Chap 02 流域规划与管理的法规、体制、标准和管理体系

第二章流域规划与管理的法规、体制、标准和管理体系

主要内容：第一节流域规划与管理法律法规第二节流域规划与管理体制第三节环境标准体系第四节水利规划体系与水利规划管理第一节流域规划与管理法律法规一、现状分析具体的流域法规有关行政法规地方法规规章地方规范性文件基本部门法宪法第一节流域规划与管理法律法规一、现状分析1流域规划的法律规定《水法》专门用第二章规定了“水资源规划”，更加体现了全面规划、统筹兼顾的政策,并具体规定规划的分类和从属关系。

规划分为流域规划和区域规划,“流域规划包括流域综合规划和流域专业规划；区域规划包括区域综合规划和区域专业规划”,“流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划”。第一节流域规划与管理法律法规一、现状分析1流域规划的法律规定《防洪法》第九条规定防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划区域防洪规划应当服从所在流域的流域防洪规划。《水土保持法》第7条规定国务院和县级以上地方人民政府的水行政主管部门，应当在调查评价水土资源的基础上，会同有关部门编制水土保持规划。第一节流域规划与管理法律法规一、现状分析2流域机构与管理的法律规定宪法规定,资源和环境保护是一项重要的国家任务和全民事业,在国家和社会生活中占有重要的战略地位。流域管理的内容既包括自然资源管理,也包括生态环境的管理；既包括自然资源的合理开发利用,也包括改善环境质量。《水法》第十二条：国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。第一节流域规划与管理法律法规一、现状分析2流域机构与管理的法律规定流域管理机构的相关职能在各项有关法律中有分散规定，如：

流域管理机构负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状况。《水污染防治法》第十八条。在重要江河设立流域防汛指挥机构,指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作,其办事机构设在流域管理机构。《防洪法》第三十九条。第一节流域规划与管理法律法规二、存在的问题1规划的法规体系不完善《水法》关于规划关系的界定不清，且综合规划滞后于相关专业规划，致使对水资源及水环境承载能力的考虑不够规划在审批及实施过程中，缺乏水资源论证及洪水影响评价，水行政主管部门很难制止及规范这些不合理的开发利用，导致江河无序、过度开发第一节流域规划与管理法律法规二、存在的问题2流域机构的层次设置不明确《水法》：一类流域指国家确定的重要江河、湖泊,包括长江、黄河等,二类流域指跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊,其余流域为三类流域。同时规定,在“国家确定的重要江河、湖泊”上设立流域管理机构第十七条：“国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划,由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准”,第一节流域规划与管理法律法规二、存在的问题3各法规间的协调性不足现有法规对流域综合管理涉及的事项,分别规定了不同的管理体制,而且各项事务管理体制差别极大，在实际执行过程中必然出现摩擦和交叉。第一节流域规划与管理法律法规二、存在的问题4各项法规部门色彩浓厚《水法》《水土保持法》《防洪法》以水利部门为主,《水污染防治法》以环保部门为主,这就形成了水资源的双重管理体制—开发、利用由水利、交通、电力、农业不同部门管理，而水污染防治则是由环保部门主管第一节流域规划与管理法律法规二、存在的问题5流域规划缺乏实施保障措施《水法》第18条：“规划一经批准,必须严格执行”第31条：“从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动，应当遵守经批准的规划”,主要内容：第一节流域规划与管理法律法规第二节流域规划与管理体制第三节环境标准体系第四节水利规划体系与水利规划管理第二节流域规划与管理体制1新中国成立国家一级部门间各行其责包括：水利、环保、电力、农业、城建、地质矿产、林业、水产、交通一、体制历史沿革第二节流域规划与管理体制280年代初水利电力部归口管理1984年成立全国水资源协调小组一、体制历史沿革第二节流域规划与管理体制31988年《水法》：实行对水资源统一管理和分级分部门管理相结合的原则水利部——国务院水行政主管部门成立全国水资源与水土保持工作领导小组一、体制历史沿革第二节流域规划与管理体制41994年撤销全国水资源与水土保持工作领导小组逐步建立起水利部、流域机构和地方水行政主管部门分层次、分级管理的水行政管理体制一、体制历史沿革第二节流域规划与管理体制52002年对原《水法》修订

确立流域管理与行政区域相结合的管理体制一、体制历史沿革第二节流域规划与管理体制二、现状分析新《水法》标志着我国从传统水利向现代水利和可持续发展水利转变，依法治水进入全面推进建设节水防污型社会、保障经济社会可持续发展的新阶段。第二节流域规划与管理体制二、现状分析首先，新《水法》在法律上确定了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，改变了过去分级分部门的管理体制，对于发挥流域机构在管理中的主体作用，真正形成以流域为单元的水资源统一管理体制具有重要意义。第二节流域规划与管理体制二、现状分析其次，结合最近国家批复流域水资源管理机构的“三定”方案，流域水资源管理机构在水行政管理中的法律地位和行政地位得以明确，流域水资源管理机构可以在所管辖的范围内行使法律、法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。第二节流域规划与管理体制二、现状分析第三，具体规定流域水资源管理机构的职责

水资源规划

水资源宏观配置

水资源保护执法监督检查实施处罚第二节流域规划与管理体制三、存在的问题1现存机构社会化程度不高，市场适应性不强长期以来，我国的流域机构一直是事业单位的管理模式，流域水行政管理的职责不突出。所属事业单位依赖性过强，社会化程度不高，依然沿用了事业管理模式，人员的资产不分，难以成为自主经营的法人实体，不能适应社会主义市场经济的需要。

第二节流域规划与管理体制三、存在的问题2流域管理职能存在被分割或交叉重复，流域间缺乏有效的协调机制水质、水量管理——水行政管理机构和水资源保护机构并存

监测——环保系统和水利系统主要内容：第一节流域规划与管理法律法规第二节流域规划与管理体制第三节环境标准体系第四节水利规划体系与水利规划管理一、环境标准的概念和性质

环境标准是环境保护法规体系中一个独立的、特殊的、重要的组成部分。环境标准是国家为了维护环境质量、控制污染，保护人群健康、社会财富和生态平衡，按照法定程序制定的各种技术规范的总体。第四节环境标准体系

环境标准的法律性质主要表现在：首先，环境标准具有规范性。其次，环境标准具有法律的约束力。最后，环境标准的制定像法规一样，要经授权由有关国家机关按照法定程序制定和颁发。

二、环境标准分类

根据《环境保护标准管理办法》（1999.4.1）的规定，我国的环境标准由五类两级组成。五类，是指环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准、环境方法标准以及其它标准。两级，是指我国环境标准分为国家级和地方级。有关强制性国家环境标准的代号，用“GB”表示；推荐性国家环境标准的代号，用“GB/T”表示；行业环境标准代号用“HJ/T”表示。1.环境质量标准以维护一定的环境质量，保护人群健康、社会财富和促进生态良性循环为目标，规定环境中各类有害物质（或因素）在一定时间和空间内的允许含量，叫作环境质量标准。环境质量标准反映了人群、动植物和生态系统对环境质量的综合要求，也标志着在一定时期国家为控制污染在技术上和经济上可能达到的水平。环境质量标准体现环境目标的要求，是评价环境是否受到污染和制订污染物排放标准的依据。水域功能和标准分类。。。。2.污染物排放标准为了实现国家的环境目标和环境质量标准，对污染源排放到环境中的污染物的浓度或数量所作的限量规定就是污染物排放标准。制定排放标准的直接目的是为了控制污染物的排放量，达到环境质量的要求。污染物排放标准为污染源规定的最高允许排污限额（浓度或总量）是确认排污行为是否合法的法律根据，超过排放标准要承担相应的法律责任。3.环境基础标准国家对环境保护工作中需要统一的技术术语、符号、代号（代码）、图形、指南、导则及信息编码等所作的规定，叫做环境基础标准。它是制定其他环境标准的基础。其目的是为制定和执行各类环境标准提供一个统一遵循的准则，避免各标准间的相互矛盾。

4.环境方法标准国家为监测环境质量和污染物排放，规范环境采样、分析测试、数据处理等技术所作的规定，叫做环境监测方法标准，简称环境方法标准。它是使各种环境监测和统计数据准确、可靠并具有可比性的保证。5.其它标准除了上述四类之外的环境标准，均纳入其他标准，如环境标准样品标准。

三、环境标准的作用和意义

环境标准同环境保护法规相配合，在国家环境管理中起着重要作用。工业发达国家环境污染发展成为全国性公害，在加强环境保护立法的同时，开始制定全国性的环境标准，并且逐渐发展成为具有多层次、多形式、多用途的完整的环境标准体系，成为环境与资源保护法体系中不可缺少的部分。环境标准是制定国家和地方环境规划的主要依据，环境标准是环境保护法规制定与实施的重要基础与依据，环境标准是国家环境规划与管理的技术基础。

四、我国环境标准体系

截止到2005年4月10日，中国已经制定各类环境标准486项。其中，国家标准357项，环保行业标准129项；强制性标准117项，推荐性标准369项；环境质量标准11项，污染物排放标准104项，监测方法标准315项，基础标准11项，其他标准46项。另有地方环境标准一千余项。

表2-1我国现行环境标准体系

分类环境质量标准污染物排放标准环境基础标准环境方法标准其它合计水环境质量标准5204138167大气环境标准22131021129固体废物与化学品31115350声学环境标准2816219土壤环境标准211013放射性与电磁辐射244468生态环境66其它3434合计111043151046486主要内容：第一节流域规划与管理法律法规第二节流域规划与管理体制第三节环境标准体系第四节水利规划体系与水利规划管理《水利规划管理办法（试行）》总则水利规划体系水利规划编制水利规划审批水利规划实施附则《办法》依据《水法》的有关规定，总结了近年规划实践经验和一些行之有效的措施规定，确定了水规划体系、规划类型等级，并就规划任务、编制、审批和实施等明确了具体规定。共6章，41条水利规划体系与水利规划管理战略规划发展规划综合规划专业规划专项规划水利规划体系水利规划体系与水利规划管理国家规划流域规划区域规划水利规划体系架构地域空间分级属性领域分类战略规划是指根据国家经济社会总体战略布局，为有效应对一定时期内防洪减灾、水资源利用、生态与环境保护等领域的重大挑战，保障国家防洪安全、供水安全、粮食安全、生态安全，研究制定战略目标、总体部署和对策措施。规划期通常为20～30年及以上，一般每10～15年进行修订或重新制定发展规划是指根据国民经济和社会发展总体规划的要求，制定中长期水利发展与改革管理的总体思路、总体目标和阶段目标、水利发展与改革管理任务、重大工程建设布局、实施计划及保障措施等。规划期通常为5～10年，一般每5年编制一次各类规划的概念含义水利规划体系与水利规划管理综合规划是根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。规划规划期通常为15～20年，一般每10年左右进行修订专业规划是指防洪、治涝、抗旱、灌溉、供水、水力发电、水资源保护、水土保持、节约用水等规划。规划期通常为15～20年，一般每10年左右进行修订专项规划是根据经济社会发展要求及水利发展与改革管理需要，依据有关法律法规及国家方针政策等，编制的水利(含水务)重要建设与改革管理领域、重大工程方面的规划。规划期和编制周期根据实际情况而定水利规划体系与水利规划管理各类规划的概念含义战略规划重点：一般应突出方向性、战略性、政策性和对其他规划的指导性，体现对国家利益和公众利益保护的战略对策，战略规划一般具有长期稳定性发展规划重点：一般应突出计划性、实效性和可操作性，发展规划一般规划期短，调整滚动快

水利规划体系与水利规划管理分类规划的重点综合规划重点：一般应强调综合性、协调性和战略性，侧重对开发、利用、治理、配置、节约、保护、管理水资源和防治水害的统筹协调和总体部署及其对策专业规划重点：一般应强调其专业领域的独特性、目标性和操作性专项规划重点：一般应强调其任务的独特性和操作性规划体系空间框图服从指导跨流域国家规划流域规划大江大河（湖）跨国境河流跨省（自治区、直辖市）县及县级市地区及地级市跨省内地县大江大河支流独立中小河流

内陆河独流入海河流区域规划省（自治区、直辖市）大江大河河段水利规划体系与水利规划管理分类规划间的关系规划体系专业领域框图指导综合规划防洪治涝灌溉供水节水水力发电航运水资源保护水土保持防沙治沙其他渔业专业规划防洪减灾生态环境保护水资源开发利用水供求计划专项规划城镇供水饮水安全生态环境建设水利科技其他城市与工业节水雨水集蓄利用农村水电与电气化地下水开发与保护水文及水信息监测移民安置牧区水利跨流域调水水功能区划污水处理与再利用水土流失监测水管理水利旅游河口治理蓄滞洪区水库建设江河治理灌区节水与改造水资源配置山洪泥石流防范病险工程除险排涝地表水开发与保护沿海防风暴潮服从水利规划体系与水利规划管理分类规划间的关系水利规划体系与水利规划管理水利规划管理水利规划体系与水利规划管理任务下达制定工作大纲审查论证前期论证规划实施后评价咨询听政必要时进行调整修订查勘、调研、总结、评估专家、部门、地方等代表部门、省区及公众参与专家评议、审查与批复相应权限的审批部门专家审查、各方协调征求意见衔接协调实施监督中期评估落实机制与保障审核批复规划编制意见处理规划编制的一般性流程国家层面的战略规划、发展规划和专项规划：由国务院水行政主管部门负责组织编制国家确定的重要江河、湖泊流域综合规划、专业规划及国际河流(含跨界、边界河流和湖泊)规划：由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府组织编制规划编制组织水利规划体系与水利规划管理水利规划管理流域层面的有关专业规划和专项规划：由流域管理机构负责组织编制跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划、有关专业规划、专项规划和区域综合规划：由流域管理机构会同有关省级人民政府水行政主管部门和有关部门负责组织编制省级行政区域内的水规划：由省级水行政主管部门会同同级有关部门组织编制省级行政区域以下的区域水规划：由市、县水行政主管部门会同同级有关部门组织编制规划编制组织水利规划体系与水利规划管理水利规划管理根据规划的重要程度划定不同的规划审批权限：国务院批准。由国