《生态公益林补偿制度问题研究》9300字

生态公益林补偿制度不足与完善分析报告目录前言 1一、生态公益林补偿制度概述 1（一）生态公益林补偿的法律界定 1（二）我国有关生态公益林补偿制度的相关规定 2二、生态公益林补偿制度的现状及不足 3（一）生态公益林补偿制度的现状 3（二）生态公益林补偿制度的不足 31.补偿给付主体单一 32、补偿范围偏窄 43、补偿方式单一 5三、生态公益林补偿制度存在问题的原因分析 6（一）“政府直控型”传统治理理念导致给付主体单一 6（二）补偿范围的划分依据不合理 7（三）补偿观念和市场化机制的欠缺致使补偿方式单一 8四、生态公益林补偿制度的完善建议 9(一)实现补偿给付主体多元化 9（二）放宽生态公益林的补偿范围 10（三）政府补偿方式 11结论 12参考文献 13前言生态公益林主要是为了充分发挥森林的生态效益。国家严格限制生态公益林的采伐。生态公益林经营者投入了大量的人力资源，对公益生态林的保护和管理，无论是物质上还是财政上，都无法从公益生态林的经营中获得经济效益。如果生态公益林经营者的损失得不到补偿，其参与生态公益林管理和保护的积极性就会减弱，甚至会出现将生态公益林划分为生态公益林的阻力。因此，为了维护和发展生态公益林经营活动，必须采取相应措施，平衡生态公益林利益相关者的不同利益需求，实现多元利益的和谐共存，生态公益林补偿制度在一定程度上合理补偿了生态公益林经营者的经济损失。平衡生态公益林经济效益与生态效益之间的矛盾，实现生态公益林资源的优化配置，对于促进森林生态系统的健康发展，实现人与自然的和谐共处具有重要意义。一、生态公益林补偿制度概述（一）生态公益林补偿的法律界定随着生态补偿在实践中的应用日益广泛，生态补偿逐渐成为学术界研究的重点，但到目前为止，学术界对生态补偿的定义并不统一。由于研究的意义和方向不同，各学科的学者对生态补偿有不同的定义，法学界也有不少学者对生态补偿进行了界定。由于每个研究者的研究重点不同，其定义也不同。其中，最具代表性的观点有三种：第一种观点从人与自然、人与人的关系的角度对生态补偿进行了界定；认为生态补偿至少应包括通过环境开发利用对环境的补偿、对相关利益相关方的补偿、对环境保护和管理活动可能产生的生态风险的补偿和补偿。这种观点只划分了生态补偿的对象，没有提及补偿的目的，也没有明确补偿的主体和方式。第二种观点是从补偿活动中使用的具体方法来界定生态补偿。生态补偿分为狭义生态补偿和广义生态补偿。除前者的内容外，后者还包括经济补偿、人身补偿、经济补偿等。利益相关者因环境保护而失去发展机会的技术和政策，以及国家对科学和教育的投资，从而提高环境保护水平和社会环保意识。这一观点概括了生态补偿的方法，但没有明确的相关补偿主体，广义生态补偿的范围过宽。第三种观点从生态补偿的支付人和接受人之间的关系来界定生态补偿。（二）我国有关生态公益林补偿制度的相关规定生态公益林又称公益林，起源于我国森林分类经营的理念。中国的森林法建立了分类管理制度，将森林分为五类。即防护林、公益林、经济林、薪炭林、特种林。在林业经济体制改革的框架下，原国家经济体制改革委员会和林业部对林业资源进行了重新分配。保护林和特殊用途林分为公有林和其他三类商品林，林业部发布的《公益林和商品林分类技术指标》（以下简称《技术指标》）对生态公益林的概念进行了界定。强调“生态公益林”是满足人类社会生态、社会和可持续发展需求，维护和改善生态环境，维护生态平衡，保护生物多样性的主要功能。主要提供公共和社会商品或服务的树木和森林。从这个定义来看，生态公益林是指为社会提供生态效益并发挥生态作用的森林、林木和森林。森林类型之间没有区别。可以认为，森林、林木、森林具有一定的生态效益，属于公益性生态林。根据技术指标，森林分类体系中的防护林和专用林分为公益林，薪炭林、薪炭林和经济林分为商品林。它限制了生态公益林的发展范围，生态公益林的划分实质上是森林物种的划分。生态公益林，即我国生态公益林的划分以防护林和专用林为基础。二、生态公益林补偿制度的现状及不足（一）生态公益林补偿制度的现状20世纪90年代以来，我国逐步建立了公益林生态补偿制度，分为四个阶段：第一阶段是1978年至1998年的探索阶段；二是1978年改革开放后，我国公益性森林生态补偿制度逐步完善。随着我国开始向市场经济过渡，森林生态问题日益突出，森林生态效益补偿的概念和理念逐渐被提出。1992年国务院批准了《国务院经济体制改革委员会关于经济体制改革重点的意见》，明确提出“建立森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿利用”。第二阶段是在1998年至2004年的试点阶段，《森林法》于1998年设立了森林生态效益补偿基金，《中华人民共和国森林法实施条例》是为了保护森林资源而制定的法规。2000年1月29日国务院发布《中华人民共和国森林法实施条例》，自2000年1月29日起实施。2016年2月6日，根据《国务院关于修改部分行政法规的决定》(中华人民共和国国务院令第666号)修改了《中华人民共和国森林法实施条例》，自2016年2月6日起实施。2018年3月19日，根据《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》(中华人民共和国国务院令第698号)修改了《中华人民共和国森林法实施条例》，自2018年3月19日起实施。这标志着我国生态公益林补偿制度的启动。三是2004年至2007年实施阶段，财政部和国家林业局联合发布了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，规定中央财政对国家生态公益林进行补偿。这标志着我国生态公益林补偿制度的实质性建立。四是2007年以来，随着2007年集体林权制度改革的顺利推进，相关配套措施逐步完善。全国各省（区、市）建立了地方公益性生态公益林补偿制度，2013年、2014年、2016年颁布了《国家公益林管理办法》，颁布了《中央林业补助管理办法》和《林业改革发展资金管理办法》，进一步完善了生态公益林补偿的内容。（二）生态公益林补偿制度的不足1.补偿给付主体单一生态公益林补偿是一项长期、大规模的工程，旨在维护生态公益林补偿制度的可持续性，明确赔偿主体。《生态补偿试点工作实施指南》将生态补偿的基本原则确定为“谁受益，谁补偿”。生态公益林补偿的主要受益人应当是生态公益林的生态效益受益人。我国公益林的补偿完全依靠中央和地方政府的财政转移支付。由于公益林生态效益的公益性，政府无疑已成为生态公益林生态效益补偿的主要支付方，但这并不意味着政府是生态公益林生态效益补偿的唯一支付人。根据环境正义理论，生态公益林生态效益的其他受益人也应承担相应的义务。目前我国这种单一的补偿给付主体形式不但导致了补偿给付主体的范围狭窄，忽视了其他受益者的补偿义务。而且仅靠政府财政长期支撑如此庞大的补偿，会造成政府财政负担过重，导致补偿标准低，难以发挥生态公益林补偿制度对补偿接受主体的激励作用，影响其参与生态公益林保护的积极性，不利于生态公益林补偿制度的可持续发展。补偿给付主体单一还直接导致了补偿资金来源渠道单一。对非政府给付主体的忽视，造成了非政府给付主体没有渠道履行生态公益林补偿的义务，没有建立起政府、社会、企业和个人等共同组成的多元化筹资机制。可见，政府财政补偿不仅体现了“谁受益，谁补偿”的原则，也反映了政府财政负担过重，资金来源缺乏稳定性。作为世界上最大的发展中国家，中国在经济建设和社会保障方面也需要大量的政府投资。因此，无论是从公益林生态补偿的理论基础还是从我国的实际情况来看，目前完全依靠国家投入的公益林生态补偿是不现实的。实现补偿资金的多元化，拓宽补偿资金来源，确保公益林生态补偿体系的稳定性和可持续性。2、补偿范围偏窄根据《中央森林生态效益补偿基金管理办法》的规定，中央森林生态效益补偿基金的补偿范围为国家生态公益林。国家公益生态林是国家规定划分的重点保护林和特殊用途林。由此可见，商品林和地方公益林不属于中央财政补偿范围。随着集体林权制度改革的逐步推进，集体林权制度也在逐步完善。中国的私有林业也在蓬勃发展，发挥着越来越重要的作用。尽管大多数私有林业中的商品林通过市场交易实现其经济价值，但不可否认的是，商品林的生长也具有防风、防风等生态功能。固沙和水源保护是整个森林生态系统的一部分。但是，我国尚未将商品林纳入生态公益林补偿体系，导致相当一部分私有林主无法获得补偿。地方公益性生态公益林是地方各级人民政府按照国家有关规定指定的公益性生态公益林。经省林业厅批准的相关规定属于中国生态公益林，自然纳入补偿范围。然而，中国的立法并没有补偿当地公益生态林的生态效益。虽然中国大部分地区都根据自身经济状况制定了地方补偿政策和法规，但由于当地经济发展水平的不同，补偿标准存在很大差异。经济发达地区往往有更高的补偿标准。生态公益林补偿制度对补偿对象的满意度和激励性较强，经济欠发达地区补偿标准较高。地方财政难以提供资金弥补受益人损失，补偿标准低，公益性生态林、商品林经营缺乏竞争优势，而地方公益性生态公益林补偿不能体现法律的公允价值。直接影响当地生态公益林经营者，特别是经济欠发达地区生态公益林经营者参与当地生态公益林建设和保护的积极性。甚至有可能非法砍伐当地公益性生态公益林，以实现其经济效益。因此，有必要将商品林和地方生态林纳入中央政府的补偿范围，以实现公益性生态林的可持续发展。3、补偿方式单一我国生态公益林补偿模式源于《森林法》的规定，即通过设立森林生态效益补偿基金对生态公益林进行补偿。这表明国家对公益性生态公益林建设的高度重视，也应该看到公共财政补偿模式过于单一。公益林生态补偿是一项长期、复杂的工程，成本巨大，补偿范围广，持续时间长。单纯依靠政府的财政补偿，将给中央和地方财政带来巨大压力。政府资金一旦出现资金缺口，就无法保证公益林生态补偿的投入，影响公益林生态管理和保护活动的正常运行。此外，从理论上讲，生态公益林的补偿标准应体现对生态公益林的生产成本、丧失的机会成本和生态价值的补偿。由于其幅员辽阔，生态公益林基地巨大，国家财政难以维持如此庞大而快速增长的补偿标准。随着我国经济的可持续发展和生态公益林生产成本的不断提高，我国政府的财政补偿不仅体现在生产成本上，也体现在生态公益林的生产成本上。生态公益林丧失的机会成本和生态价值补偿也带来了生态公益林生产成本无法承受的问题。如果这一问题得不到解决，将严重影响公益林生态补偿受益人的生产积极性，导致公益林生态补偿目标的实现。我们可以看到，单一的政府补偿方式不仅增加了政府的财政负担，也挑战了补偿资金来源的稳定性。但也难以满足我国生态公益林补偿的实际需要，调动全社会参与生态公益林建设的积极性。生态公益林的补偿模式不能单纯依靠政府财政转移支付。要完善补偿模式，改变目前财政转移支付单一的补偿模式，促进补偿模式的多样化，保持生态公益林的可持续发展。三、生态公益林补偿制度存在问题的原因分析（一）“政府直控型”传统治理理念导致给付主体单一鉴于中国经济快速发展带来的一系列环境问题，中国传统的治理模式是典型的官僚行政模式。也就是说，它以政府为主体，通过强制手段实现相应的环境治理目标。公益林的生态补偿也受到传统经营理念的环境问题的影响。因此，我国公益性森林生态补偿形成了政府与社会对立的“强政府、弱社会”的补偿结构。政府已成为公益林生态补偿的唯一支付机构，垄断和控制了公益林生态补偿的几乎所有经营权，体现在以下两个方面:首先，政府在制定生态公益性森林补偿政策方面发挥主导作用，而企业、环保组织、公民等社会行动者则被边缘化甚至排斥在外。在生态公益林补偿的具体实施中，政府采取了财政转移支付的管理措施，没有建立其他民间补偿机构参与生态公益林补偿的平台。政府主导的生态公益具有政府直接控制的典型特征。从历史上看，政府直接控制的生态公益林补偿政策是合理的，对保护生态公益林、改善森林生态环境起到了积极作用。随着我国经济的发展和公众环保意识的觉醒，政府作为单一支付主体的补偿模式的弊端日益暴露。随着我国经济的发展和市场对森林资源价值的日益重视，生态公益林经营者流失的机会成本也随之增加。为体现公平正义原则，调动生态公益林经营者参与生态公益林建设的积极性，应相应提高补偿标准。因此，补偿主体的多元化是拓宽补偿资金来源，保持公益林生态补偿可持续发展的重要条件。（二）补偿范围的划分依据不合理根据相关法律法规，中国中央生态公益林的补偿范围为国家生态公益林，地方政府根据自身财务状况确定地方生态公益林的补偿范围。我国生态公益林补偿制度的补偿范围是生态公益林，即生态公益林补偿的前提是森林。森林和林木属于生态公益林。实际上，以林地是否生态公益林作为划分生态公益林补偿范围的依据是不合理的。在林业经济体制改革的背景下，中国提出以森林利用、生产和经营为目标，将森林资源分为公益林和商品林。为了转变林业经济增长方式，发展林业生产能力，作为生态补偿的范畴，生态补偿的理论基础是相关理论。换句话说，生态公益林属于公益林的一种。建立公益林生态补偿制度的目的是保护和改善森林生态环境，公平分配利益相关者的生态责任和生态利益，实现生态正义。公益林生态补偿与公益林生态区划没有实质联系，公益林是否为生态公益林也没有理论依据。事实上，公益林与生态公益林分类中公益林与公益林的内涵和外延是不同的。公益林是以生态效益为主要产品的森林、和林地。其外延为防护林和特种林。在公益林生态补偿中，公益林是指森林。以公益性为主要功能的林木、林地延伸到所有具有公益性功能的林木、林地。可以看出，这两种公益林是混合的。公益林生态补偿中公益林和公益林的分类与公益林和商品林的分类相同。因此，商品林无法得到应有的补偿。有一些观点觉得商品林的生态效益无法补偿，因为商品林可以通过市场交易实现其经济效益，因此无需补偿商品林。中国的实际情况是，商品林经营者不能按照自己的意愿经营商品林，以获取经济效益。为控制森林资源消耗，保障森林健康经营，国家实行采伐限额管理制度，严格限制商品林采伐限额。商品林经营者能够获得的经济效益非常有限。因此，与生态公益林一样，商品林也应该得到相应的补偿。（三）补偿观念和市场化机制的欠缺致使补偿方式单一我国已将公益林生态补偿纳入财政体系，这是一个质的飞跃，但从目前国家财政的支持能力来看，要实现真正的补偿还需要很长的时间。我国生态公益林的补偿模式主要是政府补偿中的纵向专项财政转移支付。一方面，这种补偿模式导致政府财政负担过重，补偿水平偏低；生态公益林经营者的经济损失难以完全补偿；另一方面，它没有体现“谁受益，谁补偿”的生态补偿原则。这使得我国的生态公益林补偿制度几乎不存在。因此，建立运作机制，减轻政府的财政压力，确保充足稳定的资金来源，是非常重要的。从补偿的角度来看，目前生态公益林补偿的重点是补偿经营者的损失，忽视了对森林可持续发展能力的补偿。这形成了独特的政府补偿模式。作为补偿主体的政府支出包括转移支付和财政补贴。但是，就我国目前的生态公益林补偿而言，政府补偿中只使用财政转移支付，即政府以财政补贴的形式对生态公益林进行补偿，增加了政府的财政压力。目前，我国的政府补偿模式属于中央和地方政府对生态公益林的垂直补偿模式。忽视地区差异掩盖了政府横向补偿的可能性和优势。由于地方经济发展水平不同，地方政府税收也不同，不同地区的补偿标准也有很大差异。由于较高的地方税和较高的补偿标准，经济发达省份的经济发展速度低于欠发达省份。因为地方财政难以提供财政支持，补偿标准低，但我国的现实是，分布在经济落后省份的公益性生态公益林需要保护。中国主要河流自西向东、自上而下、自下而上的流向决定了中国主要河流的流向。因此，大多数上游河流流经经济落后的省份。上游省份不仅在公共生态林的管理和保护上花费了大量成本，而且还失去了林业发展的机会成本。但是，一些经济条件较好的下游省份，从上游公益性生态公益林中无偿获得了生态效益，这并不体现“谁受益，谁补偿”的基本原则。中国必须建立政府间横向补偿机制。政府间横向补偿是同级政府之间的补偿。横向政府间补偿机制可以弥补纵向补偿机制的不足。根据谁受益、谁赔偿的原则，赔偿主体包括应承担赔偿责任的政府。这就增加了生态公益林补偿资金的来源，实现了环境法对公平正义价值的追求。四、生态公益林补偿制度的完善建议(一)实现补偿给付主体多元化森林自然资源的可持续发展及其生态效益关系到整个社会和人类的健康发展。公益林生态补偿的成功实践不能仅仅依靠政府。我国可以借鉴国外经验，引入市场补偿机制，扩大公益林生态补偿主体的范围。生态公益林，将生态公益林生态效益的多个受益人纳入补偿主体的范围，虽然各行各业都明确规定了生态补偿的“谁受益，谁补偿”的原则。《生态补偿试点实施指南》在2007年中国公益林生态补偿实践中没有得到有效实施。因为中国长期施行“政府直控型”的环境管理政策，所以在“谁来补”这个问题上，生态公益林补偿一直依赖于中央财政和地方财政，政府几乎成为生态公益林补偿的唯一给付主体。生态公益林的生态效益作为一种公共物品，在发挥公共物品属性时，为一定范围以内的所有成员提供生态系统服务，但是各个接受生态系统服务的主体却并未为此支付相应的价格，只有国家基于为社会提供公共物品的职能代表全体居民购买生态公益林生态效益。但是，生态公益林生态效益的主要受益者不仅是居民，还有一些企业、组织或个人，如森林公园游客；生态公益林位于流域下游水电站、供水公司和淡水养殖经营者的上游，具有生态公益林的生态效益。目前，我国尚未建立参与生态公益林生态效益补偿的补偿制度。在平等自愿的基础上，上述主体可在市场上直接与生态公益林经营者协商确定生态公益林生态效益使用费。但这种方法只适用于私人森林所有者。生态公益林、集体公益林，上述主体可以向国家缴纳生态公益林生态补偿费，并参与生态公益林的补偿。国家实际上已成为赔偿的主体。税收征管标准作为补偿支付人与补偿接受人之间的中介，必须根据我国的实际情况，结合当地林业状况和经济发展水平制定，征收的税款用于生态公益林的补偿。（二）放宽生态公益林的补偿范围生态公益林补偿范围偏窄的问题是由生态公益林补偿范围的划分依据不合理造成的，所以解决这一问题的根本是要完善生态公益林补偿范围的划分依据。我国目前的划分依据是森林的分类，根据森林的主导效益将森林分为公益林和商品林，导致很多人将公益林和商品林看作对立的两个概念，认为商品林的主要用途是用于林产品的生产，其主要作用是实现经济价值，只需要通过市场交易就可以实现;而公益林是以实现森林的生态价值为目的，对公益林的保护使公益林经营者不能通过市场交易实现其经济价值，因此需要国家对公益林损失的经济价值进行补偿。这种说法过于片面，生态公益林应该得到补偿这点无可厚非，但这并不意味商品林就不该得到补偿。生态公益林补偿作为生态补偿的一种，其理论基础有生态系统服务价值理论、公共物品理论、经济外部性理论、生态资本理论、环境正义理论等。不管是其中哪一种理论，都没有对森林资源做公益林和商品林的区分。根据生态公益林补偿的理论基础，发挥着生态效益的森林都应该得到生态效益补偿。虽然商品林的最终目的是实现森林的经济效益，但商品林的生长同样发挥着固碳释氧、保持水土、防风固沙等生态功能，具有生态效益，而商品林生态效益的受益者却并没有为此付出相应的价格，加上受我国森林采伐限额管理制度的影响，商品林经营者能够实现的经济效益是有限的，商品林同生态公益林一样在发挥生态效益的同时，经营者遭受了无法实现经济效益的损失，具有同样需要补偿的原因。总之，对商品林生态效益进行补偿，既有相关的理论支撑，也有实际上的需求，是我国生态公益林补偿制度必须予以完善的一个方面。（三）政府补偿方式从政府补偿的角度来看，政府需要更新补偿观念，不能只是一味的对生态公益林经管者进行资金补助，还要对保护区经济发展模式的转变、林农再就业等问题进行解决。政府可以发挥其在政策、组织方面的优势，通过资金、物资、技术等多种手段进行补偿，从而鼓励地方转变经济发展方向，增加就业岗位，降低因为保护生态公益林给地方经济发展带来的影响，从而减轻地方财政对中央财政的依赖程度。具体来说，政府对生态公益林的支出性补偿要从财政转移支付和财政补贴两个方面着手。首先，财政转移支付是目前生态公益林补偿采取的主要方式。政府设立专项基金，由国家财政拨款，为各级政府的生态公益林补偿提供资金扶持。其次，财政补贴是国家干预林业市场经济的一种手段，具体包括资金、物资、技术、政策优惠等多种形式。与财政转移支付不同，财政补贴通过对林业市场进行干预，达到对利益受损者进行补偿和保护生态公益林的目的，例如对生态公益林进行技术援助，在森林生态效益的指标、检测手段、计量技术方法、补偿标准及机制等方面加强研究，应用地理信息系统及现代数学手段，提出一套切实可行的技术体系，通过技术的提高，促进当地相关产业的发展，改善当地经济水平，增加林区居民收入，从而达到补偿目的。

结论生态公益林补偿制度是服务于全社会的公益事业，对生态公益林的生态效益起着至关重要的作用。近年来，随着国家生态公益林补偿制度的发展，我国生态公益林的质量不断提高。森林覆盖率逐年提高，森林生态环境明显改善。然而，与西方发达国家相比，我国公益林生态补偿仍处于探