第三章行政行为

第三章行政行为第一节行政行为概述第二节抽象行政行为第三节具体行政行为首都经济贸易大学法学院1第一节行政行为概述一、学说合法行为说具体行为说立法行为除外说全部公法行为说公法行为说行为主体说（形式界定说）学说行政权说（实质界定说）二、概念：行政行为是行政法学的一个核心概念，指行政主体运用行政权，实现行政目的的一切活动。特征：1、行政行为是享有行政权的组织或者个人运用行政权的行为；2、行政行为是法律行为，通过意思表示设定法律上的权利义务。它区别于事实行为、行政指导行为、阶段性行政行为、重复处理行为以及行政主体做出的其他不影响当事人权利义务的行为三、分类行政行为行政法律行为行政事实行为单方行政行为双方行政行为抽象行政行为具体行政行为行政立法行政规范性文件行政法规行政规章行政合同行政调查行政指导……行政许可行政确认……依申请行政行为依职权行政行为行政处罚行政征收……四、抽象行政行为与具体行政行为的区分（一）概念抽象行政行为，是指国家行政机关制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。具体行政行为是指行政主体对特定对象和特定事项作出处理的行为。

立法界定：2000年司法解释：抽象行政行为是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。1990年司法解释：“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为5（二）区分的标准1、针对的对象是否特定。抽象行政行为针对的对象为不特定的多数人，而具体行政行为针对的对象为特定的人。2、事项是否特定。具体行政行为针对一个事项适用一次，而抽象行政行为可以反复适用。（三）区分的意义：当事人不服具体行政行为可以申请行政复议或者行政诉讼；而对抽象行政行为不服，只能待该行为具体作用于个人，形成一个具体行政行为之后方能提起行政诉讼。注意：新《行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二节抽象行政行为一、抽象行政行为概述（一）概念抽象行政行为，是指国家行政机关制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。（二）分类1、行政立法2、行政规范性文件抽象行政行为行政立法行政规范性文件行政法规行政规章国务院部门规章地方政府规章

二、行政立法（一）概念行政立法是行政机关根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。1、行政立法的主体是行政机关2、行政立法是依法进行的，包括主体、权限、程序法定。3、行政立法是一种立法活动（二）原因现代社会中，行政立法扮演着愈来愈重要的角色。因为，在这样一个日益复杂的社会，面对不断变化的更多技术性问题，国会如果不通过宽泛的一般指令授权的话，就无法完成自己的任务。（二）行政法规行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，按照有关程序制定发布的法规的总称。1、制定（1）主体：国务院（2）权限：执行法律的规定；执行国务院自身的职权；执行全国人大或其常委会授权的事项。（3）立项：国务院下属部门。（4）起草：法制办；一个或几个部门。（5）审查：法制办，征求意见或听证。10（6）决定（7）公布：总理签署（8）实施：公布之日起30日内施行，特殊公布日施行。（9）备案：公布后30日内报全国人大常委会备案。（10）解释条文解释：法制办拟定，报国务院同意具体应用：原则上法制办答复思考：行政法规是否可以规定任何事项？《立法法》第8条，下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。12授权制定的行政法规

《立法法》第9条，本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。1314案例：孙志刚事件

孙志刚，1976年生，湖北黄冈人，2001年武汉科技学院艺术系艺术设计专业毕业，2003年春节后来广州工作。2003年3月17日晚，孙志刚被广州市公安局天河区分局黄村街派出所错误收容，在广州市收容人员救治站，遭受其他被收治人员的毒打，3月20日上午经抢救无效死亡。5月14日，三名法学博士生上书全国人大常委会，提出对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的违宪审查建议。6月18日，国务院通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》，实施了21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》宣告废止。问题：作为孙志刚被收容法律依据的《城市流浪乞讨人员收容遣送颁发》存在什么合法性问题？15（三）行政规章包括部门规章与地方政府规章。1、主体部门规章：国务院组成部门；直属机构、直属特设机构、具有行政主体资格的直属事业单位。地方政府规章：省级政府、省会或自治区首府所在城市；经济特区所在市政府；较大的市政府。2、立项3、决定4、公布5、备案地方政府规章主体省、自治区、直辖市人民政府（32个）较大的市人民政府省、自治区人民政府所在地的市（28个）经济特区所在地的市（5个）国务院批准的较大的市（18个）三、行政规范性文件（一）含义指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称，俗称“红头文件”。在法律文件中表现为“行政措施”、“决定”、“命令”，甚至以“报告”、“纪要”、“答复”、“意见”、“通知”、“解释”等形式发布。（二）分类1、行政创制性文件2、行政解释性文件3、行政指导性文件注意：由于其他规范性文件不属于立法性文件，故不得“创设”有关当事人权利义务的规定。案例：郑州市餐饮业明码标价实施办法四、法律文件的冲突与适用

（一）不同主体制定的法律文件冲突1、效力等级高的优先适用

法律文件效力位阶的示意图2、效力平级冲突的解决部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见。国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。（二）同一机关制定的行政法规、规章冲突的解决：1、特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；2、新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定；3、行政立法之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由制定机关裁决。第三节具体行政行为一、具体行政行为的概念指行政主体依法就特定事项对特定公民、法人和其他组织权利义务所做的行政行为。1.具体行政行为首先必须具有行政行为的所有属性；2.具体行政行为是对特定化的处理，区别于抽象行政行为；3.具体行政行为是外部性处理。区别于内部行政行为；内部行政行为是行政机关的内部措施，没有外部法律效力的行政决定不是具体行政行为。吉德仁等诉盐城市人民政府行政决定案.doc21CompanyLogo（二）具体行政行为的一个特殊形式:不作为行政不作为是指行政主体及其工作人员负有某种作为的法定义务，由于其程序上消极地不为一定的行为而使该义务在能够履行的情况下没有得以履行的一种具体行政行为。构成要件：1.行政不作为的构成必须以作为义务为前提；2.行政不作为在客观上具体表现为行政主体明确表示不考虑当事人的请求或者在程序上逾期有所不为。“疯子”追杀无辜民警见危不救CompanyLogo二、具体行政行为的成立要件具体行政行为的成立，是指具体行政行为在法律上存在。构成要件：1、主体要件。必须是行政主体做出的行为，即作出这个行为的主体应当是具备行政职权的。2、意思要件。指行政主体必须向相对人作出有效的意思表示。3、送达要件。指行政主体必须将具体行政行为的内容送达相对人使其知晓。

三、具体行政行为的合法要件（一）行为权限合法具体行政行为必须是在行政主体法定权限内所作的行为；兰州物价部门是否有权对牛肉面进行限价？（二）事实清楚、证据确凿（三）适用法律法规正确（四）行为程序合法

薛道华、白大兰诉四川省泸县公安局治安行政检查案.doc（五）行为不存在滥用职权、显失公正四、具体行政行为的错误和瑕疵（一）具体行政行为的错误指行政主体在具体行政行为中所作的意思表示或者所为外界理解的意思表示，与其真实意思存在明显的矛盾。具体情形：1、误写2、误算3、表述不明4、机械故障错误的消除1、行政主体的更正2、复议和诉讼中的认定（二）具体行政行为的瑕疵指具体行政行为不符合应具备的合法要件。1、明显轻微瑕疵标准：程序和形式上的瑕疵，瑕疵的存在未损害当事人实体合法权益。效力：可补正；进入司法程序，一般不予宽容，而予撤销。2、一般瑕疵标准：介于二者之间，可予撤销。3、重大而明显瑕疵类型：主体；权限；内容；程序效力：无效五、具体行政行为的效力（一）效力的内容1.公定力指具体行政行为具有得到所有机关、组织或个人尊重的一种法律效力。对世的法律效力，效力状态，推定有效。2.拘束力指已生效具体行政行为所具有的约束和限制行政主体和行政相对人行为的法律效力。一经生效立即产生；当事人应履行、行政主体不得随意更改。3.确定力指具体行政行为在法律上最终地、实质地被确定下来。来源于法安定性原则和诚信原则。（1）形式确定力。即不可争力，争议期过后，相对人不得再要求改变具体行政行为。（2）实质确定力。即“一事不再理”，指行政主体不得任意改变自己所作的具体行政行为，否则应承担相应的法律责任。4.执行力指已生效的具体行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的法律效力。实现方式：自行履行和强制履行。28六、具体行政行为的无效、撤销与废止具体行政行为合法行为违法行为可撤销行政行为无效行政行为废止

(一)具体行政行为的无效1.构成条件：重大且明显违法(1)将构成犯罪的违法行为。例如，命令违法侵入公民住宅、发行非法出版物、捕杀珍稀濒危动物并达到违反刑事法律的程度。

(2)明显缺乏法律依据的。例如，许可当地企业制作、销售传播淫秽内容的光盘。

(3)明显缺乏事实根据的，或者要求从事客观上不可能实施的行为。例如，在毫无证据的情况下给予一个无辜的公民以治安处罚。

2.无效的后果（1）在实体法上，无效的具体行政行为自发布之时就没有任何法律约束力；

（2）在程序法上，该具体行政行为致使其合法权益受到损害的公民、法人或者组织，可以在任何时候主张该具体行政行为无效，有权国家机关可在任何时候宣布该具体行政行为无效.

(二)具体行政行为的撤销1.撤销的条件：具体行政行为一般违法和明显不适当。

2.撤销的要求与后果：（1）在程序法上，可撤销的具体行政行为必须经过法定程序由国家有权机关作出撤销决定，才能否定其法律效力；（2）在实体法上，具体行政行为被撤销的效力可以溯及至该具体行政行为成立之日；

(三)具体行政行为的废止由于客观条件的变化，具体行政行为没有继续保持其效力的必要。1.与无效和可撤销的区别废止的条件中没有违法或者明显不适当的因素。2、废止原因：(1)法律变更。具体行政行为所依据的法律、法规、规章、政策，已经为有权机关依法修改、废止或撤销。该行为如果继续维持效力，将与法律、法规、规章、政策抵触，所以必须废止原具体行政行为。(2)情事变更。具体行政行为所根据的客观事实已经发生重大变化或者已经不复存在，具体行