城市规划与建设管理

第四章城市规划与建设管理第一节城市规划与管理的基本内容1、国外城市规划的定义英国：城市规划与改建的目的，不仅仅在于安排好城市形体—城市中的建筑、街道、公园、公用事业及其它的各种要求，而且更重要的在于实现社会与经济目标。——《不列颠百科全书》美国：城市规划是一门科学、一种艺术、一种政策活动，它设计并指导空间的和谐发展，以满足社会和经济的需要

——国家资源委员会苏联：在社会主义条件下的城市规划就是经济社会发展计划的继续和具体化，是从更大空间的经济社会发展计划层次讨论确定城市的功能性质和发展规模。

——苏联《城市规划原理》日本：强调技术性城市规划是城市空间布局、建设城市的技术手段，旨在合理地、有效地创造出良好的生活与活动环境。城市规划是“对达成、视线、运营以视线城市政策为目标的城市功能结构、规模、形态、系统进行规划、设计的技术。”——《都市计划教科书》2、我国城市规划的概念国标《城市规划基本术语标准》：城市规划是“对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。3、城市规划的内涵城市规划是一种具有特定时间、特定空间和特定对象的发展计划。（1）有一定的时间跨度（2）有限定的规划范围城市规划区（3）有一定的物质空间作为规划对象（4）是实现社会经济目标的技术手段主要通过对作为物质实体城市的各种功能在空间上的安排，来实现社会、经济的诸多发展目标（5）是城市建设中的一项重要游戏规则城市规划都包含有政策因素，体现在各个层面上。可理解为一种对城市发展过程进行控制的规则。（一）城市规划的定义城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和进行各项建设的综合部署和全面安排。城市规划的发展

1、第一代城市规划的理念——城市规划脱胎于建筑学；

2、第二代城市规划理念——城市规划的整体观；

3、第三代城市规划的理念——城市规划扩展到社会经济等宏观规划领域。古代城市规划（1）中国古代的城市规划中国古代城市规划的理念强调严格的等级观念，礼制思想。

《周礼.考工记》记述了周代王城建设的制度：“匠人营国，方九里，旁三门。国中九经九纬，经涂九轨。左祖右社，前朝后市，市朝一夫”。

城市规划的发展历程强调城市与自然结合，自然至上原则

《管子》：“因天材，就地利，城廓不必中规矩，道路不必中准绳”中国古代城市的典型格局唐长安城中轴线对称的格局规整的方格路网居住分布采用坊里制中国古代城市的典型格局元大都和明清时代的北京宫城、皇城、内城和外城方格路网中轴线

中国古代城市的典型格局平江（苏州）

（2）欧洲古代城市典型格局古希腊：民主，平等（2）欧洲古代城市古罗马：炫耀，享乐（2）欧洲古代城市中世纪的欧洲城市：宗教，神权（2）欧洲古代城市文艺复兴：人本主义（2）欧洲古代城市君主专制时期：理性，君权现代城市规划背景与重大事件：18世纪中叶，世界开始进入工业化、城市化时代20世纪初城市规划立法二战后的欧洲面临着战后重建和发展问题20世纪80年代，城市规划理论中兴起了技术派20世纪90年代以来，城市规划理论的环境学派现代城市规划的两种基本思想体系（一）城市分散发展理论（二）城市集中发展理论现代城市规划的主要理论城市分散发展理论

（1）“带形城市”1882年，西班牙工程师索里亚提出有轨运输系统最为经济、便利和迅速，城市应沿交通线绵延建设案例：斯大林格勒；深圳现有城市现有城市弧状的“带形城市”

深圳经济特区总体规划（1985-2000）——总体规划图（2）“田园城市”理论E.霍华德（E.Howard），社会改革家1898年，《明日：一条通往真正改革的和平道路》，《tomorrow:apeacefulpathtowardsrealreform》；1902年，霍华德《明日的花园城市》，《gardencityoftomorrow》（再版）

田园城市：田园城市是为健康、生活以及产业而设计的城市，它的规模能足以提供丰富的社会生活，但不应超过这一程度；四周要有永久性农业地带围绕，城市的土地归公众所有，由一委员会受托掌管。核心思想疏散城市人口建设新型城市，田园城市土地制度、城市经营管理“无贫民窟无烟尘的城市群”

案例：1944年大伦敦规划；东京的卧城

“卫星城”：经济上、社会上、文化上具有现代城市性质的独立城市单位，但同时有是从属于某个大城市的派生产物。交通问题配套设施问题周边环境问题（3）“有机疏散论”1942年，芬兰建筑师沙里宁《城市，它的生长、衰退和将来》有机疏散的城市结构按照机体的功能要求，把城市的人口和就业岗位分散到可供合理发展的离开中心的地域把“日常活动”的区域，作集中的布置；不经常的“偶然活动”的场所，则作分散的布置二战后对欧美各国建设新城，改建旧城，以至大城市向城郊疏散扩展的过程有重要影响城市集中发展理论（1)“工业城”法国建筑师戈涅1917年出版《工业城市》探讨现代城市在社会和技术进步的背景中的功能组织假想城市：位于山岭起伏地带的河岸的斜坡上，人口35000人，工业部门被安排在河口附近，市中心布置了大量的公共建筑，两侧布置居住区。应用：前苏联城市规划(2)“现代城市”法国建筑师勒·柯布西耶《明日的城市》(1922)，《阳光城》(1933)城市按功能分成工业区、居住区、行政办公区和中心商业区等城市中心地区向高空发展，建造摩天楼以降低城市的建筑密度规整的棋盘式道路网，采用高架、地下等多层的交通系统

案例子：昌迪加尔规划

1、行政中心2、商业中心3、接待中心

4、博物馆与运动场5、大学6、市场7、绿带与游憩设施8、商业街1、议会2、各部办公楼3、首长官邸4、最高法院5、游泳池6、山丘

7、雕塑雅典宪章（1933年）国际现代建筑师协会希腊雅典会议，第一个城市规划大纲以人为本的方向，建立了城市规划的基本内涵城市规划方式主要是物质空间规划（phsyicalplanning）提出了城市的功能分区，它认为城市活动可分为居住、工作、游憩和交通四大活动系统城市规划就是要描绘城市未来的蓝图对于城市规划和城市规划工作者赋予完全理性的特征现代城市规划思想的演变《马丘比丘宪章》（1977）国际建协1977年于秘鲁利马召开，在古文化遗址马丘比丘签署重要问题：在城市急剧发展中如何更有效地使用人力、土地和资源，如何协调城市与周围地区的关系、生活环境与自然的和谐，以及文物和历史遗产的保护与保存等问题。强调了人与人之间的关系对于城市规划的重要性强调城市规划过程的动态性和过程性城市规划的公众参与城市规划法规体系城市规划行政体系城市规划运作体系

现代城市规划体系的组成

规划法规是现代城市规划体系的核心，为规划行政、规划运作提供法定依据和法定程序城市规划的任务和原则

（一）城市规划的任务中国现阶段城市规划的基本任务是保护和修复人居环境，尤其是城乡空间环境的生态系统，为城乡经济、社会和文化协调、稳定地持续发展服务，保障和创造城市居民安全、健康、舒适的空间环境和公正的社会环境。

4、城市规划的任务

综合研究和确定城市性质、规模和发展状态，统筹安排各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展与近期建设的关系，指导城市合理发展。中国现阶段城市规划的基本任务是保护和修复人居环境，尤其是城乡空间环境的生态系统，为城乡经济、社会和文化协调、稳定地持续发展服务，保障和创造城市居民安全、健康、舒适的空间环境和公正的社会环境。关于城市规划的任务，各国由于其社会、经济体制和经济发展水平的不同而有所差异和侧重，但其基本内容是大致相同的，都是通过空间发展的合理组织，满足社会经济发展和生态保护的需要。编制城市规划应遵循的原则

1、人工环境与自然环境相和谐的原则；

2、历史环境与未来环境相和谐的原则；

3、城市环境中各社会集团之间社会生活和谐的原则。

制定城市规划应遵循的（10条）原则——统筹兼顾、综合部署城市建设是一项庞大的系统工程，要正确处理好一系列关系。——协调城镇建设与区域发展的关系区域协调发展已经成为城乡可持续发展的基础。要认真抓好省域城镇体系规划编制工作。制定城镇体系规划：从区域整体出发；基础设施共建共享；保护资源与环境。——促进产业结构调整和城市功能的提高我国经济发展面临着经济结构战略性调整的重大任务。城市规划要按照经济结构调整的要求，促进产业结构优化升级。合理调整用地布局，优化用地结构，实现资源合理配置和改善城市环境的目标。——合理和节约利用土地与水资源我国以世界平均水平1/3的人均耕地、1/4的人均水资源，支持了占全球22%人口的温饱和经济发展；“珍惜用地、合理用地、保护耕地”是我国的基本国策，城市规划必须全面贯彻这一国策。——保护和改善城市生态环境保护环境是我国的基本国策。逐步降低城市中心区密度；加强污染项目、污水和垃圾的治理、重视绿化建设。——正确引导小城镇的建设和发展是加快城镇化进程的重要途径。要坚持“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的方针。——保护历史文化遗产保护文化遗产，延续历史文脉，提高城市的价值和文化素质。加强文保单位的保护（原貌和真迹；历史环境）；保护好代表城市传统风貌的历史文化保护区——加强风景名胜区的保护按照“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”的原则，处理好保护和利用的关系。前提是规划（合理确定开发利用的限度及旅游发展的容量），核心是保护，关键在管理。位于城市规划区内的风景名胜区应当纳入城市总体规划。——塑造富有特色的城市形象城市的风貌和形象，是城市物质文明和精神文明的重要体现。城市形象的塑造要通过城市设计的手段来实现。——增强城市抵御各种灾害的能力城市防灾包括防火、防爆、防洪、防震等。三、城市规划编制的依据《城市规划法》《城市规划编制办法》及其实施细则城市社会经济发展目标城市上一级土地利用规划城市上一级城镇体系规划城市的现状情况和发展条件城市规划的技术规范、标准城市人民政府对城市规划建设管理的意见其它有关部门（土地、环保、矿产等）的要求1．现代城市是一个极其复杂的系统，也是更大地域范围内的一个子系统。a）

城市规划编制的思路

城市规划编制是根据城市区域范围内的地位和作用，对组成城市的众多要素进行组合或调整，以求得最合理的城市结构和外部联系。四、我国现行城市规划编制体系的反思b）反思：现在的城市规划编制②偏重空间布局，缺少综合观念。

①没有更高层次的区域规划做依据，较多的是就城市论城市，缺乏区域观念。③总体规划虽有市域城镇体系规划，但仅限于本市市域。④非城市化地区往往只作为底图，村镇、一般居民点却不列入规划范畴，不能体现城乡协调发展，谈不上区域规划指导城市规划。

2．城市是一个不断变化的过程，城市规划的编制是在历史和现状基础上对未来的预测。反思：

而现行城市规划限制在20年框架内，对20年以后如何发展以及城市自身发展规律和进程缺少战略考虑，不能保证城市可持续发展。3.城市规划是通过规划管理实现的。a）必须把规划的实施管理提高到法律高度—即法制化。b）编制的规划具有明确肯定有国家的强制力作保障这种特征。c）城市规划既是城市发展的目标、计划和蓝图，有时城市建设的法定依据、规范和准则。也就是说城市规划既要有规划编制，也要有图则制订。前者是体现城市发展的意图，后者是保证城市发展意图的实现。反思：但长期以来规划仅仅被认为是一种设计，是一种观念的表达，而不问如何实施。没有制定图则，缺少法制观念，在内容上与实施脱节，在程序上与管理分离，缺少公众参与。4．规划应当指导当前建设，编制的规划得不到实施毫无意义。反思：a）现行城市规划编制体系中，规划内容更多是强调远期的、静态的理想蓝图，如何实施规划内容明确不足。b）规划对由市场来调节的部分明显考虑不足，没有适应市场经济条件下原则性与灵活性的结合，规划缺少刚性又缺少弹性。5．城市规划是一个动态的、连续的、无止境过程，需要用法定程序不断完善、调整、修订。

反思：

现行规划编制的体制，由规划院企业化管理，把规划任务当单项工程设计对待，一个个委托，一个个计算产值，一项任务完成了，工作也就结束。没有内容的连续，没有人员的衔接，不便于管理的使用修订。6．编制的城市规划是规划管理部门的行政依据，因此，各个层次的规划不仅应有明确的审批程序，而且必须严格遵守。反思：

现在总体规划内容庞杂，审批周期长，对日常、大量的规划管理工作很少有可操作性。分区规划、详细规划法律地位不明确。城市规划的基本内容

城市规划工作的基本内容是依据城市的经济社会发展目标和环境保护的要求，根据区域规划等更高层次的空间规划的要求，在充分研究城市的自然、经济、社会、文化和技术发展条件的基础上，结合城市发展战略，预测城市发展规模，选择城市用地的布局和发展方向，按照工程技术和环境的要求，综合安排城市各项工程设施，并提出近期控制引导措施。

城市规划的内容

1、收集和调查基础资料，研究满足城市经济社会发展目标的条件和措施；

2、协助制订城市发展战略，预测发展规模，拟定城市分期建设的技术经济指标；

3、确定城市功能的空间布局，合理选择城市各项用地，并考虑城市空间的长远发展方向；

4、提出市域城镇体系规划，确定区域性基础设施的规划原则；

5、拟定新区开发和原有市区利用、改造的原则、步骤和方法；

6、确定城市各项市政设施和工程措施的原则和技术方案；

7、拟定城市建设艺术布局的原则和要求；

8、根据城市基本建设的计划，安排城市各项重要的近期建设项目，为各单项工程设计提供依据；

9、根据建设的需要和可能，提出实施规划的措施和步骤。城市规划体系

1、城市总体规划，城市总体规划是指导城市建设的纲领性文件，是分区规划和详细规划的基础，是城市政府进行城市规划管理的法律依据。城市总体规划的期限一般为20年，建制镇总体规划的期限可以为10年至20年。

2、城市分区规划

3、城市详细规划

城市规划工作的特点

(一)城市规划是综合性的工作①城市建设项目：涉及面广、建设项目多②城市建设条件：地形、地质、气象、水文等③总体布局：注重城市空间组合，建筑布局形式，反映城市的风貌、园林、绿化安排

(二)城市规划是法治性、政策性很强的工作①法制性强——依据城市规划法②涉及面广——国民经济的各个部门、人民群众生产生活都有密切联系③经济发展和大环境——与区域经济发展有关

(三)城市规划工作具有地方性因地制宜确定规划方案，因为不同城市有不同的风貌、特点和不同发展方向。

(四)城市规划是长期性和经常性的工作根据近期建设、远景规划，要求规划要有现实性又有预见性，根据城市因素发展，不断修改或补充。（五）城市规划具有实践性

城市规划的三种属性——城市规划既是一门科学，也是一项政府职能，又是一项社会活动。城市规划管理要

一、城市规划管理机构我国建设部的城乡规划司是国家对城市规划管理的主管部门。省、自治区政府的建设委员会或城乡建设厅负责省、自治区内各城市的城市规划管理工作，并下设城市规划处负责处理日常事务

（一）城市规划的编制主体，城市规划工作总体来说是一种政府行为，城市规划的主体即是各级城市的政府。（二）城市规划的编制程序

我国的城市编制城市规划，一般分为总体规划和详细规划两个阶段进行。

城市规划的层面及其主要内容一、一般城市规划分为城市发展战略和建设控制引导两个层面。城市发展战略层面的规划包括：城市总体规划、土地利用总体规划。建设控制引导层面的规划包括：控制性详细规划、修建性详细规划两种类型。城市规划系列

国土规划本市社会经济发展计划城市总体规划城镇体系规划城市分区规划控制性详细规划修建性详细规划城市设计土地利用总体规划国土规划

“国土规划”一词有时是作为一个泛指有关国家土地的规划行为。因此各种有关土地的规划工作也常都被称为国土规划。《区域规划概论》一书的定义：“国土规划是对国土资源的开发、利用、治理和保护进行全面规划。”

1981年，中央书记处作出开展国土整治工作指示，同年10月，国务院批准设立国土局。国土局成立后，第一项规划工作就是组织力量，研究编制《京津唐地区国土规划纲要》

土地利用总体规划

我国系统地开展有关土地的规划是从1986年《土地管理法》颁布以后开始，

1988年第一次在全国范围内开展了土地利用总体规划工作。

1991年，国家土地管理局发布了《土地利用总体规划编制审批暂行办法》。

1996年开始了第二次全国范围内的土地利用总体规划工作。

1997年国家土地管理局颁发了《土地利用总体规划编制审批规定》和《县级土地利用总体规划编制规程(试行)》。城镇的土地利用总体规划与城市总体规划有着密切的关系，中发(1997)11号通知中明确指出：“城市建设总体规划要与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划”。区域规划

区域规划是根据国家或地区的国民经济与社会发展长期计划及设想，对一定地区范围内，在综合分析评价各种自然、技术经济因素和条件的基础上，作出该地区的社会、经济发展建设的综合安排。主要包括资源综合开发利用和区域发展方向，合理配置工业和城镇居民点，安排区域性交通、能源、水利、园林、休疗养、旅游、环境保护等各项区域服务性工程设施。城镇体系规划

城乡的一切社会、经济活动都是以城镇为中心组织的，而城镇本身又有不同等级，不同等级的城镇对不同地理范围发挥着中心的作用，在职能上有所分工，形成一个城镇系统。

城镇体系的规划内容概括起来就是：“一化二系三结构”。

一化：即预测各发展阶段区域城市化水平。二系：规划交通、通讯、供水、供电及社会公共服务设施系统；区域生态环境系统三结构：人口规划等级结构、各城镇的职能结构、城镇的布局空间结构。城市规划工作中各个阶段的主要内容1、城市规划纲要2、城市总体规划3、分区规划4、详细规划城市规划纲要的主要内容

任务：研究确定城市总体规划的重大原则，并作为编制城市总体规划的依据。内容：1）论证城市国民经济和社会发展条件，原则确定规划期内城市发展目标。2）论证城市在区域发展中的地位，原则确定市域城镇体系的结构与布局。3）原则确定城市性质、规模、总体布局，选择城市发展用地，提出城市规划区范围的初步意见4）研究分析确定城市能源、交通、供水等城市基础设施开发建设的重大原则问题，以及实施城市规划的重要措施。城市总体规划纲要的成果--以文字为主，辅以示意图城市总体规划国标《城市规划基本标准术语》：城市总体规划是“对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施”。包括：市域城镇体系城市总体规划分区规划（一）任务：综合研究和确定城市性质，规模和空间发展状态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施，处理好远期发展与近期建设的关系，指导城市合理发展。城市规划的期限总体规划期限一般为20年

对城市远景发展作出轮廓性的规划安排。近期规划期限一般为5年

在城市总体规划中，对短期内建设目标、发展布局和主要建设项目的实施所作的安排。

建制镇总体规划期限为10—20年，近期规划期限为3—5年（二）内容：1）、编制市域城镇体系规划2）、确定城市性质和发展方向，划定城市规划区范围3）、提出城市人口和用地发展规模，确定城市空间布局4）、确定城市对外交通系统和城市道路广场系统5）、综合协调确定城市基础设施的发展目标和总体布局6）、确定城市河湖水系的治理目标和总体布局，分配沿海、沿江岸线7）、确定城市园林绿地系统的发展目标及总体布局8）、确定环境保护目标，提出防治污染措施9）、提出城市防灾规划目标和总体布局10）、确定风景名胜、文物古迹、传统街区的保护控制范围和保护措施，编制历史文化名城保护规划11）、确定旧区改建规划12）、郊区规划13）、进行综合经济技术论证，提出规划实施措施14）、编制近期规划成果：规划文件——文本、附件（说明书和基础料汇编）规划文本是对城市规划各项目标和内容的规定性要求的文件规划说明是对规划文本的具体解释规划图纸比例尺：大中城市1/10000—1/25000

小城市1/5000—1/10000

建制镇1/5000（三）总体规划的制定程序1、总体规划编制的组织由城市人民政府组织编制2、总体规划编制的工作程序（1）基础资料收集；（2）城市规划纲要；（3）方案阶段；（4）方案论证与评审；（5）方案审批；（6）公布。3、分区规划的主要内容分区规划---在城市总体规划的基础上，对局部地区的土地利用、人口分布、公共设施、城市基础设施的配置等方面所作的进一步安排。主要任务：在总体规划的基础上，对城市土地利用、人口分布和公共设施、城市基础设施的配置作进一步的安排。内容：1)原则规定分区内土地使用性质、居住人口性质、建筑及用地的容量控制指标。2)确定市、区、居住区级公共设施的分布及其用地范围。3)确定城市主次干道的红线位置、断面、控制点坐标和标高，确定支路的走向、宽度以及交叉口、广场、停车场位置和控制范围。4)确定绿地系统、河湖水面、供电高压线走廊等的界限和文物保护的范围，并提出空间形态的保护。5)确定工程设施的位置与用地范围。分区规划成果分为两个部分：规划文件——文本、附件（说明书和基础料汇编）规划文本是对城市规划各项目标和内容的规定性要求规划说明是对规划文本的具体解释规划图纸规划分区位置图、分区现状图、分区土地利用及建筑容量规划图、各项专业规划图1/50004、详细规划的主要内容详细规划：以城市总体规划或分区规划为依据，对一定时期内城市局部地区的土地利用、空间环境和各项建设用地所作的具体安排。主要任务：以总体规划或分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或直接对建设做出具体的安排和规划设计。控制性详细规划、修建性详细规划1）控制性详细规划

控制性详细规划---以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。

内容：（1）详细规定所规划范围内各类不同使用性质用地的界线，规定各类用地内适建、不适建或有条件地允许建设的建筑类型。（2）规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；规定交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距要求。（3）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等要求。（4）确定各级支路的红线位置、控制点坐标和标高。（5）根据规划容量，确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线。（6）制定相应的土地使用与建筑管理规定。控制性详细规划成果规划文件：规划文本和附件（规划说明及基础资料收入附件）。规划文本中应包括规划范围内土地使用及建筑管理规定。规划图纸：规划地区现状图、控制性详细规划图纸，比例为1/1000~1/20002)修建性详细规划---以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。

内容：（1）建设条件分析及综合技术经济论证。（2）作出建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，布置总平面图；（3）道路交通规划设计；（4）绿地系统规划设计；（5）工程管线规划设计；（6）竖向规划设计；（7）估算工程量、拆迁量和总造价，分析投资效益。修建性详细规划成果修建性详细规划文件（规划设计说明书）规划图纸：规划地区现状图、规划总平面图、各项专业规划图、竖向规划图、反映规划设计意图的透视图。比例为1/500~1/2000。三、城市总体规划的调整和修改城市总体规划的调整是指城市人民政府根据城市经济建设和社会发展情况，按照实际需要对已经批准的总体规划作局部性变更。城市总体规划的修改是指城市人民政府在实施总体规划的过程中，发现总体规划的某些基本原则和框架已经不能适应城市经济建设和社会发展的要求，必须作出重大变更。城市规划的审批总体规划审批程序（1）城市规划纲要由城市人民政府审核同意。（2）总体规划的审批：分级审批直辖市的总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批；省和自治区人民政府所在地、百万人口以上的大城市和国务院指定城市的总体规划，由所在地省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批；

其他设市城市的总体规划，报省、自治区人民政府审批；

县人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批，其中市管辖的县人民政府所在地镇的总体规划，报所在地市人民政府审批；

其他建制镇的总体规划，报县（市）人民政府审批。城市人民政府或县人民政府向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。

涉及到强制性内容调整的，城市人民政府必须组织论证，就调整的必要性向原规划审批机关提出专题报告，经审查批准后方可进行调整。调整后的总体规划，必须依据《城市规划法》规定的程序重新审批。1、第一阶段——编制城市总体规划

编制城市总体规划又分为下列步骤：（1）勘察、搜集和分析城市的基础资料（2）编制城市总体规划纲要（3）起草城市总体规划（4）评议城市总体规划草案（5）审议和通过城市总体规划（6）上级政府审查、批准城市总体规划。第三节城市土地利用规划和用途管制

（一）土地利用的概念土地利用即是人类根据土地的自然特点和社会经济的需要，通过采取一系列生物、技术手段，对土地进行的长期性或周期性的经营管理和治理改造活动。它是自然过程和社会经济过程的统一。

土地利用的内容

（1）土地利用方式：即据土地自然、社会经济特点所确定的土地利用类型，反映了土地利用的单元外貌特征；（2）土地利用程度：土地开发的深度，体现土地利用质量和密度，可以从低级到高级不等；（3）土地利用的结构：在一定区域内各种单元土地利用方向的有机组合，是有效利用土地的关键之一；（4）土地利用的地域分布：指相同或相似土地利用类型在地域上的集中与分散状况；（5）土地利用的效益：是指土地利用产生的社会、经济和环境生态效益，三者是辩证统一的。土地利用规划的概念

土地利用规划是据土地开发利用的自然和社会经济、技术条件、历史基础与现状的特点，国家经济发展需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理活动。

土地利用规划一般应遵循以下四项原则

1、效益原则。即应全面综合考虑社会、经济和环境生态三方面的效益；

2、市场调节与计划控制相结合；

3、动态原则；

4、协调原则。（三）我国土地利用规划的体系

1、土地利用的总体规划；

2、土地利用专项规划；

3、土地利用详细规划。

二、土地用途管制土地用途管制制度，是指国家为保证土地资源的合理利用，以及经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的制度。（一）土地用途管制的概念

土地用途管制制度是以实现耕地总量动态平衡为基础，以切实保护耕地为主题，以实现经济、社会与环境的协调发展为最终目标。土地用途管制是一些国家普遍采用的有效管理土地的基本方式。其目的是通过土地利用规划引导合理利用土地，促进区域经济、社会和环境的协调发展。其核心是依据土地利用总体规划对土地用途转变实行严格控制。

（二）土地用途管制的主要任务

土地用途管制的核心目标是实现耕地总量动态平衡。

1、城镇建成区用途管制

2、城郊土地用途管制三、城市土地使用制度

（一）城市土地使用制度改革的背景（二）城市土地使用制度改革的核心步骤（三）城市土地市场管理城市土地市场的地出现的问题：

1、城市存量土地供应失控；2、协议出让，政府让利；

3、生地出让，效益粗放；4、“有地没人用，有人没地用”。

四、城市土地供给和土地储备制度

土地储备制度是指政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对收回、收购、置换和征用等方式取得的土地，进行前期开发和储存，以公开招标、拍卖、挂牌方式供应土地，调控各类建设用地需求的制度。（二）土地储备的运行环节

土地储备的运行过程，不单单是由土地“存储”构成，而是由土地的征购集中、土地的储备和土地的出让三个环节连接而成。

1、土地的收购；

2、土地的储备；3、土地的出让。

（三）我国城市土地储备的实践

各地在探索和实践中，形成了几种各具特点的土地储备运行模式。目前国内学者一般认为我国土地储备的运行模式可以分四种类型：

（1）按照市场机制运行的上海模式；（2）行政指导和市场运作相结合的杭州模式；（3）行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的南通模式；（4）土地储备与交易许可相结合的武汉模式。

第四节基础设施建设与管理（一）城市基础设施的内涵城市基础设施，或称城市公共设施、城市公用事业工程、市政工程设施等。涵义从城市生态系统平衡的角度看，是直接为维持城市生产与生活正常秩序和保证城市发展的必不可少的物质条件；从城市社会再生产角度看，是为在城市进行物质、精神和人本身再生产而创造的一般的、共同的、社会化的物质条件。综合而论，城市基础设施就是为城市生产和生活提供的一般公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。（二）城市基础设施的分类

1、按城市基础设施的性质，可分为社会性基础设施和技术性基础设施两大类；

2、按城市基础设施的内容分类可分为城市能源动力（供电、供热、供气等）系统，供水排水系统，交通道路系统，邮政通讯系统，环境卫生排渣系统，防灾战备系统，治安报警系统等方面的物质载体与社会组织条件；

3、按城市基础设施的市场结构，可分为垄断性和竞争性两类；

4、按城市基础设施的资金运行状态，可分为自我平衡收支和国家补贴两类；

5、按城市基础设施的空间位置和技术性能，可分为地下和地上两部分。（三）城市基础设施的特性1、地方公共物品性与效益的外部性；2、经营管理的垄断性与多样性；3、建设的同步性与超前性；4、运行的协调性与系统性

二、基础设施建设途径

（一）国外城市基础设施建设投融资方式（二）构建以项目为主体的投融资机制

具体到城市基础设施建设项目，城市政府可以通过多种投融资方式的选择和组合创新，来实现有效的基础设施建设资金融通。换句话说，政府不再以直接投资者或直接借款人的身份介入城市公共建设项目，而是通过为项目提供市场优惠政策、特许经营权或管理权等方式来组织投融资的机制。

城市基础设施建设项目特点

1、在投融资中政府不再以负债人身份出现。债权人主要针对项目公司及其资产和现金流量追索其债权；

2、投资将与项目产权相结合；

3、有效分散各种风险；

4、融资结构中的信用支持形式多样。如根据受益者负担原则，以项目使用费作为投融资信用支持；以提供固定价格、固定工期合同或“交钥匙”工程合同等方式从工程承包公司获得信用支持；以项目竣工后的特许经营权或管理权来获得信用支持；

5、技术较为复杂，融资时间较长，前期成本有所增加。

投融资方式

1、投资者共同组建项目公司；

2、以“设施使用协议”为载体的投融资方式；

3、以“有偿供给”为基础的投融资方式；

4、BOT投融资方式，BOT（Build-Operate-Transfer建设－经营－移交）是指建设项目由企业投资建设，企业同时获得该项目一定期限的经营权，期满后再将设施转让给政府的一种投资建设方式，是国际通用的投资运营模式；

5、捆绑式组合型投融资方式，通过两个或两个以上无投资回报项目和有投资回报项目的捆绑和组合，将投资负担和投资回报相结合，从而形成一个项目成为另外一个项目信用保证的投融资方式；

6、

PPP模式，PPP（Public-PrivatePartnerships）模式，即公共部门与私人企业合作模式，指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。

（三）我国城市基础设施建设资金渠道

1、国家和城市的财政支出，是城市基础设施建设资金的主要来源

2、积极开拓城市基础设施建设市场化融资渠道（三）我国城市基础设施建设资金渠道

（四）我国完善城市基础设施投融资体制的总思路

1、重新界定城市基础设施的可市场化与不可市场化的界；

2、充分发挥政府在基础设施投资中的主导作用；

3、利用项目的盈利性吸引非财政投资。

三、基础设施经营与管理

（一）城市基础设施管理机构城市政府是基础设施的最高主管机构，其下属的工作部门或附属机关为具体主管机构。（二）城市基础设施管理体制

城市基础设施管理体制，是在市政府及其职能部门的统一领导下，在市政府其他工作部门的配合和区、县政府职能部门的分工协作下，改革和依靠城市基础设施的企事业单位的经营和管理，发挥“人民城市人民建”的积极性，提高城市基础设施综合效益的组织体制。（二）城市基础设施管理体制

1、市政府及其职能部门的统一领导，是健全城市基础设施管理体制的根本保证；

2、市政府其他有关部门的配合，以及区、县政府城市建设管理部门的分工协作，是健全城市基础设施管理体制的组织保障；

3、改革和依靠基础设施的企、事业单位的经营和管理，是健全城市基础设施管理体制的关键；

4、吸收多种所有制经济投资和经营基础设施，是搞活城市基础设施管理体制的新途径；

5、人民城市人民建，是发展城市基础设施管理体制的源泉。

（三）城市基础设施管理的内容

城市基础设施的管理主要包括城市供电管理、城市供水管理、城市供气管理、城市道路管理、城市灾害管理等。

1、城市供电管理；2、城市供水管理；3、城市供气管理；

4、城市道路管理；5、城市灾害管理（四）城市基础设施经营管理

1、根据城市基础设施部门和单位在公益性方面同市场化程度上的区别，实行不同类型的经营管理模式；

2、根据城市基础设施经营管理模式的不同，实行不同的定价制度；

3、无论实行哪一种经营管理的模式，城市基础设施的部门和单位都要努力提高经济效益。管理体制上应逐步实现转型

1、使基础设施建设从事业型转向企业型。从根本上说，城市基础设施是城市进行再生产的一个组成部分，是城市进行物质生产活动的前提和基础，所以，它本身就是生产性的建设。

（五）城市基础设施管理体制改革

2、使基础设施从福利型转为营利型。长期将城市基础设施当作非生产性的福利事业，结果造成了公用事业单位不讲经济效益，只花钱不挣钱，缺乏财力，靠国家养活，导致了这些单位的长期亏损经营，挫伤其生产积极性。把它纳入商品化的轨道，进行营利经营，对于增强其内部活力极为重要。这是城市基础设施实现转轨