土地要素市场要在全国统一大市场建设中展现新作为

土地要素市场要在全国统一大市场建设中展现新作为■本刊编委侯华丽

近日，中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，从全局和战略高度对加快建设全国统一大市场作出部署。土地具有基础性、公共性和自然稀缺性，健全城乡统一的土地市场是建设全国统一大市场的关键领域和主要任务之一，需要坚持问题导向和目标导向相结合，立破并举，深化改革，完善制度。

一是统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，强化统一管理。随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，以往依靠大量新增建设用地推动经济发展的模式已不能适应新时代要求。但当前全国建设用地供应仍以新增为主，批而未供、闲置土地等问题仍普遍存在。统筹增量与存量，实行统一规划，在理念上要突破依赖增量的外延化思维定式，强化规划的源头管控，加强详细规划和规划许可制度建设，严格城乡建设开发边界，严控新增建设用地规模，促进用地从增量向存量和流量转变。要强化统一管理，改革土地利用计划管理方式，按照“土地要素跟着项目走，既算增量账、更算存量账”的原则，深化“增存挂钩”机制，扩大存量土地管理范围和增量使用条件，完善考核问责机制，促进存量土地盘活再利用。

二是完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制。近年来，增减挂钩政策创新和占补平衡制度在统筹耕地保护与经济发展、促进区域协调发展等方面取得了显著成效。2022年，国务院办公厅出台《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》和《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》，跨省土地指标交易迈出了重要一步，但总体实施的广度深度还不够。增减挂钩节余指标跨省域调剂，仅针对“三区三州”（国家层面的深度贫困地区）及其他深度贫困县，目的是为脱贫攻坚和乡村振兴提供资金支持。跨省域补充耕地国家统筹，则是针对耕地后备资源严重匮乏的直辖市和少数省，目的是解决这些地方重大项目落地困难和耕地缺口问题。此外，当前的土地指标跨省交易，总体上还是由国家下达调剂任务，确定调剂价格标准，统一资金收取和支出，“有交易、无市场”“有定价、无市价”，具有较强的行政化色彩，距离价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平的市场化要素配置目标尚有一定距离，需要加速破题。值得注意的是，在改革过程中要树牢底线思维，强化风险意识，开展跨区域交易试点，加强政策实施跟踪评估，建立健全土地指标跨区域交易监督和收益分配机制，防止耕地划定不实和农民土地权益受损等问题出现。

三是完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。党的十八届三中全会确定了完善土地二级市场的改革任务，着力提升土地利用效率，破解国有土地二级市场中交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善等突出问题，已通过34个试点探索取得了阶段成效。但在法律层面，如土地转让25%投资额限制、土地交易税费“重转轻保”等方面还有不少障碍，需要下一步深化改革时予以关注和破解。此外，当前集体经营性建设用地入市改革主要在一级市场层面，二级市场尚处于萌芽阶段，需在解决集体土地产权不明晰、权能不完整等问题基础上，探索勾勒二级市场的制度体系框架，激活存量集体土地的要素功能和资产价值。按照“完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策”的要求，深化“人地挂