平稳推进转制工作，可给予过渡期，一般为５年。在过渡期内，对转制单位给予适当保留原有税收等优惠政策，原有正常事业费继续拨付。在离退休待遇方面，转制前已离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变，支付方式和待遇调整按国家有关规定执行；转制前参加工作、转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整按照国家有关规定执行，保证离退休人员待遇水平平稳衔接。在医疗保障方面，离休人员继续执行现行办法，所需资金按原渠道解决；转制前已退休人员，转制后继续按规定享受职工基本医疗保险、补充医疗保障等待遇。有条件的转制单位，可按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。要进一步做好离退休人员的服务管理工作。第三、具有一定经济效益的公益性的事业单位（如高等教育、职业教育等，非公立医院、大学、科研机构、收费公园等）对这类事业单位，政府仍需通过差额拨款进行资助，其经济上的收入应收支两条线。同时，应通过相当法律进行非营利公共组织的严格管理，避免其由公益性变为营利性，防止改变其作为社会公共组织的基本性质和宗旨。

第四、具有公益性质的事业单位（如承担义务教育的学校、博物馆、公立医院、免费公园等）解除与政府直接隶属关系，强化公益属性。政府应对其进行全额拨款，并在经济发展的基础上逐步加大公共财政对其的扶持力度；同时进行必要的行政监督与绩效考评，积极探索管办分离，逐步取消行政级别。一是建立健全法人治理结构。面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。不宜建立法人治理结构的事业单位，要继续完善现行管理模式。二是人事制度改革。以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。加快推进职称制度改革。对不同类型事业单位实行分类人事管理，依据编制管理办法分类设岗，实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。

三是深化收入分配制度改革。以完善工资分配激励约束机制为核心，建立体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资。

四是完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、工伤、失业等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。加强审计监督和舆论监督。面向社会提供公益服务的事业单位要建立信息披露制度，重要事项和年度报告要向社会公开，涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项体系。

五是加强对事业单位的监督。建立事业单位绩效考评制度，考评结果作为要进行社会公示和听证。

（三）推进和完善事业法人制度

推进事业单位改革必须要健全完善事业单位法人制度，分离，克服目前一定程度上存在的这种名义上履行了登记手续，具有法人资质，但实际上仍无独立法人权利的现象。从法律上确立其独立的事业主体地位，明确其社会公益事业的发展目标。这样也有利于淡化事业单位与政府主管部门的行政隶属关系，促进政事分开，只有这样才能增强事业单位适应市场经济环境和自我发展的能力与活力，提高公共服务的质量和水平。要根据事业单位的特点和具体条件，逐步探索建立以理事会为主要架构的法人治理结构。理事会可由举办者、出资者和管办、管理者等共同组成，是事业单位的决策机构，决定本单位的业务发展规划、财务预算方案、人事任免等重大事项。事业单位的行政领导人负责本单位的具体管理，定期向理事会报告。《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中提出的改革原则：坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点；坚持分类指导，根据不同类别事业单位的特点，实施改革和管理；坚持开拓创新，破除影响公益事业发展的体制机制障碍，鼓励进行多种形式的探索和实践；坚持着眼发展，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化；坚持统筹兼顾，充分发挥中央和地方两个积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，妥善处理改革发展稳定的关系。

（四）改革的原则（五）改革的方略改革应着眼长远、先易后难、循序渐进、分步进行改革应加强领导、协调推进改革应因地制宜、先行试点改革应有完备的法制保障改革应全面配套《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中提出的目标：到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。今后5年，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化。为加强对改革工作的领导，建立中央分类推进事业单位改革工作部际联席会议制度，负责交流改革情况、研究共性问题、提出工作建议等工作，具体工作由中央编办承担。教育、科技、文化、卫生、新闻出版等部门要按照现行的领导体制和政策规定，继续推动行业体制改革。中央和国家机关负责组织所属事业单位进行改革。中央编办、财政部、人力资源社会保障部等部门要各司其职，密切配合，指导做好相关工作。各省（区、市）党委和政府对本地区的改革负总责，要建立领导小组，健全工作机制，结合实际研究制定实施意见并抓好组织落实。

法律体系可分为三个层级:第一层次是《事业单位组织法》，主要明确改革后事业单位的性质、定位、权利义务、创设撤销、管理体制、运行机制、救济途径等基本原则和方向使之成为事业单位各项具体制度的根本依据。第二层次是与组织法相配套的单项制度条例或规章，如事业单位人事管理、编制管理、收入分配、财政保障、财务管理、人员社会保障、国有资产管理以及登记管理等，这些法规与组织法相呼应，主要将组织法中原则性规定进一步具体，使各项制度更符合实际、更具操作性;第三层次是针对具体问题的政策文件，如明确推进管办分离、法人治理的具体措施，人员分流安置和单位转制的优惠政策，总结推广地方和部门经验做法等等。事业单位改革涉及事业单位的职能、机构、管理体制、财政体制、产权制度、分类、人事、社会保障等诸多方面的改革，这些方面相互作用、相互制约，统一于改革整体中，这就要求我们必须推进事业单位综合配套改革，而不应该是某一方面或某几个方面的单兵突进。

比如，在财政方面，加快建立健全公共财政体系，调整支出结构，加大投入力度，着力构建财政支持公益事业发展长效机制。制定和完善支持社会力量兴办公益事业的财政政策，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。对事业单位的财政资金使用情况进行绩效考评，严格资金管理，提高使用效益。

三、负责改革的部门目前，我国的事业单位改革主要由两个部门——中编办及人保部两家担当。中编办负责制度层面的改革，比如分类改革；而人保部负责更为具体的比如招聘制度改革、用人制度改革、职称改革、工资改革等方案的制定改革试点:广东事业单位改革

2006年就作为改革试点省份的广东，几年来积极探索，不论是针对事业单位的专项改革还是分类改革，都付诸行动并卓有成效。在广东，事业单位改革牵涉到200多万人，这样一个牵涉面广，涉及到人、财、利益纠结的改革。改革进度：全省分类改革已进行过半

全国在推进事业单位改革之前，2006年国家确定选择了