海关总署关于印发《屮国 （上海）自由贸易试验区海关监管服务模式改革方案》的通知

海关总署关于印发《屮国（上海）自由贸易试验区海关监管服务模式改革方案》的通知发布日期：2014-05-1213:45:21特级署加函〔2014〕44号上海海关：为认真落实党中央、国务院部署，深入贯彻党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和国务院印发的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》要求，切实建设好、管理好中国（上海）自由贸易试验区，加快推进试点改革，安全有效实施监管，经总署党组同意，现将《中国（上海）自由贸易试验区海关监管服务模式改革方案》（见附件）印发你关，请认真组织学习，并按照该方案明确的时间进度和改革项目要求迅速组织实施，抓好推进落实，边实践边探索、边实施边完善，加强与总署有关部门沟通联系，重大事项要及时向总署请示报告，认真总结可复制可推广的改革经验和制度设计。特此通知。中国（上海）自由贸易诚验区海关监管服务模式改革方案建立中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“试验区”)，是党中央、国务院作出的重大决策，是深入贯彻党的十八大精神，在新形势下全面深化改革的重大举措。为认真贯彻落实党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和国务院印发的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》）要求，进一步转变职能、优化服务、加强监管、有效管住，切实建设好、管理好试验区，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，结合《海关总署关于安全有效监管支持和促进中国（上海）自由贸易试验区建设的若干措施》和海关工作实际，研究制定本方案。一、总体思路（一）指导思想。以党的十八大和十八届三中全会《决定》为指导，深入贯彻落实中央经济工作会议要求，按照《总体方案》部署，解决好市场与政府的关系，既要使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好地发挥政府作用，使两者有机统一。充分尊重企业经济运行规律，加快转变职能，坚持先行先试，积极探索海关适应市场经济规律要求的管理模式和管理制度创新,促进贸易和投资便利化，推动试验区形成符合国际化、法制化要求的稳定、透明、可预期的营商环境。（二）总体目标。通过实施“信息化、智能化、便利化、法治化和安全化”改革以及机构人员、科技装备和信息化系统的配套改革（简称“五化三配套”），形成以信息化为基础、智能化为关鍵、便利化为方向、法治化为保障、安全化为要求，“简政集约、智能驱动、风险可控、便利高效”的试验区新型海关监管服务机制体制和管理模式，实现管理职能转变和监管高效便捷，积累可复制、可推广的改革经验，更好地为国家深化改革、提高开放型经济水平、促进我国经济社会科学发展服务。（三）基本原则。1.瘦上强下。适应试验区建立国际高标准投资和贸易规则体系的要求，通过“瘦上强下、重心下移”，改革试验区现有海关行政管理体制和业务管理机制，重组机构人员、整合岗位职能和作业流程，加强基层管理、充实一线监管力量，把人力资源配到最优，并通过科学评估不断完善，实现职能管理模块化、集约化。2.简政放权。按照建立社会主义市场经济体制要求，同步推进加强监管和简政放权，使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥海关作为政府部门的作用。优化海关管理职能实现方式，把经济回归给市场，最大限度减少对企业运行规律的干预。尊重市场经济规律、尊重企业自主经营权，提高海关管理的行政效率和水平，以体制机制创新和海关监管服务新模式推动试验区健康发展。3.便捷高效。满足试验区“一线放开、二线安全高效管住”、“二线监管模式与一线监管模式相衔接”等基本要求，创新海关监管模式，加大风险分析，实施分类管理，减少人工干预，做到便捷高效。加大科技设备投入，实现作业流程的信息化和风险防控的智能化，便利企业通关，降低通关成本，促进试验区内各类要素自由流动。4.加强监管。始终将“把好国门”作为第一要务，坚持“管得住”、“通得快”与“放得开”的有机统一，在大力实施试验区贸易便利化的同时，着力加强实际监管，按照监管有效的目标，切实提升试验区海关监管效能。借鉴发达国家和地区海关通行做法，创新监管理念、监管制度和监管手段，从提升我国经济整体竞争力的高度，努力构建先进的、有世界竞争力的海关监管模式。5.公平公正。以促进社会公平正义为出发点和落脚点，建立试验区海关集中统一的执法体系，增强海关执法透明度，根据企业信用等级，结合企业贸易行为风险高低，合理设置随机查验范围和比例，体现权利公平、机会公平、规则公平，释放海关改革创新的红利，使海关改革成果惠及广大企业，体现人民海关为人民的要求。6.统筹兼顾。既要坚持顶层设计和基层首创相结合，做到上层统一部署，基层积极探索，汇聚各方力量，通过实施海关管理的改革创新，推动试验区改革全面深化；又要坚持整体推进与重点突破相结合，符合顶层设计的要求，科学设计改革路径，充分考虑各方承受能力，按照试验区建设实际需求，稳步推进海关改革与发展。二、主要任务和措施（—）信息化。依托大数据、云计算、物联网等现代信息技术，建立统一的试验区海关信息化监管平台，在海关监管的每个业务节点上有效获取、处理和利用监管数据，实现系统统一、互联互通、无纸作业、电子围网，为智能化处理、便利化运作、规范化执法、安全化保障奠定基础。1.建立统一的试验区海关监管信息化系统。将现有上海海关特殊监管区域海关监管信息化系统，整合升级为试验区海关监管信息化系统（以下简称试验区信息化系统）。针对试验区运行特点及海关监管新要求，优化完善试验区信息化系统中海关监管功能模块，增设“先进区、后报关”、“选择性征税”等新型业务管理模块，以及适应服务业扩大开放需求的其他新兴业态管理模块，实现海关作业全程信息化、监管信息系统全禝盖。2.实现内外部信息系统互联互通。一是拓展试验区信息化系统内引外联、数据采集功能，实现其与海关内部管理系统对接联通和信息共享，实现舱单、提货单、报关单证“三类单证”的信息相互验证等功能；二是依托中国电子口岸、上海电子口岸，连接试验区信息化系统与试验区内企业运营管理系统，为企业提供规范化的电子数据格式文本，实现相关数据的动态采集、批量导入、全区共享；三是在总署和上海海关两个层级与税务、工商、质检等其他管理部门系统对接，逐步实现海关对试验区内企业经营信息的全面掌控，提升海关监管的针对性和有效性；四是推进H2010海关情报系统与试验区信息化系统的对接，实现信息资源共享，强化正面监管信息与缉私业务信息、公安信息与社会信息资源的关联应用，丰富情报系统的综合研判工具，为试验区海关监管工作提供情报保障和支持。3．推行海关作业全程无纸化。以规范企业申报数据和优化海关作业流程为基础，充分发挥试验区信息化系统覆盖全区、贯穿全程、集成联动的综合效能，推进实现企业随附单证和账册备案数据的格式化自动传输以及海关内部作业单证无纸化；推进监管证件联网校验；取消通关作业事后交单，实行报关单证电子归档；全面实施备案审批、通关管理、卡口核放、账册核销、后续查缉等所有作业环节的无纸化。4.探索试验区电子围网管理。依托试验区信息化系统和中央监控平台，运用计算机技术、网络化技术提升海关管理效能，实现4个海关特殊监管区域的一体化运作，初步建立海关电子围网管理模式。（二）智能化。在信息化基础上建立起试验区海关监管从数据采集到风险分析、执行处置到动态反馈的闭合管理回路，对各类监管数据进行筛选整理、综合运算、分析加工，并做出精准的风险判别和准确的处置指令，形成涵盖各业务条块，贯穿事前、事中、事后作业全流程的风险捕捉、实时处置的智能化管理模式，确保海关监管的安全高效。1.建立统一的中央监控平台。中央监控平台是试验区海关智能化管理的中心，是集信息收集、风险分析、指挥调度、处置执行、应急管理为一体的运行中枢。通过整合现有4个海关特殊监管区域视频监控、围网报警等系统，实现统一监控、集中展示；综合运用现代通信与高科技信息技术手段，归口收集试验区范围内实货流、单证流、信息流等海关内外部信息，整理研判海量数据风险级别，发挥业务专家后台“智库”作用，实现对通关现场、物流监管作业的实时监控，并进行统一指挥协调、组织实施复查复验、视频化查验、机动核查、后续稽查等作业。2.建立智能化风险分析机制。一是通过预设并动态调整风险估值表，自动采集海量数据，过滤分析企业行为，逻辑判断风险情事等，研究构建风险识别、提示和布控系统；二是完善现有风险管理机制和系统功能，丰富符合试验区业务特点的风险参数，提升人工风险分析效能；三是加大随机布控范围和比例，落实公平公正的要求，保障平等竞争、平等获益。3.实现卡口自动核放。升级改造卡口设施，利用智能化设备自动读取车牌号码、集装箱号、车载重量、电子封志等监管数据，进行海关监管信息的自动比对、风险判别，完成车辆运行轨迹自动核销、货物查验或放行指令处置等卡口作业，实现车辆自动分流验放、账册自动核注，提升物流监管智能化水平。4.实现海关作业的智能化。将风险分析成果运用至海关作业全流程，实现高、低风险分类作业，将低风险由人工审核转为系统自动作业。调整通道审核模式，发挥风险判别功能，实施低风险单证自动验放；改变账册备案、报核环节的人工审核模式，实现低风险企业账册的自动备案、自动核算；实行对银行保函联网自动核销；实现报关单、备案清单证明联自动签发，提高海关电子化作业效能。(三）便利化。以信息化和智能化为支撑，通过实施流程再造、创新海关监管模式、支持功能拓展，实现试验区海关管理流程更优化、监管更高效、服务更优质，在高水平管好前提下，便利企业、便利海关。通过加快货物通关流转速度，降低企业成本，营造便利化的投资和贸易环境。1.实施流程再造。一是结合简政放权，对各类业务进行环节梳理、整合，减少作业环节、简化审批程序。研究以双人复核制替代现有作业流程中账册备案、保证金等税费征收、删改单、查验异常处理以及账册核销的三级审批。统一试验区减免税设备管理方式；二是对各类人工审核的业务依据风险高低进行逻辑判断，利用计算机实施自动化筛选，由计算机自动作业代替程序性、形式化人工作业，减少人工操作环节，加快作业速度；三是对试验区现有的两种备案清单进行简化和统一，实现规范化、快捷化申报；四是加强信息联网共享，实现企业申报数据一次备案、多次使用，在办理进出口报关、保税展示交易、检测维修等业务时，不再向海关重复备案。五是完善提升现有海关税收征管水平，探索研究试验区海关税收征管由企业自主申报的可行性，强化企业主动申报义务、减少海关渎职风险；六是在清权确权基础上，通过行政委托、行政指导、购买服务等方式，加强海关监管与社会治理相结合的探索和实践，加强对行业组织和中介机构的引导和规范，增强社会自治功能，形成与海关监管的有效衔接和良性互动。2.创新监管模式。一是试行两步申报、集中申报。在现有试验区一线进境环节增加“先进区、后报关”新模式，允许企业先凭舱单等向海关简要申报，办理货物入区或担保提货，再向海关正式申报，办理缴税结关等手续。允许企业货物分批次进出，在规定期限内集中办理报关手续；二是试行自主报税、汇总纳税。允许企业自主申报税款，加大企业如实申报责任。允许企业在规定的纳税周期内，对已放行货物汇总向海关缴付税款。海关由实时审核转为以后续稽查为主；三是试行联网监管、工单核销。对实行企业资源计划系统（ERP）管理的加工贸易企业和使用仓库管理系统的仓储物流企业，实行关企联网监管，对企业货物的进、出、耗（转）、存做到实时掌控、动态核查。对其中的加工贸易企业，取消单耗申报，实行以工单数据为基础的核销模式；四是试行前推后移、优化查验。在全区管理、联网监管形成有效管控的前提下，重点加强事前风险分析和验证稽查，加强后续稽查核查和案件侦办，将通关环节的查验压力向前后传导，形成“哑铃型”监管模式；五是打造分类通关和通关无纸化改革升级版。在现行改革基础上，进一步提高计算机自动审核放行低风险报关单的比例，取消随附单证要求。对人工重点审核的高风险报关单，只在必要时要求企业提供随附单证；六是在试验区4个海关特殊监管区域之间创新“分送集报，自行运输”模式，在试验区与其他直属关区的海关特殊监管区域间逐步推动跨关区保税结转试点；七是进一步完善区港一体化运作模式，研究实现跨关区口岸进出境保税货物直通入区的便利监管措施。继续发挥洋山口岸现行管理模式优势，不断扩大口岸辐射功能；八是建立试验区企业多种账册管理模式，满足区内企业保税加工、保税物流和保税服务等多元化业务发展需求，实现分类监管；九是增设海关征免方式，落实选择性征税政策，依企业申请按照进口料件或按货物实际报验状态征收进口关税；十是允许区内企业在提供有效担保前提下，先开展保税展示交易，后在规定时间内办理集中纳税手续；十一是强化对区内进出口企业的后续监管，推行差别化稽查作业模式，根据海关不同的监管需要或企业风险程度高低，针对区内进出口企业实施不同的稽查核查作业方式、方法、范围和频率；十二是推进试验区与周边经济联系密切地区区域通关合作，加快实现一体化作业和无障碍通关，发挥试验区辐射带动作用。3.支持功能拓展。支持金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及服务领域扩大开放，促进试验区率先向制造中心、维修中心、销售中心、结算中心、研发中心、物流中心等六大中心转型升级，试点建立与之相适应的海关监管模式，积极培育新型贸易业态，实现货物贸易与服务贸易同步发展。4.探索开展“单一窗口”试点。按照十八届三中全全会提出的实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助的要求，以电子口岸为基础，推动实现企业通过一个平台一次性递交口岸管理各相关部门所需的文件和数据；各部门处理结果通过一个平台反馈；各部门依托一个平台实现联合监管。（四）法治化。积极推动上海自由贸易试验区的法治化建设，按照“投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范”的要求，全面梳理海关相关法律法规和规范性文件，加快完善符合自由贸易试验区发展需要的海关管理制度和规则体系，突出制度创新和管理创新，扎实推动执法统一性建设，既规范海关管理，又规范企业行为，既维护贸易安全，又促进贸易便利，为信息化、智能化、便利化的规范有序运行完善法制保障。1.完善法规制度确保有法可依。根据试验区建设改革进程，分阶段对试验区建设所涉及的海关法律法规、规范文件进行梳理和清理，及时修订完善；研究制订与试验区海关业务流程再造相匹配的机构职能、岗位职责和操作规范；在监管模式创新过程中，同步论证、同步设计、同步出台配套管理办法、实施细则。2.夯实执法基础推动执法统一。整合试验区4个海关特殊监管区域执法资源，建立高效统一的驻区海关机构，统一执法力量，发挥集约化管理效能；梳理试验区4个海关特殊监管区域作业规范、操作流程、岗位职责等，统一执法标准和执法要求，扎实推动执法统一性建设，加强对自由裁量权的规范，确保海关公平、公正、公开执法，积极营造稳定、透明、可预期的营商环境。3.强化引导监督规范企业经营管理。在规范海关管理的同时注重规范企业行为、引导企业守法自律，实现“关企双赢”。积极高效参与地方信用体系建设；优化对企业的分类管理制度和企业信用评价标准，全面掌握企业运营状况，及时调整企业分类管理措施。（五）安全化。按照中央要求，加强试验区海关监管，全面履行海关打击走私等管理职能，规范权力运行，通过基础建设、风险防控、权力规制、企业自律、社会共管，实现既加强监管又有效支持，坚持在“管得住”的前提下促进开放，最大限度地实现内外管理的安全化，努力把试验区建设好、管理好、发展好。1.“科技十制度”规范权力运行。按照信息化、智能化改革后的业务环节和作业流程，实现业务标准化运作；有效开展内控前置审核，加固执行自控、职能监控、专门监督三道防线；完善权力运行的制约和监督机制，建立健全执法规范的评估、纠错机制，加强对自由裁量权的规制，运用内控核查、督察、审计、巡视等监督手段，加强对试验区海关监管服务模式改革的事前、事中、事后的全过程监督，有效防控执法、廉政、管理三大风险。2.加强实际监管提升篮管效能。切实履行把关职责，加大对危害试验区安全的货物物品的堵截力度。优化监管查验工作机制，深化无纸通关改革，加强后续监管，不断提升试验区海关监管效能。3.依法实施海关知识产权保护。加大对试验区内企业知识产权保护力度，助推企业提升创新能力和核心竞争力，支持推动国内外知识产权资源集聚，有效打击侵权违法行为。4.依法维护国家意识形态安全。坚持社会主义先进文化前进方向，有效防止试验区内滲入和滋生对中国政治、经济、文化、道德有害的印刷品、音像制品及其他信息载体，加强对相关企业、货物的风险防控。5.依法打击走私违法犯罪。认真研究试验区的运行特点，做好统计分析和监测预警，针对可能出现的走私风险，加强监控分析和综合防范，制定专项情报收集、研判、处置工作制度，加强缉私情报专门手段运用，开展专项情报信息收集。依托信息化监控平台各种内外部数据，进行采集、分析，早发现，早处置，实现“管控有效”，精、准、狠地打击各类走私违法犯罪活动，防止在试验区内出现危害国家安全和社会稳定的黄、赌、毒等现象，维护和保障良好的经济发展环境。三、配套改革（一）机构人员重组。根据“精简、统一、效能”原则和“整合优化、因事设岗、人岗相配、精简高效”的工作要求，以制度创新和业务改革需求为导向，以理顺管理体制和运行机制为核心，整合设立试验区海关机构，合理编配人力资源，做到统筹管理、优化设置、“瘦上强下”、重心下移。1.做好试验区海关机构的顶层设计。（1）将上海海关隶属外高桥保税区海关、洋山海关以及浦东国际机场海关负责海关特殊监管区域业务的机构和人员进行整合，设立统一管理试验区的“中国（上海）自由贸易试验区海关”（副厅局级）。（2）考虑到洋山港作为国家一类开放口岸，海关主要承担口岸通关业务，且口岸海关一般均以口岸名称命名的惯例，根据上海市人民政府的意见，为推动把洋山港打造成为国际航运枢纽港，便于开展国际大港间执法合作，在向中央编办申报试验区海关机构整合方案时，争取保留洋山海关的牌子，在对外交往时使用。（3）先在中国（上海）自由贸易试验区海关下设3个正处级派出机构：驻外高桥保税区办事处（统筹管理外高桥保税区和外高桥保税物流园区的海关业务）、驻浦东机场综合保税区办事处、驻洋山保税港区办事处。下一步视业务运行情况再行研究调整事宜。（4）目前试验区范围内有2个缉私分局（上海外高桥保税区海关缉私分局、洋山海关缉私分局），待中央编办批准整合设立试验区海关后，同步整合设立“中国（上海）自由贸易试验区海关缉私分局”，统筹管理试验区的缉私业务。2.做好试验区海关内设机构的设置规划。（1）打破现有机构设置条线分割、职能管理上下对口的格局，树立模块化设置理念，力求处室集约化设置、职能集约化管理。试验区海关内部设置办公室、监察审计室2个综合保障部门，以及货物贸易监管处、服务贸易监管处、稽查处、科技信息化处等4个正处级业务职能处室。其中，办公室涵盖综合办公、人事政工和财务装备等职责，货物贸易监管处和服务贸易监管处涵盖加工贸易、监管、征税、通关等运行管理职责，服务贸易监管处还具有各类新型贸易业态的运行管理职责，稽查处涵盖风险管理、稽查、企业管理、统计等职责。（2）对现场业务部门现有岗位进行整合重组，实现试验区海关科级机构总量有实质性精简，运行机制有实质性优化。通过对各业务现场“人、财、物”实施统一管理，精简5个科级机构；通过整合试验区内稽查力量，精简4个科级机构；通过业务流程改革，优化岗位设置，精简单证备案审核和卡口监管人员约40人，充实到实货监管和风险分析岗位。整合优化后，科级机构总量从现有的31个精简为22个，精简29.0%。3.做好试验区海关机构人力资源的测算配置。（1）以试验区现有人力资源为基础，将试验区海关内设综合保障部门、业务部门和现场单位的人员按约5%、20%、75%的比例进行初始配置，实现“瘦上强下”、重心下移。在试验区海关人员总量从403人增长到503人的情况下，综合保障人员从35人精简到20人，精简42.9%；单证备案审核和卡口监管人员从183人精简到143人，精简21.9%。(2)根据试验区业务流程和岗位设置的调整变化进程，持续加大现场人员的比例。将业务流程和环节上“减繁刪冗”节省出来的人力资源、通过科技成果运用和装备设备更新节省出来的人力资源、以及新补充的人力资源，全部派往基层一线工作，投入到风险分析和实货监管中去，提高海关管控能力。（3）根据业务改革和流程再造的实际进度，科学测算今后一段时期内试验区海关人员配置总体需求，分三条途径充实试验区一线监管力量：一是上海海关着力统筹现有人力资源，注重内部挖潜，通过精简试验区海关机构综合保障部门人员、压缩调配上海海关其他单位人力、倾斜分配2014年新录用人员，充实试验区内实际监管力量；二是海关总署通过选派干部赴试验区挂职，从系统内部调剂部分,地向中编办反映试验区海关人力资源实际需求，提出合理增编申请。（二）科技装备更新。通过运用云计算、物联网、大数据运算等最新科技成果，更新配置高性能的识别、监控、查验、通信等科技装备，实现优化监管、节省人力、管控有效、提高效能，为“信息化、智能化、便利化、规范化”提供强大硬件支撑。（实施步骤见附件2）1.卡口智能化升级。在试验区卡口部署卡口智能化视频监控系统（含光学车牌识别设备）、电子车牌识别设备、RFID智能IC卡读卡器、电子关锁识别器、电子地磅、显示屏、电子道闸、工控机、箱号识别仪、GPS定位仪、条码识别设备、可视化对讲设备、高清监控设备等，实现对物流信息的全方位采集，并根据信息系统的风险分析布控要求，实现车辆的自动分流、快速放行。2.物联网试点设备安装。在货运车辆上安装电子车牌、RFID智能IC卡和电子关锁，以加载车辆、货物的信息。此设备应由企业按照海关行业标准自行购置，为起到示范应用效果，可由海关安排试点设备提供给企业使用。3.海关查验设备配置。配置包括H986（包括固定式、车载式）、货检X光机、大型辐射探测设备、查验单兵设备（包括视频查验手持式终端、执法记录仪等）和电子地磅等设备，协助实现集约化、便捷化、智能化的海关查验。4.信息化系统软件和硬件配置。配置包括中间件高速处理一体机、负载均衡设备、并行式集群数据库一体机、内存数据库软件、内存数据库服务器等。实现大数据量运算，满足加工、仓储企业耗料和库存动态核算等实时反馈要求高的业务需求。5.网络和通信设备配置。配置包括核心网络设备、接入网络设备、试验区海关综合布线、无线接入点、无线控制器、网络连接光纤、无线集群设备等，为智能化视频监控分析系统和试验区海关监管信息化系统设备提供接入和信息传输的通道。6.安全设备应用。应用数据库安全审计系统等，对数据库访问行为进行集中管控。(三）信息化系统升级。整合现有海关特殊监管区域信息化系统，以流程再造创新模式，全面提升试验区内海关特殊监管区域信息化系统功能，优化完善海关内外网管理功能，满足海关对试验区监管的需要，适应试验区业务发展需求，实现监管高效便捷。（实施步骤见附件3）1.试验区信息化系统建设。整合升级上海海关特殊监管区域海关监管信息化系统，实现帐册的准实时核算，对接预归类商品数据库，开发账册归并关