(王小炆)新形势下的PPP

新形势下的PPP政策、理论和趋势研究中国现代集团研究院王小炆2015.1引子清朝末年，水务司打算发展自来水，希望朝廷给予支持，就给朝廷上了奏折。慈禧看了这道折子后，在上面批了四个大字——“官督民办”。——徐宗威《公权市场》这四个字里包含了深刻的内容：官督，是强调了官府的责任，在政府财力有限的情况下，可以发挥民众的力量由民众去办，但官府需要进行监督——监督安全、监督质量、监督市场秩序。民办，是讲市政公用事业项目可以交给社会去办，要充分发挥社会各方面的积极性。目录1.PPP的复兴2.PPP的内涵3.国外的PPP4.PPP的展望（1）PPP的复兴——高层声音十八届三中全会，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。（方向）2014年全国两会，李克强在政府工作报告中提出，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法，为民间资本提供大显身手的舞台。（办法）4月23日，李克强主持召开国务院常务会议，提出首批推出80个示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。（落实）（1）PPP的复兴——具体行动2013年11月，财政部选定哈尔滨市与洛阳市为亚洲开发银行PPP项目全国首批试点城市。2013年底，全国财政工作会上，楼继伟部长专门要求召开政府和社会资本合作（PPP）专题会议。2014年3月，财政部组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。2014年5月8日，财政部干部教育中心在财政部内部举办了2014年第一期财政改革与发展论坛。2014年5月26日，财政部成立PPP工作领导小组，王保安副部长担任领导小组组长，办公室设在金融司。（1）PPP的复兴——政策演进2000年，建设部《城市市政公用事业利用外资暂行规定》2004年，建设部《市政公用事业特许经营管理办法》2005年，建设部《关于加强市政公用事业监管的意见》2005年，国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，即旧非公36条2010年，国务院《鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》2013年，国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》2014年，国家发改委《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》（1）PPP的复兴——权威观点财政部部长楼继伟：“在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业‘走出去’的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。”财政部财政科学研究所所长贾康：“我国地方政府债务迅速攀升，运用PPP的机制创新，针对适合项目选择性地适当降低地方政府债务规模，有助于化解地方政府债务风险、减少地方债压力。”（2）PPP的内涵——定义财政部：政府与社会资本合作模式，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。政府机构监管特许经营项目民营机构投资特许经营权授予运营管理（2）PPP的内涵——新公共管理PPP是新公共管理的一种重要实现方式。“政府应该是掌舵而不是划桨，政府“安排提供”公共服务与“直接生产”服务之间存在显著的区别。”—E.S.Savas《民营化与公私部门的伙伴关系》建立特许权经营法规建立收费机制解决联网/联合收费问题解决土地、动拆迁问题监管服务质量、价格政府市场政府投资公司与民营

企业争流量、争线路、争市场政府提供固定回报，承担

市场风险PPP可以视为公共部门重组的一部分，是广义的政府职能转变的一部分，在这个新的定位过程中，政府从直接的公共服务生产商，转变为推动者和规则制定者。（2）PPP的内涵——PPP的类型政府与市场之间的关系可以被视作一个连续统一体，传统的公共服务提供构成一极，纯粹的私营活动构成另一极，PPP涵盖了两极之间的点，每个点都代表着不同的公私部门之间的组合。DBFTTOTBOTBTODBFOROT传统采购完全私有化O&MPPP模式谱系（2）PPP的内涵——辨析几个概念PPP不仅止于交易环节：PPP项目更像是一段婚姻，而不是一场婚礼。是一种合作伙伴关系，基于共同的目标追求，以最少的资源，实现最多的产品或服务。PPP不只是融资模式：融资只是PPP的目的之一，并不是全部，还利用民营部门的生产管理技术和先进制度；PPP是一个多目标任务，以社会综合效益最大化为导向。BT是分期付款的政府采购模式：融资大多为短期行为，而PPP则是考虑全寿命周期的长期合作模式。所以，在中国大规模应用的BT模式，虽有PPP的形式，却没有体现PPP的精髓，本质上来说只是一种融资模式。（3）国外的PPP目前，PPP模式在全球很多国家得到了广泛应用，根据PPP市场成熟度由高到低划分如下：（3）国外的PPP——产生背景英国是全球PPP模式最成熟的国家之一，从20世纪70年代末撒切尔执政开始，就对电力、电信、自来水和煤气，进行了大规模的市场化改革，“私有化无禁区”,由政府财政负担的公园维护、垃圾清扫、校园伙食、精神病院都可以由私人提供。1990年，梅杰出任首相，提出PFI（PrivateFinanceInitiative）理念，完善PPP机构和制度，PPP发展进入了新的阶段。梅杰大力推动PPP模式的背景如下：（1）历史欠账太多，基础设施需要巨大的建设维修资金。（2）双超现象普遍，项目时间超期和成本超预算。（3）政府债务负担重，很难再提高政府公共开支预算。（3）国外的PPP——应用领域在基础设施领域，从经济基础设施到社会基础设施，从项目业态从硬到软，PPP的应用在不断扩展。道路高速公路桥梁港口铁路职业培训金融制度研发促进技术转让出口援助医院学校供水住房排水社会保障社区服务环保机构经济社会硬软机场电信电力儿童保健监狱敬老院经济基础设施向工商业界提供关键的中间业务，其主要功能在于提高生产率，推动自主尝新社会基础设施向居民提供基础服务，其主要作用是改善他们的生活质量及福利，特别面向那些资源贫乏的人群（3）国外的PPP——应用领域领域项目数投资额（百万英镑）医院10811,751.60学校21211,191.90废物处理293,788.30办公用房253,548.60

高速路183,539.50

市政路203,450.60住房361,734.20道路照明321,427.00健康服务291,233.20通讯13909.2

教育12798.2监狱12637领域项目数投资额（百万英镑）废水处理9562.3警察局24475.2消防13395.5服务中心23317.2社会护理27316.3娱乐中心12205.1法院8195图书馆7157.8防洪2154.7安全培训467.6其它417,856.40

合计71654,712.10截至2012年3月，英国PFI有716个项目，总投资547亿英镑。（3）国外的PPP——实施效果英国、丹麦等国家一些定量研究结果表明，传统的基础设施采购形式中工期拖延、成本超支现象时有发生。中国尚无这方面研究成果，但估计情况肯定是更糟糕。而PPP项目在控制工期和成本方面成效显著。

PFI项目和传统项目的施工完成情况项目/百分比PFI项目2002年NAO普查政府采购1999年调查按时交付76%30%预算范围内交付78%27%来源：英国国家审计署(NAO)（2003）（3）国外的PPP——管理机构英国PPP管理机构，第一阶段，财政部于1997年设立一个PPP工作组，负责PPP相关工作；第二阶段（2010年后），财政部正式成立一个部门——基础设施建设局（IUK,InfrastructureUK），统一负责PPP管理工作。（4）PPP的展望理论探索期（1994年之前）：重点探讨BOT在中国应用的可行性，出现首个BOT项目：深圳沙角B电厂（1984）。试点推进期（1994-2000年）：三部委发文对BOT项目审批权进行规范，BOT方式在国内尝试推行PPP模式，如广西来宾电厂、湖南长沙电厂、成都自来水六厂等。曲折发展期（2001-2012年）：中央政府鼓励投融资体制改革，以住建部为首，加快市政公用行业的市场化改革，在水务、供热、供气、固废和公交等领域有过一轮市场化改革的风潮，2008年后的国进民退，市场化改革受到影响。蓬勃复兴期（2013至今）：PPP进入全面复兴阶段（4）PPP的展望从先行先试到全国范围内全面铺开应用领域将越来越广泛特许经营法和相关法规不久将会出台专门的管理机构将设立将成为公共产品和服务提供的主要方式PPP与市场化改革（4）PPP的展望——先行先试各地财政部门积极启动PPP试点工作，努力探索运用该模式，整合政府和社会资金共同推进新型城镇化和基础设施建设。黑龙江引进PPP模式支持公益类基础设施项目建设：向国家申报了“龙江环保集团松花江流域水污染控制和管理二期项目”、“哈尔滨合同能源管理既有建筑综合节能改造”、“哈尔滨市职业教育实训基地建设”等三个PPP项目。洛阳作为亚行公私合作项目的首批试点城市，选定市政路桥和污水处理打包项目通过PPP模式进行运作，亚行计划提供总额1亿美元的主权贷款支持。此外，还有株洲、临沂、泰州、吉林等地开展PPP的探索。（4）PPP的展望——法规建设特许经营法特许经营法由全国人大法工委委托国家发改委牵头制定，主要针对政府和社会资本合作(PPP)的基础设施项目。2014年5月3日，“特许经营法征求意见稿”被转发至财政部、住建部等相关部委，目前反馈意见已汇总到国家发改委，预计最终版本或在今年年内上报国务院。由发改委牵头制订的特许经营法，将有利于各部委之间就PPP、第三方治理、合同环境服务和市政特许经营等各自管辖的领域达成协同一致，更能改变2004年原建设部颁布的特许经营条例在效力和适用范围上的不足。（4）PPP的展望——市场决定性作用市场在资源配置中起决定性作用国企政府国企改革政府购买服务小政府大社会PPP混合所有制（4）PPP的展望——PPP与城投城投发展路径猜想（1）通过去行政化，剥离政府职能机构或事业单位属性，完成国企化改造；（2）通过混合所有制，引入社会资本，实现市场化转变；（3）城投公司作为新的社会资本，以PPP的形式，参与到政府购买服务中去。（4）结合18号文对于城投公司剥离融资职能的提法，城投公司未来将转型成为城市运营商、公共服务提供者和国有资产管理者。南京长江二桥PPP项目案例介绍中国现代集团有限公司投资银行事业部梁静二零一四年六月合肥目录PPP产生的背景项目操作风险和问题0104PPP的概念与项目特征02项目交易设计和法律结构03项目操作阶段05一、项目产生的背景：南京长江二桥概况

工程总投资35.7947亿元(含二桥公园)，其中基建拨13.2558亿元，其余建设资金均为银行贷款，共计22.5389亿元（含3.5亿元国债）二桥的管理主体为二桥管理局和二桥公司，这两个单位以“两块牌子，一套班子”的形式，共同负责二桥的建设、运营与管理。二桥工程于1997年10月开工，2001年3月26日建成通车南京长江二桥PPP前基本情况一、项目产生的背景：南京长江二桥概况

二桥管理局（二桥公司）办公室计划工程处财务审计处开发经营处行政处罚处组织宣传处机关处室管理中心房地产开发公司旅游开发公司物业管理公司下属公司二桥管理机构组织结构图一、项目产生的背景：南京长江二桥概况后续投资经营状况财务结构管理体制两位一体的管理体制，使二桥公司在资产、业务、财务、人员、组织机构等方面尚未形成独立的经营体系，市场运营企业化主体地位不明确;

资产负债率较高，截止2002年12月31日，二桥公司的所有者权益已由起初的6亿元下降至3.5587亿元，公司的资产负债率上升至89.7%；还贷负担较重，平均每月需支付银行利息900多万元，目前经营收入只能用来偿付利息，无力还本;经营状况不佳，所有者权益缩水。财务费用偏高已成为二桥公司经营困难的重要因素。由于经营亏损，截止2002年12月31日，二桥公司的所有者权益已由起初的6亿元下降至3.5587亿元，公司的资产负债率上升至89.7%；改制招商前存在问题：后续再投资能力弱。一、项目产生的背景：南京长江二桥为什么采用PPP?从国家政策趋向来看，国家投融资体制的改革，使路桥等基础设施改变了以往政府包揽的投资机制政策导向政策支持财务费用偏高，年支付贷款利息约1.32亿元，还贷负担较重，后续投资能力弱财政压力财政压力大PPP在融资、效率、技术及管理等方面本身具备一定的生命力和优势自身优势PPP具有的优势目录PPP产生的背景项目操作风险和问题0104PPP的概念与项目特征02项目交易设计和法律结构03项目操作阶段05

所谓PPP,是指政府公共部门为了建设城市基础设施项目，或是为了更好的提供公共产品和服务，让社会投资者所掌握的资源参与提供公共产品和服务，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果，既能更好的实现政府公共部门的职能并同时为社会投资者带来合理利益。

有观点认为PPP是一种融资模式，也有观点认为PPP是一种管理模式，我个人更倾向于将PPP视为一种推进社会服务发展的方式之一，它对国家相关立法、政策制定、体制机制转变、甚至人的理念观念转变都将产生深刻的影响。二、PPP的概念---我的理解二、该项目的特征1、主体是公共部门和社会投资者（市交通局、海内外投资机构）2、客体是城市基础设施、公共产品或者公共服务（大型城市桥梁）3、双方资源互补（政府缺钱，投资机构出资）4、双方风险分担、利益共享（经营回报由投资人承担，交通分流由政府承担）5、一加一大于二法则（政府取得社会效益，企业获得经济效益）基本特征目录PPP产生的背景项目操作风险和问题0104PPP的概念与项目特征02项目交易设计和法律结构03项目操作阶段05三、项目交易设计和法律结构：交易设计转让主体的规范要求转让收入对投资者的吸引力收费权转让经营权转让股权转让转让程序繁简操作时间人员稳定后续经营的影响后续资本运作三、项目交易设计和法律结构：交易设计转让方式转让年限（比例）转让价格收费权转让15年172,373.8720年241,511.4225年309,907.7428年348,660.96经营权转让15年172,878.6320年242,238.7525年310,797.7928年349,629.91股权转让40%91,114.7260%136,672.0880%182,229.44单位：万元财务预测分析三、项目交易设计和法律结构：交易设计三产剥离方案债务处置方案收益处置方案职工安置方案方案设计：特许经营补偿机制利益共享风险共担三、项目交易设计和法律结构：交易设计转让主体南京市交通集团二桥公司65%股权转让价格市交通集团以二桥公司整体资产价值45亿元相对应的65%股权价格9.43亿元人民币为本次股权转让之底价。竞争模式通过对各家一次性报价有效性和高低的比较，依次挑选前三位投资候选人。转让部分条件设置转让标的三、项目交易设计和法律结构：法律结构南京市政府二桥合资公司用户市交通集团投资者二桥管理局酒店公司养护公司石化公司广告公司《特许协议》《股权转让协议》共同成立《路政服务协议》专业协议《公司章程》银行《贷款协议》支付费用提供服务目录PPP产生的背景项目操作风险和问题0104P