第十一章城市公共安全管理

美国“911”事件，近3000人丧生，直接经济损失3000亿美元。印度洋地震海啸，死亡30万人

第十一章城市公共安全管理重点问题城市公共安全的内涵、特征城市公共安全管理体系城市灾害管理城市公共安全应急管理

一、公共危机的定义、特点与类型1.危机的定义1）危机即“决定”。crisis”这个字在希腊文中是“crimein”，其意义即为“决定”（todecide）。故危机是决定性的一刻、关键的一刻，是一件事情的转机与恶化的分水岭，是生死存亡的关头，是一段极不稳定的时间和极不稳定的状况，是一种迫切需要立即做出决定性的变革的状态。2）芬克（FINK）的定义危机是事件即将发生决定性变化的一段不稳定的时间，或一种不稳定的状态。危机不必然是负面的，只是前途未卜与具有相当程度的风险，其变化具有不同的可能性。2.公共危机的特点1）破坏性：对组织或社会的生存和发展构成威胁。2）突发性、不确定性：出乎决策者意料之外。3）紧迫性：应对和处理行为具有很强的时间限制。4）公众性：影响公众的利益、公众舆论高度关注。危机的综合分类类型危机事件示例自然灾害水旱灾害，台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等气象灾害，地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，森林火灾和重大生物灾害等事故灾难民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故，工矿企业、建筑工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等

公共卫生事件突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件社会安全事件重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件经济危机资源、能源和生活必需品严重短缺、金融信用危机和其他严重经济失常、经济动荡等涉及经济安全的突发事件二、中国转型期危机的特点及原因1.目前危机事件的特点：1）频次增加各种安全事故、群体事件、自然灾害等发生的次数在不断增加；2）规模变大重大生产事故、重大群体性事件等；3）暴力性加强藏独分子暴乱事件、疆独分子袭警事件；4）波动方式多元单一领域→多元领域；地方→国家→区域；5）国际化程度提高：SARS、禽流感、吉化事故、拉萨暴乱、汶川地震……

2.中国转型期危机事件产生的原因1）人与自然关系失调由于特有的地质构造条件和自然地理环境，我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一；例如，我国20世纪6级以上地震袭击的省份达28个：6.0-6.9级＝380次 7.0-7.9级＝65次8.0-8.5级=7次 >8.5级=2次死亡人数=59万人 伤残人数=76万人直接经济损失＝数百亿元 间接经济损失＝数千亿元全球生态环境恶化，也加剧了自然灾害发生的频率和破坏程度，且灾害地域分布不均匀；→2）许多传统的传染病仍未得到有效的遏制：活动性肺结核患者450万，每年死亡13万；慢性病毒性乙性肝炎患者2000万；434个县存在血吸虫疫情，6500万人受到威胁，患者84万。3）新型疾病（医疗问题）成为人类社会安全的新威胁新型病种：SARS，疯牛病、甲流等爱滋病病毒感染者84万；超级病菌：抗－抗生素病菌（每年8万人死于滥用抗生素）。3）社会转型带来利益矛盾和价值冲突近年来违法犯罪趋势（见图）；近年来信访量剧增（见图），上访事件频繁不断；公安部长周永康2005年7月5日在全国政协常委会上说，群体性事件从1994年的1万次剧增为2004年的7.4万次;事件原因大都与征地拆迁、改制下岗、地方司法不公、腐败、环境污染等相关。中国刑事和治安案件(1981-2004）

我国信访量的增长幅度4）经济体制转轨带来社会运行体系失范转型期制度漏洞和管理真空造成生产事故频发，自然灾害应对不力，带来生命财产重大损失：每年发生各类事故100万起左右，死亡近14万人，因工伤残人数约70万人，每天因事故死亡380多人，受伤1900多人；对社会监管体系中重视不够，投入不够由于医疗体制弊病、企业缺乏诚信、医药食品监管漏洞等问题引起的公共卫生突发事件：三鹿奶粉事件，“齐二药”事件第二节城市公共安全体系的构成

城市公共安全体系的建设，一方面要建立日常管理体系，处理日常易于发生的城市安全问题，另一方面为了处理突发性危机，建立危机处理系统，把城市日常安全管理与危机处理有机结合起来，这样才能建立完善的城市公共安全体系。一、城市公共安全管理范围和对象

在我国，建立城市公共安全管理体系还是一个全新的课题。关于城市公共安全管理的范围和对象，经过一段时间的探索，基本定位于生产安全、公共安全、食品安全和公共卫生安全四大方面。城市公共安全管理的范围和对象具体可大致做以下几方面划分：第一，从公共安全的管理对象划分：可分为市政设施类、生态环境类、公共卫生类、社会治安类、安全生产类等。一、城市公共安全管理范围和对象

第二，从公共安全涉及的场所和领域划分：可分为大型公共场所、人员聚集场所、文化娱乐场所、地下空间和网络虚拟空间。一、城市公共安全管理范围和对象（1）城市公共安全日常管理体系

公共安全日常管理体系是在公共安全危机发生前，由政府管理部门、相关社会组织和市民共同进行的公共安全危机预防、化解的一个有机整体。主要由组织管理、危险源控制管理、目标监测、教育培训和救援保障等五大系统组成。公共安全体系的构成二、城市公共安全体系的构成第一，组织管理系统。

协调市政管理、商业、城市建设、安全生产监督、文化、公安、卫生、药品监督、交通、消防、水务、环保、技术监督、民政、人防、房管、工商、城管、宣传等有关职能部门，对城市公共安全进行全方位、多角度预测、监管、控制、规划、协调和处置，依据城市公共安全危机事件程度，设置公共安全等级，提出不同级次的危机处理指挥系统，报同级领导小组决定实施。二、城市公共安全体系的构成中国突发公共事件四级响应机制颜色威胁程度确认与响应红特别重大（I级）规模极大，后果极其严重，影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府增援和协助方可控制，其应急处置工作由发生地省级政府统一领导和协调，必要时（超出地方处理能力范围或者影响全国的）由国务院统一领导和协调应急处置工作橙重大（II级）规模大，后果特别严重，发生在一市以内或是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制黄较重（III级）后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或是波及两个县以上，超出县级政府应对能力，需要动用市有关部门力量方可控制蓝一般（IV）影响局限在基层范围，可被县级政府所控制《生产安全事故报告和调查处理条例》中的规定：

（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。

第二，危险源控制管理系统

掌握与控制危险源是进行城市公共安全管理的基础性工作，由于危险源在一定程度上是由可观测和可控性的人造系统组成，只要工作深入细致是完全可以掌握与控制的。二、城市公共安全体系的构成

第三，目标监测系统

主要是应用城市管理信息技术，对城市公共安全目标进行监测，发现危险“征兆”，及时进行预警，保障城市公共安全。监测预警系统由对城市公共安全固定目标和移动目标实施监测的两部分组成。二、城市公共安全体系的构成

第四，教育培训系统。主要是加强对城市公共安全危机事件防范知识的宣传教育和培训。重点是社区居民和中小学生。第五，救助保障系统。由城市财政部门和群众团体等相关部门组成后勤保障系统，负责制定物资保障方案，设置长期储备量和短期储备量；实行紧急分散购置、集中购置，存放位置相对固定。二、城市公共安全体系的构成第三节城市公共安全危机处理体系

城市公共安全危机处理体系是指危机发生后，由日常管理体系转入应急、救援、恢复等一系行动的统称。城市公共安全危机处理体系应该包括以下几个子系统。第三节城市公共安全危机处理体系迅速启动应急预案，成立组织机构，加强部门之间联动与协调，提高应急处理快速反应能力。

组织整合、信息整合、资源整合、智力整合国务院成立了以总理为总指挥的抗震救灾指挥部，并设立有关部门、军队、武警部队和地方党委、政府主要负责人参加的救援组、预报监测组、医疗卫生组、生活安置组、基础设施组、生产恢复组、治安组、宣传组等８个抗震救灾工作组2、快速隔离险境，疏散民众，全力抢救生命，控制事态进一步蔓延，稳定局势。将损失降低到最低限度！！温家宝说，这次抗震救灾工作时间特别紧迫，责任特别重大，任务特别艰巨，各级党委和政府要把保护人民生命财产安全放在第一位，全力做好被困群众和受伤群众的救治工作，安排好受灾群众生活，全力组织恢复受损的基础设施，特别要抓紧通水、通电、通路，保证通信畅通，保证重要基础设施和水库大坝、铁路、涵洞安全，保证社会秩序的正常领导第一时间亲临现场指挥3、领导第一时间到现场，勇于承担风险，快速、科学地制定应急决策.让主要人物亲赴危机事发现场，发挥领导者的人格魅力，不仅表明组织对危机事件的责任和重视，具有凝聚和威慑的作用，提高工作人员的自信心，而且组织的主要领导人在危机现场也便于调动组织内外的各种资源和各方积极沟通，并实施有效决策。将领导亲临第一线指挥的任务归纳为三项，人称3C策略，即命令(Command)、控制(Control)和沟通(Communication)。领导的要求亲临现场区分原则信息公开恢复现场4、加强社会与政府互动，尽量争取外援，动员一切可利用的社会资源

党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的思路，建立起有效的社会动员机制，动员国内和国际社会各种力量共同参与公共危机管理广泛动员民间资源，聚集社会资本

（社会资本）汶川大地震发生近10天来，全国各地各界纷纷解囊相助，向灾区群众伸出援手。据民政部消息，截至21日12时，海内外捐款达160．09亿元人民币，其中到账99．85亿元，已向灾区拨付17．64亿元。5、加强社会与政府互动，尽量争取外援，动员一切可利用的社会资源

党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的思路，建立起有效的社会动员机制，动员国内和国际社会各种力量共同参与公共危机管理。（上海杨浦社会安全“啄木鸟”。）广泛动员民间资源，聚集社会资本

（社会资本）汶川大地震发生近10天来，全国各地各界纷纷解囊相助，向灾区群众伸出援手。据民政部消息，截至21日12时，海内外捐款达160．09亿元人民币，其中到账99．85亿元，已向灾区拨付17．64亿元。5、及时开展灾后评估和问责工作

建立专群结合的