li 第八章 港台及国外土地管理简介

港台及国外土地管理简介1中国香港地区现行土地制度中国台湾地区现行土地制度港台土地管理简介2第一节中国香港地区现行

土地制度

一、香港地区的土地所有制《中华人民共和国香港特别行政区基本法》规定：“香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有，由香港特别行政区政府管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发，其收入全归香港特别行政区政府支配。”

3二、香港地区的土地使用制香港土地使用制是土地租用制（Leaseholdsystem）。其特点之一是只租不买断。政府将土地租给房地产开发商或其他土地使用者，承租者要支付一笔“地价”，同时要签订土地契约（俗称租约）。租约规定了土地的用途、租用年限和每年应缴的地租。

一般而言，租约有效期为75年，租户可以于租约期满后续约75年，但须缴纳相当于地段租约价格的金额作为土地补价。

4三、香港地区的土地出让方式香港特区政府出让土地的方式有拍卖、招标、私人协议、无偿划拨和临时出租五种。

5四、香港地区的土地出让年限香港特区政府出让土地的年限因用途而异。

6五、香港地区的土地契约香港特区政府作为行政管理者和土地所有者，对土地的管理主要通过土地契约来实现。香港特区政府根据每幅土地的不同情况，在土地契约中规定了不同的限制条件。土地契约一经签订，未经政府和承租者双方同意，不得改变。即使土地经过多次转手，最终的承租者也必须遵守最初批地时的土地契约条款，不得违反，这叫做“认地不认人”原则。

7土地契约的基本内容（1）土地详情，包括地段号数、位置、范围、面积等。（2）一般条款，是通用性的规定，如应课差饷租值金额、土地契约生效日期、违反契约条款的处置等等。（3）特别条款，主要是根据每幅地块的具体情况，规定不同的容积率、楼宇覆盖率，以及应兴建的各种辅助建筑、公用建筑，包括交通、环境保护、消防、绿化等方面的设施和工程。

8六、香港地区的土地管理机构香港特区政府的行政管理机构设置序列是司、局、署、处。

9七、香港地区的土地租税制度 除了向房地产开发商征收的所得税外，香港特区政府在土地上的租税有下列九项： （1）土地批租所收取的一次性地价； （2）已批租土地续期的一次性补地价； （3）改变土地用途的一次性补地价； （4）批租土地按年收取的象征性地租（也

称地税)；10七、香港地区的土地租税制度（5）短期临时租出土地收取的地租；（6）对房地产交易征收的印花税；（7）对物业出租向拥有人征收的物业税；（8）对物业使用人征收的差饷；（9）房地产遗产税。

11八、香港地区的土地法律香港土地法律的主要特点是：（1）法律规定明确、具体，透明度高，便于执行和检查。

（2）不断修改、补充和完善。香港许多现行法律都是经过了若干次修改，不断加以完善的。（3）已形成了一套内容各不相同，但又彼此衔接，较为完整的土地法律。（4）立法的同时设立相应的执行机构。

12第二节中国台湾地区现行土

地制度

一、台湾地区的基本土地制度台湾地区现行的土地制度，是“平均地权”的土地制度，“既非单一的土地公有制，亦非纯粹的土地私有制，而是二者之综合发展。盖民生主义土地政策之理想，在于地尽其利，民广其生，故何种土地之应为公有或私有，全视其如何达成此理想以为断，是即以公有为宜则公有之，以私有为宜则私有之也。”13一、台湾地区的基本土地制度“因此，为建立平均地权的土地制度，农地是宜于农有（农民私有）的，市地是宜于市有（市民公有）的，富源地是宜于国有（全体国民公有）的。换言之，农地农有、市地市有、富源地国有，系构成平均地权体系的三大要目。”

“平均地权之实施方法，即是(A)规定地价；(B)照价征税；(C)照价收买；(D)涨价归公。四者是相互联系，交互为用的。”14二、台湾地区的土地权利台湾地区在土地上设置的权利有土地所有权和土地他项权。土地他项权包括地上权、永佃权、地役权、抵押权、典权、耕作权、租赁权等七种。

15三、台湾地区的地权限制（一）禁止私有的土地

（二）矿产不得私有

（三）私有土地面积最高额的限制

（四）私有土地所有权移转的限制

（五）土地细分的禁止

（六）公有土地的管理

（七）外国人土地权

16四、台湾地区的土地使用管制总的说来，中国台湾地区土地使用管制由都市土地使用管制和非都市土地使用管制两大类构成。17都市土地使用管制是通过都市土地使用分区来实现的，即将都市土地划分为各种使用分区，再对每种分区规定不同使用管制事项、性质及建筑强度，并通过建筑管制与工商管理，使其达到都市整体目标。为了防止都市土地使用管制“统”的过死，抑制经济发展的活力，当局又将弹性管理贯彻到管制的过程中，创造了一种“有张有弛”的管制模式，具体体现在以下几方面：18（1）特别使用分区管制，为特别目的的需要而给予有别于一般土地使用分区管制的规定。（2）计划单元开发，在以一个单元为整体开发对象时，赋予开发者在规划、建筑设计、土地使用、开放空间、设计元素等上具有自由度。（3）重叠分区管制，土地使用要受到两种规划的规范，其主要对象是历史古迹和环境敏感地，如台北市的山线区，既要受台北市土地使用分区管制规划的约束，又要遵守山坡地开发建筑办法的规定。19（4）密度分区管制，通过群体开发使某一地区总量控制下的开放空间增加。（5）大基地分区管制，为避免产生郊区化现象，有效控制密度而提出。（6）积效分区管制，综合考虑土地需求条件和自然供给因素，确定土地发展潜力。这种都市土地使用管制对于控制都市发展密度，排除不当土地利用，活泼都市景观，提高房地产价值，优化居住环境，节省政府开支有重要作用。20非都市土地使用管制相对而言更加严格，它在土地使用分区使用计划和土地使用分区图的基础上还要编定各种使用地。土地使用分区计划划分出各区土地使用的基本方向和主要用途，包括特定农业区、一般农业区、工业区、乡村区、森林区、风景区等，而使用地编定则针对每一宗地的具体用途加以规定，例如甲种建筑用地——供农业区建筑使用者，乙种建筑用地——供乡村区内建筑使用者，丙种建筑用地——供森林区、山坡地保育区及风景区内建筑使用者等。一旦擅自违反规定用途，非法变更土地用途除被处以罚款外，情节严重还将被判有期徒刑或拘役。所以，一般情况下中国台湾地区土地一经编为某种使用地后，即应按编定的用途使用，不得再任意变更（因客观条件变化引起的除外），以达到编定与管制的目的。21五、台湾地区的地政机关台湾地区将土地管理机构习称为地政机关，全称是土地行政机关。台湾地区《土地法》规定，“中央”、省、市、县均应设立专管地政的机关。

22六、台湾地区的土地税制台湾地区对土地的课税，主要有地价税、田赋、土地增值税、工程受益费、空地税、荒地税、不在地主税。

23国外土地管理简介一、各国土地制度比较1.以公有制为基础的土地所有制

采取一个国家全体人民或集体共同拥有土地所有权，具体由国家（或集体）代表全民拥有属于全民占有、使用、收益、处分的权力。如朝鲜、越南、匈牙利等国。242.以私有制为基础的土地所有制

土地所有权可以私有，并允许买卖，土地交易方式和交易价格由供求关系决定。主要存在于美国、日本等国家。25日本国家所有(国家财产，中央政府管理)：23.7%公共所有(各级地方政府拥有)：5.6%个人与法人所有：70.7%美国私人所有：58%联邦政府所有：32%州政府所有：10%互相不能平调，如确实需要，相互买卖和租赁。不同地区，土地所有制状况并不完全相同，如阿拉斯加州，目前联邦政府拥有或控制该州96%的土地。263.由国家控制的土地所有制土地属于国家(皇家)所有,使用土地通过批租获得，国家控制土地最终权力并获得大量批租收入。这种土地所有制形式存在于英国、加拿大、新加坡等国家。27英国法律上英王所有个人、企业拥有使用权Freehold自由保有权(永业权),不违反法律法规情况下,可自由处置,实际意义的所有权.Leasehold有期限保有权(业权),承租获得的定期保有全,或称租赁权.加拿大法律上与英国同(所有权属英王)实际上与美国同联邦公有:40%省公有:50%私人:10%(肥沃土地)28二、各国土地管理体制比较1.分层次管理模式以私有制为基础国家，如美国、加拿大、英国等。2.统一垂直管理模式主要在土地不足、人多地少国家或地区，实行自下而上统一垂直管理，以加强土地资源保护和合理利用。如日本、俄罗斯和我国的香港地区。3.多部门管理模式这些国家一般地处亚洲、非洲和拉丁美洲，国情复杂，经济建设处在发展阶段，土地以私有制为基础。29三、土地管理内容和目的比较1.以土地合理利用为目的的综合土地管理主要发生在土地资源比较少，经济比较发达的国家。政府非常重视对土地利用过程的管理，最突出国家是日本，其次是德国。2.以土地市场为核心的地籍管理和权属管理主要发生在以土地私有制为基础，且市场经济发达的国家，主要通过对土地市场交易的管理，来促进土地资源的合理分配和利用，并实现土地收益再分配。如美国、加拿大、芬兰等国家。30四、土地使用制度和政策（一）海外土地征购制度

在私有制国家，宪法保障土地私人所有权，但是，为了公共目的，可以根据法律，采取征购方式，使私有土地成为公有土地。31国外土地征收普遍特点（1）必须为了公共目的，非公共目的不得动用征收权。（2）必须经过严格的法律程序，借助公示、听证，申诉，审批等手段避免公共权力滥用。（3）必须参照市场价格对被征地者进行合理补偿。（4）为了公共利益扩大土地公有权，限制土地私有权。32

土地征收具有强制性，但是土地征收是有条件的为了公共利益的目的；

“公共利益”通常包括交通建设,公共建筑,军用目的,公共辅助设施,公园､运动场建设等6个方面的用途｡

必须严格依照法律规定的程序；

A.征收土地的公告或通知;B.被征收土地权利人参与土地过程的透明程序;C.申诉程序｡33必须予以公正补偿

A.被征收部分的补偿,必须依据土地的最高和最佳用途,根据市场价格补偿;B.有害或不良影响补偿,主要针对被征收地块剩余的非征地,因建设或公共工作对剩余部分造成的损害;C.干扰损失补偿,被征地所有者或承租人因为不动产全部或基本被征收,因混乱而造成的成本或开支补偿;D.重新安置的困难补偿

34为了社会公用事业和社会公益事业，各国普遍建立了土地征购制度。由于土地市场的不完全性，政府需要掌握一定的土地宏观调控土地市场。为此各个国家普遍建立了土地储备制度35（二）、土地储备制度

（1）土地储备模式依据各地不同的社会经济背景进行选择

各国根据自己独特的社会经济背景，选择了不同的土地储备模式，都取得了不同程度的成功。明确土地储备的核心目标，以目标为导向，界定土地收储范围。

（2）根据规划指向和市场指向，选择有增值潜力的土地分期分区推进土地储备

第一是规划指向。新开辟的（新拓展的）干线沿线、规划中重点发展区域如卫星城、规划中的物流通道、各个组团及活动中心之间的交汇点、拟建的公园、广场、清水河流周围及沿线是具有升值潜力的地块。36第二是市场指向。开发商去寻找那些适合潜在的需求的开发地块。一般来说，以市场为指向，开发商所选择储备的土地，只要达到一定的回报率，都可以适量买进。由人口移动（迁户）所形成的未来居住区，即是一个典型的未来增长点。比如，农村人口向城郊结合部的聚集，外来人口常住化形成的某村、某城，随着旧城改造，新开辟的成片外迁安置区，大型产业基地的建立所吸引的人口聚集，以上这些都是人口指向所决定储备土地所在地。37（3）土地储备政策保持弹性，以满足城市建设发展需要

土地储备政策应保持弹性，根据社会经济状况，即时对土地供应的量和结构进行调整，以满足城市建设发展需要。（4）土地储备要有完善的法律体系支撑，保留政府以征用权、优先购买权为代表的强制执行力

美国土地储备的相关法律体系：增长管理、建筑约束、分区条例、土地细分条例、历史古迹区保护以及其他财政、税务条例等韩国土地储备的相关法律体系：《国家均衡发展特别法》、《有关制定及管理开发限制区域的特别措施法》、《国有财产法》、《有关国土规划及利用的法律》、《韩国土地公社法》等38（5）土地储备要优先保障公共设施建设和城市低收入群体住房建设等公益性用地需求

法国：土地储备核心目标是解决城市住房困难问题/解决市政设施不足问题；国家和地方政府投资建设优先发展区基础设施。

韩国：保证低收入群体居住条件：廉租房建设、韩国土地公社以市场评估价格采用抽签或摇号供应住宅用地等，保证国民居住条件；保障公共设施用地供应：在收购国家公有地后，通常会在项目开发建设中为国家无偿建设一定数量的基础设施。39（三）土地用途管制制度

1.加拿大和美国的土地用途管制制度加拿大和美国均属于人少地多的国家，其中加拿大土地面积约为997万km2，人均耕地2hm2；美国总面积为937.3万km2，人口密度每平方公里229.2人。两国虽然土地资源丰富，但为了防止城市规模盲目扩大，实现可持续发展,两国都实行了严格的土地用途管制制度40土地利用规划是实行土地用途管制的基础加拿大联邦政府主要是通过制定计划和政策来指导联邦土地的利用，其土地利用规划权主要集中在省以下的地方政府，大致可分为国家级、省级、地区级和市级规划。国家级“土地利用指南”主要是制定联邦政府部门、机关在执行各自的方针、计划和活动时必须遵循的原则，并根据这些原则由联邦政府土地利用委员会对部门用地进行指导和监督，以保证土地资源的合理配置。41省级规划又称省级政策宣言，是一种贯彻联邦政府《土地利用指南》精神的相对细化的政策性和纲领性文件，旨在划分城市和农村地区的界线，保护农业用地，提高存量建设用地的利用率，主要内容包括：确定一种能够促进经济强劲增长的土地利用模式；引导有害公共健康和安全的开发项目远离居住区，从而减少潜在的公共开支；保护自然资源以确保其经济效益和环境效益。42地区级规划即土地利用大纲，它是由地方政府制定，省政府批准的政策性文件，目的是把省级政策宣言化为自己的行动纲领。在土地利用大纲的指导下，市级政府就可以编制土地利用分区管理法即市级规划。与省级政策宣言和地区级土地利用大纲不同，《土地分区管理法》是法律条文，非常详细和具体地对土地用途、土地承载密度、建筑体积、停车场以及其他有关土地的利用活动进行了规定，而且强制性大，弹性小，能有效控制土地用途方向的转移43加拿大联邦政府在实施土地用途管制时，运用了多样化的手段。通过《土地分区管理法》实施用途管制，也就是据此法对城市按土地的功能和密度进行用途分区，从而保证公共设施建设，居民居住环境改善，交通便利，地价稳定，用地合理；通过土地分块控制实行用途管制，这种手段主要是针对建成区以外成片开发土地的用途控制，规定成片开发的土地必须经过复杂的审批程序，并上报图件以便政府管理；通过农用地的等级限制变更制度来实施用途管制，规定一、二类农地不能改变用途，三、四类农地有条件改变用途，五、六、七类农地可以改变用途。44美国土地用途管制起源于民法的地权限制，是在地权限制难以尽收合理利用土地之效时而采取的一种法律手段，其基本内涵是土地所有权和土地使用权的行使不能给社会公共利益和他人利益造成危害美国土地用途管制可分为两大类，一类是以控制土地使用密度与容积为核心的土地用途管制，一类是以控制城市规模和保护农地为核心的土地用途管制。45控制土地使用密度与容积，主要是对建筑物及其布局进行管制，例如建筑物及其他构筑物的高度、层数、规模、建筑线，最小空地率，建筑密度，最小容积率等，这样综合考虑建筑物的通风、光照、景观和公共设施配套建设，将极大有利于分离工业区和居住区，隔离污染源，保护生态环境。控制城市规模和保护农地，是通过建筑许可的总量管制，实施分期分区发展和设立发展管制区来实现的，这些措施以量的控制和公共设施的配置来引导土地开发利用的区位和时序，防止了不成熟的土地开发行为；在保护农业用地上，则是通过划定基本的农地，实施税款优惠与减免方案，制定农业区划以及购买或转让土地发展权来实现，力求将政府的强制行为和土地使用者的自觉行为结合起来使农地得到更有效的保护。46美国的土地用途管制制度的实施途径也是土地利用规划，只不过土地利用规划体系自有其特点。一般地说，土地管理的规划权是属于州政府的，直接介入地方土地管理工作，要求地方政府在拟定土地使用计划、公共设施建设及城市发展方案等必须将州政府的土地管制纳入其中，而联邦政府不参与地方政府的规划与土地管理工作，只是对联邦政府土地的管理负责。美国的土地利用规划由州土地利用规划和地方土地利用规划构成。州土地利用规划是一种政策性的指导文件，为下级政府提供政策目标。地方土地利用规划比较详细，是一种实施性文件，包括作为土地使用宪法的总体规划，详细直观标明现状和规划方案的官方地图以及划分用地性质、范围的分区规划。美国的土地利用规划在制定过程中，集思广益，让政府、专家学者和公众共同参与，因此具有很强的可行性和明显的成效。47美国土地规划利用土地规划和城市规划一体化没有全国，全州的总体规划规划由县，市政府负责制定和修改县，市规划之间没有上下级关系48

土地利用规划法律文件土地利用总体规划（COMPREHENSIVEPLANNING）ZONING

（区划法）：落实总规的工具土地细分法（SUBDIVISION）49土地所有者私人（公司，个人）联邦政府州政府地方政府（县，市政府）印第安部落50政府的角色所有者

-规划经营自己的土地；

-作为普通成员参与市场交易合作

管理者

-征税

-征用：公共目的，公平赔偿

-规划（警察权的体现）

侧面控制引导（环保法律等，财政机制）51联邦土地管理主要相关部门

美国内政部美国农业部（含国家林业服务局和农村发展局）国家环保署美国住房和城市开发部（资助低收入人购房和社区改造）

美国交通部（负责联邦航空，公路，铁路，海运等）美国国防部52俄州政府在规划管理中的角色

土地所有者：管理州拥有的土地

--州属土地管理部（州行政机构）

全州土地规划体系目标制定者

--19个具有行政法令地位的州土地利用目标

认可地方政府（县，市）的总体规划53波特兰市编制规划的程序市规划局起草综合规划候选方案最初，召开各种市民会议，听取意见由市规划委员推荐由义务市民组成；市长任命，市议会通过；任期四年市议会通过州土地保护开发委员会批准专业规划师-公务员民选官员义务市民，州长任命，州议会通过州土地保护开发部提供咨询专业人士，公务员大都市功能规划54波特兰市制定zoning法令的程序市规划局根据综合规划，起草zoning法令市开发服务局提供意见和建议由市规划委员会推荐市议会采纳通过，成为法律要想改变符合现行综合规划的区划法令，必须先改变现行综合规划许可证发放的法律依据55俄州土地纠纷诉讼程序市，县议会的决定规划或设计或历史保护等委员会决定听证官决定

俄勒冈土地上诉委员会（准司法性质的行政机构，三名律师）俄勒冈州上诉法院俄勒冈州最高法院联邦最高法院56

日本的土地用途管制日本存在人多地少，土地资源匮乏的情况。日本国土总面积为37.78万km2，人口1.24亿，人均密度达每平方公里2328.2人。因此，经济发展与土地保护的矛盾对于日本来说就显得尤为严峻，土地用途管制在土地管理中的核心地位更是不可动摇。

57为了从根本上扼制工业化迅猛发展带来的城市盲目扩张、耕地急剧减少、交通拥挤、环境恶化等一系列社会问题，日本政府早在1919年便颁布《城市规划法》和《市街地建筑物法》，初步确立了土地用途分区管制制度。之后日本政府又于1952年颁布了《农地法》，1969年颁布了《新城市规划法》，1970年颁布了《建筑标准法》，对土地用途分区制度作了更为详细的规定58日本的土地用途分区管制建立在科学的土地用途区域规划的基础上，所谓“科学的”就是说：首先，该规划的基础资料是通过认真调查而来，不仅内容全面而且可靠性强；其次，土地用途区域划分是将不同用途区域的特性和各块土地的具体情况结合考虑而来；最后，该规划的审批十分严格，既要接受有关专家的反复论证，又要听取市民的意见，还要经过各种法定审批程序后才能公布。由于日本全国的土地分为都市区域、农业区域、森林区域、自然公园区域和自然保护区域，日本的土地用途管制制度也就主要包括农地管制制度、城市土地利用规划制度、林地保护制度和空闲土地的管制制度四大部分。

59农地管制是依据农业振兴区域的整治法律和农地法对农业区域中的农地加以特殊管制，一方面限制以耕作为目的的农用地权利移动和用途转用，保证“农地农用”，提高农用地使用效率；一方面不断围海造地，减轻工业化对耕地占用的压力。这样，日本的耕地面积基本上就能维持平衡。城市土地利用规划制度突出强调合理利用城市土地，防止盲目扩张，它根据《城市规划法》把城市规划区分成城市建设区和城市调整区，城市建设只允许在城市建设区内开展，而城市调整区内只允许建住宅或体育场，且审批严格，从而实现有计划有步骤地发展城市。林地保护制度从保护生态环境出发，指定880万hm2

的林地作为“森林保护区”，不得滥砍滥伐，其中60%又被列入“国家公园”，由国家享有所有权，更不能随意侵占。空闲土地的管制旨在提高土地利用程度，防止投机性囤积土地，规定凡符合空闲地制度中关于确认为空闲地条件的土地，都道府县知事有权要求其所有者提出这块土地的利用处理计划，并监督其利用方式是否符合规划用途。

60日本的土地用途区域规定得很详细和具体，而且一旦确定其用途后，几乎不准变更，就算要变更也必须经过与其决定时同样的程序。因此，日本的土地用途管制有效性极强，能在满足当代人生存和发展需求的同时为后代人留下一定的余地61为了保护和合理利用土地资源，这些国家和地区都将土地用途管制作为土地管理的核心来抓，并且都通过土地利用规划来实施土地用途管制。同时，他们普遍比较重视土地使用分区，尤其是强调对农地实行特殊保护，而且还赋予土地利用规划法律效力，将任何随意变更土地用途的行为视为违法