环境影响评价介绍、存在问题及措施

影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。环境（Environment）：《中华人民共和国环境保护法》第二条环境影响(EnvironmentalImpact)环境影响的概念

人类活动（经济活动、政治活动和社会活动）导致的环境变化以及由此引起的对人类社会的效应。环境影响的概念包括人类活动对环境的作用和环境对人类的反作用两个层次。环境影响评价的由来

进入20世纪，尤其是20世纪中叶，全球经济加速发展，由此带来的环境问题也越来越严重，环境公害事件频繁发生。人们开始关注人类活动对环境的影响，运用各个学科的研究成果，预测和评估拟议活动中可能会给环境带来的影响和危害，并针对性的提出相应的防治措施。

1964年在加拿大召开的国际环境质量评价会议上，学者们提出了“环境影响评价”的概念。

对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

环境影响评价（EnvironmentalImpactAssessment）：《中华人民共和国环境影响评价法》第二条

环境影响评价制度的由来第一个建立环境影响评价制度的国家：美国《国家环境政策法》（1969年）该项法案要求，美国联邦政府在作出可能对人类环境产生影响的规划和决定时，应当确保环境资源和环境价值也能在作出决定时与经济和技术问题一并得到适当的考虑，同时对拟议中的对环境质量可能产生重大影响的行动提供各种可供选择的替代方案。许多国家在20世纪70年代建立了环境影响评价制度。

瑞典（1970年）新西兰（1973年）加拿大（1973年）澳大利亚（1974年）马来西亚（1974年）德国（1976年）菲律宾（1979年）中国（1979年）环境影响评价制度的发展……从立法角度看，各国环境影响评价制度的确立形式所有不同。环境影响评价制度的发展

许多国家建立环境影响评价制度的同时，国际上也设立了许多有关环境影响评价的机构，召开了一系列有关环境影响评价的会议，开展了环境影响评价的研究和交流，进一步促进了各国环境影响评价的应用与发展。经过30多年的发展，现已有100多个国家和地区建立了环境影响评价制度。中国环境影响评价制度的发展提高阶段

（1999年－2002年）

强化和完善阶段（1989－1998年）规范建设阶段（1979－1989年）引入和确立阶段（1973－1979年）新拓展阶段

（2003－）引入和确立阶段（1973－1979年）从1973年第一次全国环境保护会议后，环境影响评价的概念开始引入我国。高等学校和科研单位的一些专家、学者，在学术会议和报刊上宣传和倡导环境影响评价，并且参与环境质量评价及方法的研究和探索。《中华人民共和国环境保护法(试行)》(1979年)第6条规定“在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计”。从而通过立法在我国建立了环境影响评价制度。规范建设阶段（1979－1989年）

1979年《环境保护法（试行）》确立环评制度，在以后的环境保护法律、法规中，不断对环评进行规范，通过行政规章，逐步规范环评的内容、范围、程序以及技术方法；初步形成了国家、地方、行业相配套的建设项目环境影响评价的多层次法规体系；建设了一支环境影响评价专业队伍。强化和完善阶段（1989－1998年）

1989年12月26日通过《中华人民共和国环境保护法》到1998年11月29日国务院发布《建设项目环境保护管理条例》，是建设项目环境影响评价强化和完善阶段。

1994年起，开始了环境影响评价招标试点，开展了区域环境影响评价实践，以及环境影响评价后评估试点。环评中强化了“清洁生产”和“公众参与”，强化了生态环境影响评价。特征：a.全国环评执行率从1992年的61%提高到1995年的81%；b.加强环评队伍的管理，进行了环评人员的持证上岗培训。环评人员具有环境影响评价上岗证书环境影响评价师上岗证书环境影响评价工程师主

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工姓名从事专业职称上岗证书号职责签名梁林佐环境工程高工A10440003主编董艳丽环境工程工程师A10440010工程分析薛华生态学工程师A10440028生态环境评价吴小华环境工程工程师A10440005一般环境调查王晓华分析化学高工A10440011审核王嘉麟工业化学高工A10440002审定提高阶段（1998－2002年）

1998年11月29日国务院253号令发布实施《建设项目环境保护管理条例》，这是建设项目环境管理的第一个行政法规，明确规定国家实行建设项目环境影响评价制度，环境影响评价作为《条例》中的一章做了详细的规定。

1999年1月20一22日，在北京召开了第三次全国建设项目环境保护管理工作会议，认真研究贯彻《条例》，把中国的环境影响评价制度推向了一个新的时期。新拓展阶段（2003年－）

2002年10月28日第九届全国人大常委会通过《中华人民共和国环境影响评价法》并于从2003年9月1日正式实施，环境影响评价从项目环境影响评价进入到规划环境影响评价。

2004年，人事部、国家环保总局在全国环境影响评价行业建立环境影响评价工程师职业资格制度。2006年2月14日，国家环保总局又发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，进一步推进和规范环境影响评价活动中的公众参与。环境影响评价的目的与重要性

目的：实施可持续发展战略；预防因规划实施后对环境造成不良影响；预防因建设项目实施后对环境造成不良影响；促进社会、经济、环境协调发展。

重要性：保证建设项目选址和布局的合理性；指导环境保护措施的设计，强化环境管理；为区域的社会经济发展提供导向；促进相关环境科学技术的发展。中国环境影响评价制度的特点具有法律强制性；纳入基本建设程序；分类管理环境影响报告书（可能造成重大环境影响，对产生的环境影响进行全面、详细评价），环境影响报告表（轻度，对产生的环境影响进行分析或者专项评价），环境影响登记表（很小，不需要进行环境影响评价）；分级审批实行评价资格审核认定制：甲级：可承担各级环境保护行政主管部门负责审批的建设项目环境影响报告书和环境影响报告表的编制工作。乙级：可承担省级以下环境保护行政主管部门负责审批的建设项目环境影响报告书和环境影响报告表的编制工作。都必须在资质证书规定的评价范围内环境影响评价制度的显著效果

防止生态破坏，改善环境质量促进经济合理布局和优化选址，预防环境污染促进了企业技术进步和清洁生产的推行，控制了新污染源并促进了老污染源治理各国的环境都因实施环境影响评价制度而不同程度地获益，或者表现为环境状况的改善，或者表现为环境破坏程度的减轻。我国20多年建设项目环境影响评价实践证明，环境影响评价制度发挥了非常关键的作用。

西气东输新疆段原设计穿过新疆阿尔金山野骆驼自然保护区缓冲区30多公里，会对野骆驼栖息环境和活动造成较大影响等。根据环评要求，建设单位修改设计，使线路避开了缓冲区。“九五”期间，全国完成了2592个大中型项目的环境影响评价，优化了项目的选址，否决了一些与国家产业政策、环境保护规划、区域环境质量目标相悖的建设项目，如北京水泥厂扩建、新疆蛋氨酸工程、重庆电厂扩建等。

武钢矿业公司250万吨t/a球团矿厂项目，通过环境影响评价，从末端尾气脱硫改为矿石精选脱硫，使SO2排放量从5000t/a降至1500t/a，消减到70%，有效的控制了污染。环境影响申报（咨询）分类管理，分级审批环境影响报告书环境影响报告表环境影响登记表环评机构编制报告环评文件技术审查审批批准重新设计重新申报建设竣工验收正式投产后评价不批准公众参与我国建设项目环境影响评价管理程序有重大变化环境影响评价委托1．研究国家和地方有关环境保护的法律法规、政策、标准及相关规划等2．依据相关规定确定环境影响评价文件类型1．研究相关技术文件和其他有关文件2．进行初步工程分析3．开展初步的环境状况调查环境影响因素识别与评价因子筛选1．明确评价重点和环境保护目标2．确定工作等级和评价范围各环境要素环境影响预测与评价；各专题环境影响分析与评价；编制环境影响评价文件制定工作方案1．给出建设项目环境可行性的评价结论2．提出环境保护措施和建议，进行其技术经济论证第一阶段第二阶段第三阶段评价范围内的环境状况调查、监测与评价建设项目工程分析公众参与图3-2环境影响评价工作程序我国现行环境影响评价制度存在的问题

1.环境评价制度中政策环境影响评价的缺失。20世纪50年代的“大跃进”政策、80年代中后期提出的“大矿大开、小矿放开,有水快流,国家、集体和个人一起上”以及支持工业“十五小”、乡镇企业“遍地开花”等政策,所造成的环境污染和生态破坏问题至今仍然没有完全消除,完整的战略环境评价范围应该包含政策、规划和计划,中国目前的环评实践,没有包含政策环境影响评价。

由于政策是政府机构为实现一定历史时期内的奋斗目标,所遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施,具有权威性、强制性、全局性和长期性,由政策失误所带来的环境污染和生态破坏远大于建设项目。因而政策环境影响评价应该是战略环境影响评价的题中应有之义。2.对环境影响评价制度的角色定位认识上还存在误区。不管是广大的公众还是环境监管部门对环境影响评价制度还是存在一定的认识偏差。我国规划环境影响评价是通过对规划实施后可能产生的环境影响进行分类、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，将环境因素纳入到决策过程中。规划环境影响评价应对规划起着“评判员”的作用，目的不是编制规划，更不能用环评来代替规划。3.环境评价中公众参与度低。公众是一切工作的基础，环境保护更加不能脱离群众。就环境保护领域，公众参与是指“公民有权通过一定的途径参与一切与环境利益相关的活动，使得该项活动符合公众的切身利益”，包括决策参与、过程参与和末端参与。目前，在我国的环境保护法律体系中，除了《环境影响评价法》对公众参与做了一些制度性的规定外，其他法律都只是原则性“宣誓”，没有使公众参与落到实处。

4.环境评价审批机构设置不完善。建设项目的环境影响评价文件仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相应的监督和控制机制，这很有可能导致行政审批权力过大引起的腐败问题。《环境影响评价法》第7条、第13条和第22条的相关规定表明，对规划的编制机关和审批机关在某种意义上是重合的，这容易使政府为了地方、短期的目标而作出不利于环境保护甚至蒙混过关的行为，滋生腐败，严重破坏环境，对人类造成重大损失。5.不能实行完整的环境影响跟踪评价。虽然近年来,中国关于战略环境评价的研究和实践取得了一些经验,但尚缺乏一个包括环境评价及预测、决策实施、跟踪评价及调整在内的完整的项目可供参考。宏观决策的实施和环境影响跟踪评价同步进行,一是可以积累战略环境影响评价的经验,二是可以及时弥补环境影响评价报告中环保措施的不足,解决决策实施中出现的生态环境问题。但是我们现在的环境影响评价制度往往不能包含完整的跟踪评价，这使得有些环保政策前紧后松，使其现实效果大打折扣。揭秘环境影响评价乱象：审批也有“潜规则”2014年04月01日08:59

来源：中国经济周刊简介：

按照现代政府理念，中央政府环境保护主管部门的基本职责定位为“制度供给、源头预防、执法监察和目标考核”，其要点就是省级以上环境保护部门代表政府主导制度供给和目标考核，淡化和不直接从事污染减排、环境治理和生态建设工作，着力于制度供给、目标考核，综合决策和重大问题调处；市县一级政府以完成生态环境质量持续改善目标为驱动力，把执法监察、污染减排、环境治理和生态保护作为改善辖区生态环境质量的主要措施。

新时期环境管理体制改革的总体思路是一个核心、两个基本点、三大基石和四大支撑体系，即突出围绕生态环境质量持续改善这么一个环境保护的核心任务，抓住制度供给和目标考核两个基本点，筑牢源头预防、信息公开和公众参与三大基石，以制度和科技创新为动力，着力构建完善的环境标准规范体系、独立的环境质量监测与评价体系、严格的环境管理和环境执法体系、环境风险应急响应和管理体系等依法、科学、廉洁．高效的环境管理和技术支撑体系，全面提高环境保护法律制度的有效性，努力探索适宜于社会主义市场经济和现代政府的环境保护管理新体制。

任景明

环境保护部

环境工程评估中心副总工程师曲格平中国环境科学学会第一届常务理事，国家环境保护局第一任局长。被人誉为“中国环保之父”

“环保部真正、最大的权力是环评。因为项目环评这关过不了，后面什么手续都办不了。”国家环保局（环保部前身）第一任局长、被誉为中国环保事业的开创者和奠基人之一的曲格平曾经这样表示。

3月5日，环保部印发《关于进一步加强环境影响评价机构管理的意见》。环评，这一多年来被高度关注的社会经济话题，再次成为焦点。

环评，全称“环境影响评价”，是指由专业机构对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，以及进行跟踪监测的方法与制度。简而言之，就是分析项目建成投产后可能对环境产生的影响，并提出防止的对策和措施。

因此，环评是从源头上预防和减轻环境污染的“阀门”。

在目前，虽然我国已有相对完整的环评机制，但这个“阀门”却因为种种原因仍未关紧，将污染扼杀在萌芽状态的设想目标也就并未完全实现。近年来，如京沈高铁、杭州千岛湖饮水工程等因环评经不起检验而被耽搁甚至搁置的重大项目屡见不鲜。这些被质疑的项目，要么是环评根本没通过审批，拿着路条便上马；要么是环评报告内容简单粗糙，关键问题或一笔带过，或根本不提；要么是环评报告本身无懈可击，但与项目实情况相差万里……在参与环评的整个“链条”中，建设单位、政府部门、环评机构均遭到质疑，其中，对环评机构不作为、乱作为的批评尤为集中。

2009年，国家环境保护部年度抽查结果显示，出现质量或管理问题的环评机构比例高达40%。2012—2013年，国家环境保护部对上百家存在问题的环评机构提出了取消资质、限期整改、缩减评价范围、通报批评、内部整改等处理，被处分的环评机构不乏中国环境科学研究院、北京大学等“大牌”环评单位。环评问题层出不穷，环评行业到底错在哪儿？面对错综复杂的环评乱象，通过行业描述和专家解读，我们尝试解开一个谜题：五类机构、两种代理关系所形成的正常产业链，为何滋生出一条灰色利益链。建设单位—环评机构—审批部门—评估单位—政府部门：正常产业链滋生的灰色利益链今年3月5日，作为我国“四纵四横”客运专线网的京沈高铁终于动工了。这个项目早在2009年2月就已经获得国家发改委批复，原计划在当年6月就开工建设。但是，由于担心电磁辐射和噪声污染，京沈高铁北京段沿线居民一直在维权抗议原来的线路设计—据公开报道，京沈高铁走线最初的设计方案中，受环境影响的小区多达34个，最近的楼房距铁路20多米，稍微远一些的100米，涉及人口十多万。

因为公众不同意，京沈高铁的环评报告修改多次，至第四次公告后，终于在2013年12月获得批复。据国家发改委批准的可行性研究报告显示，该项目投资估算总额达1245亿元，比5年前增加了545亿元。因环评受阻的项目不只京沈高铁。2012年，为解决杭州市缺水问题的“千岛湖引水工程”，遭到建德、桐庐、富阳地区的反对，这几座城市在千岛湖所在的新安江沿线，生活在那里的人们担心引水工程会给当地生态带来毁灭性的破坏。项目因此在争执中搁置。今年3月12日，改称为“杭州第二水源千岛湖配水工程”的项目进入第一次环评公示期，项目投资从200多亿元变成98亿元。工程是否能如期建设，还要看环评报告是否经得起检验。

不真实、不严谨的环评将造成成本增加和时间浪费。如果这样的报告通过，最为严重的情况，可能会酿成重大的环境污染或安全事故。因此，近年来，国家环保部加大了对环评机构执法检查的力度。

2010年，环保部公布了2009年度环评机构抽查结果：20个省（自治区）的75家环评机构中，30家机构出现质量或管理问题，不合格比例高达40%。

2012年6月—10月，环保部对全国501家环评机构进行现场抽查，对存在问题的88家环评机构进行处理。其中，被责令进行内部整改的54家环评机构中，不乏中国环境科学研究院、北京大学等“大牌”环评单位。

2013年11月，环保部对存在违法行为的34家环评机构分别予以处分。青岛大学、苏州高新区苏新环境科研技术中心等8家环评机构被取消资质，北京大学则再次被要求限期整改。

今年2月，环保部再次宣布取消7家问题比较多的环评机构的环评资质。

环保部措施从一定程度上整肃了整个环评机构的市场。据环保部数据中心数据显示，2012年至今，全国环评机构的数量不增反降。然而，环评机构在环评质量审核体系不健全、内部管理制度执行不到位、环评专职技术人员管理不符合要求、环评文件编制质量较差等问题始终存在，有的机构甚至“屡教不改”。事实上，环评机构只是其中的一环。

环保部环境工程评估中心副总工程师任景明2013年8月出版的《从头越—国家环境保护管理体制顶层设计探索》中分析认为，因为环评委托代理关系本身存在一些缺陷，导致出现了环评经费受制于建设单位、环评机构站在建设单位角度乱评价、环评机构本身与建设单位属于同一系统、有的地方环保部门为建设单位指定环评单位从中牟利、行政干预环评审批等问题大量出现。环评如何“走过场”邝森（化名），某化工企业的总经理助理，一直忙着准备公司新上项目材料，最近在环评审批时卡了壳。公司委托当地一家环境管理咨询公司撰写环评报告，对方对新项目的废气处理装置能否使排放达到国家标准表示质疑。邝森清楚，老板投资这个项目是因为目前市场正火热，希望赶紧上马，最好两年收回投资，三年盈利，五年翻番—要是严格按照环保要求配备减排设施，这个构想基本要变成泡影。

为了报告顺利出炉，邝森对咨询公司投其所好，吃吃喝喝之外，还向对方团队的每个人都“意思”了一下，“乙方”也就没刁难，环评报告书写得光鲜漂亮，看不出什么毛病。其实，就算邝森不公关，咨询公司也不会一直为难他们—因为咨询公司本来就与邝森所在公司即建设公司签了商业合作，建设公司要为此支付环评费用。但没想到，掩饰过的环评报告表，在送市环保局环评科审批时被评估单位（评估单位是审批机关设立的赋有行政职能的工作机构）发现了漏洞，被要求重新设计废气处理方案。

邝森面临的选择有两个：要么请老板拿钱改设备，要么请审批部门高抬贵手放条路。在他看来，后者更好操作一些—公司上一个项目上马前，他就是这么干的。其实，审批过关这件事通常由环评机构来帮忙搞定，但邝森所属公司请的这家环评机构报价已经很优惠了，所以审批通关的公关只能自己解决。

环保部环境工程评估中心副总工程师任景明向《中国经济周刊》介绍，我国环境影响评价主要涉及4个部门：建设单位、环评机构、评估单位和审批部门。当前，环评的基本程序是，建设单位委托环评机构进行环境影响评价，然后将环评文件报送环评审批部门，后者则委托评估单位进行技术评估，最后将环评批文函复建设单位。

而在环评流程里，邝森遇到的情况非常典型：一方面，本应处在第三方位置的环评机构，为了向客户提供“满意服务”，撰写的环评报告并不真实；另一方面，负责“拧紧阀门”的审批部门，也会因为个人徇私大开绿灯。审批“潜规则”

对此，环评机构也很无奈，说到底，他们只是“拿人钱财，替人消灾”。他们会写好话，但也会把真实的意见告诉对方，改不改看对方。河北省石家庄市某环评机构环评师张玉婷告诉《中国经济周刊》：“碰到这类情况，有的环评机构可以给做，但这是硬伤，评也是‘硬评’。想通过审批项目，建设单位必须要承受可能出现的危险，要想清楚自己能不能承受这个代价。但作为环评工作者，我们一定要把问题说出来，从技术上提出意见。”有业内人士指出，环评机构与建设单位之间是一种不太负责任的“逐利关系”，还比较简单；而与审批部门、评估单位之间的关系则要面临诸多“潜规则”，复杂得多。

有业内人士指出，环评机构与建设单位之间是一种不太负责任的“逐利关系”，还比较简单；而与审批部门、评估单位之间的关系则要面临诸多“潜规则”，复杂得多。陆凯（化名）是西南某城市一家环保技术公司的总经理，公司属于环评机构，拥有乙级环评资质，业务范围涵盖化工石化医药、冶金机电、社会区域、交通运输几个领域。陆凯从2001年就进入环评机构，在他眼中，环评行业“市场混乱，审批黑暗，不好混”。任何建设项目都需要环评手续，环评机构面临的市场可谓广阔—全国才1000多家环评机构，而陆凯所在的工业城市每年新上大小项目就几十上百家。在外人看来，陆凯肯定赚得盆满钵满。但他说，根本不是那么回事儿。

2002年通过的《环境影响评价法》（下称“《环评法》”）规定，任何单位和个人不得为建设单位指定环评机构，应该由建设单位按照实际需要自主选择。从制度设计上，环评是按照市场经济要求运行的。但一些客户却是环保局的“权力人员”介绍来找陆凯的，当然不是白白介绍，他需要给介绍人回扣。并且，因为是主管部门介绍，价格上，陆凯也得做出让步。根据2002年《关于规范环境影响咨询收费有关问题的通知》，估算投资额3000万元以下的项目编制环境影响报告书（含大纲）费用在5万~6万元；编制环境影响报告表1万~2万元。3000万~2亿元的项目费用在6万~15万元；编制环境影响报告表2万~4万。2亿~10亿元的项目则在15万~35万元；编制环境影响报告表4万~7万元。

陆凯的业务多在15万元之下的范围，砍价之后，再给点儿回扣，已经所剩不多。接这样的项目好处是审批时容易过关，即便环评报告表或报告书偶有瑕疵，介绍人也自然会帮忙。所以，这样的单子虽然令陆凯不爽他也得接。但如果是自己找的客户，在做环评时就要花费更多心力，因为环评报告到了审批部门“看不惯就卡，找借口拖”，这时候他就得走邝森的路线去打点一下。“客户找你做环评，项目真正会对环境产生什么样的影响是次要的，关键是环评报告得在审批时一次过。”作为乙方，陆凯想拿到钱，就得让客户满意，托关系、花银子也是他熟练操作的“潜规则”。

陆凯向《中国经济周刊》表示，他的境遇在环评行业中一点儿都不稀奇，很多同行都这么干。邝森和陆凯的行为明显地违背了《环评法》。但在专家看来，这个法的薄弱之处太多，最大的问题就是处罚力度太小，违法成本太低：最高罚款20万元的处罚对一个投资几十亿的项目简直是九牛一毛。因此，在今年全国两会上，全国人大代表、中国工程院院士、中国科学院生态环境研究中心研究员王如松建议修改《环评法》，在项目环评、规划环评的基础上增加对国家、部门和地方重大发展战略和政策实施战略环评，落实环评结果执行的监督和管理制度，明确环评人员和决策者对环评结果和环境决策影响的终身负责制。“灰色”委托代理关系影响公正任景明把邝森和陆凯这样的现象归结为“委托代理关系失范”，他认为，这是影响环评公正的原因之一。环评一般涉及两种委托代理关系：建设单位—环评机构、审批部门—评估单位。“现在的委托关系是业主委托环评机构做环评报告，这个法理不顺。原因在于，拿人钱财，替人消灾，现在很多企业要求机构编环评报告，前提条件是保证过，不过就别接。”任景明说，“结果，很多环评机构答应之后接到项目，先拿一半钱，然后开始做报告，后面审批能过，钱就可以全收回来，不能过另一半钱也要不到了。”

全国人大代表、香港立法委员会议员蔡素玉认为：项目发起人请环评机构做环评，会使整个环评工作的公正性、公信力大打折扣。“一般的环评工作起码要做一年，这是最低的时间限度，如评估对环境、对鸟类的影响，一般都要做四季。但事实上，环境评估报告交给审批单位后，审批单位根本没有时间，也没有资源去审核这个评估是不是客观，是不是正确。”审批部门和评估单位的委托代理关系也存在问题。评估单位是受审批部门委托做技术评估的机构，应该独立于审批部门之外，才能客观评价一份环评报告是否有效。但现实中的评估中心却是环保部门的下属单位，如任景明所在的环境工程评估中心，实际上就算是环保部的下属单位。环境评估因此成了下级受上级“委托”的工作，这样就难免被审批部门的意志左右。

除了上述两种关系，有时政府部门与建设单位之间、政府部门与环评机构之间也存在一种或明或暗的委托代理关系。当存在第三种委托代理关系时，政府干预环评审批的现象就比较突出了，更同样影响环评公正。“所有环保局长的帽子都在市长下面管着，如果你是环保局长，市长给你打招呼了，你不买账，可能吗？”任景明说，如果有级别很高的领导对某个重大项目特别关照，干预环评审批，环保部门是没办法的。

另外一种情形是，当下的环评机构既有企业又有事业单位，它们中的一部分是环保部门的下属单位，在环保部门，下属单位的环评报告往往更容易通过审批。此外，在水利、交通、石油、石化、电力等行业主管部门和一些高校下属的环评机构，也都垄断了各自的环评市场，很多项目基本上不出它们的口，这也背离了环评市场化的目标。以上这几层关系错综复杂，就形成了整个环评的“潜规则”：在一个看似统一、开放、自由的招标竞标市场里，政府部门及其下设的审批部门、评估单位，与建设单位、环评机构之间或多或少、或明或暗地存在着联系。有的联系虽然合法合规，但制度设计存在缺陷，如建设单位与环评机构的委托代理关系；有的联系则是由金钱、权力等“灰色关系”勾连起来的。

如何让市长们不好再打招呼蔡素玉和任景明都认为，解决委托代理关系失范的办法是效仿欧洲，在项目建设单位和环评机构之间引入中立机构。以荷兰的做法为例：环境评估的费用也是由项目发起人出，但费用要交给一个中立的单位，比如环保部门，或者由社会人士组成的中立机构，由这个机构负责聘请专业的顾问公司来做环境评价工作。这个公司在做环评时，是向政府机构或者中立机构负责，而不是向雇用他们的项目发起人负责，这样做出来的环境评价报告会比较中立，没有偏颇，公信力也会较强。至于解决行政干预困扰，任景明告诉《中国经济周刊》，环保部在“科学评估，廉洁评估”的原则下，提出了一条“阳光评估”的原则，或许有效：让环评过程中的信息更全面向社会公开，将客观存在的问题摆出来，让市长们不好再打招呼。

2013年11月，环保部印发了《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》，将原来没有明确需要公开的环评报告全本、审批部门受理情况、环评机构及人员信息等都列为信息公开内容。也是在2013年11月，环保部发布了《关于推进事业单位环境影响评价体制改革工作的通知》，要求加快环评机构与行政主管部门脱钩，环评机构中的环保行政主管部门以及交通、水利、海洋等部门所属事业单位和大专院校加快推进体制改革，其中环保部门下属事业单位要在2015年底前完成体制改革。环保部要求，现有事业单位性质的环评机构都要转企。

然而，不管是设立中介机构，还是阳光评估、环评单位与主管部门脱钩，都将是一个漫长的过程。以“脱钩”为例，“尽管将来会脱钩，也只是领导关系脱了，但是内部的各种关系还有，中国是关系社会，有关系就能使上劲，有关系单位审批就更容易。”任景明认为，环评行业中的竞争无序、权力寻租等现象，其实是当下中国社会的缩影，除掉这些痼疾要寄望于整个政治经济制度从法律上真正完善起来。今年3月5日，环保部印发《关于进一步加强环境影响评价机构管理的意见》，明确要求，各级环保行政主管部门不得为建设单位指定或向建设单位推荐环评机构；严禁地方各级环境保护行政主管部门以备案等方式设置准入条件，限制外埠环评机构在本地承接环评业务。密集发布的文件，表达了环保部要把环评这个“阀门”拧紧的决心。

中国的环评理念并不落后发达国家比我国早几十年甚至近百年走上工业化道路，没有应对大面积污染的预防机制和应对经验，所以只能先生病再找药方。但中国不完全是这样。环保部环境工程评估中心副总工程师任景明向《中国经济周刊》介绍，环评概念最早于1964年在加拿大召开的一个国际环境质量评价会议上提出。1969年，美国《国家环境政策法》发布，要求所有的联邦机构提交的议案、行动建议中，如果可能对环境产生重大影响，就必须提交相应的环境影响评价报告或文件，这是世界上第一次确认环评制度的法律。

中国1979年9月颁布《环境保护法（试行）》，确定了环境评价制度，1986年3月颁布的《建设项目环境保护管理办法》则是真正的实施和推动文件，1989年12月颁布的现行《环境保护法》规定，建设项目的环评报告书获环保部门批准后，项目设计书才能被批准。据任景明介绍，在美国之后的100多个建立环评制度的国家里，中国起步较早。2002年通过的《环评法》对环境影响评价的程序、环评报告书的内容、环评机构的资质审核，乃至公众参与、信息公开、法律责任等都做了明确的规定。此后，原国家环保总局、现在的环保部先后对建设项目环评资质、环评工程师职业资格都发布了详尽、系统的文件。

国家发改委2004年发布的《企业投资项目核准暂行办法》中明文规定，项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，需附送环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见。“可以说，2000年以来，我们国家的环评事业逐步建立了完善的体系，特别是在建设项目环评这一块儿，没有环评就不能立项，企业从认识到行动上都已经适应了这样的程序。”环保部一位不愿透露姓名的工作人员在电话中告诉《中国经济周刊》，即使是老企业在初建时没有进行环评，也多在后来补办了手续。任景明对环评制度本身也表示肯定：如果没有环境影响评价制度，我国当前的资源、环境形势还要严峻得多。环评机构分“甲乙”甲级机构的资质高于乙级机构，可以在资质证书规定的评价范围之内，承担各种级别的环评报告的编制工作，而乙级机构只能编制省级以下环境保护行政主管部门负责审批的环评报告。环评师“挂靠”乱象张玉婷是石家庄某环评机构的环评工程师，在化工厂做了11年技术工作后，于2007年进入环评行业，并通过环评师职业资格考试，成为一名专职环评师。跟以前的工作相比，她很喜欢现在做环评工程师的状态，一个重要的原因是，收入比以前高不少。但是，令她不平衡的是，很多人以另外一种方式“进入”环评行业：挂靠。考资格证只为“出租”赚钱陆凯（化名）是一家环评机构的总经理，他告诉《中国经济周刊》，根据环保部发布的《建设项目环评资质申请指南和管理办法》，一家机构要取得环评资质，需要准备各种材料，其中“最核心也最难”的是环评师职业资格证，这证很稀缺。环评机构要想获得资质，或者将资质从乙级升到甲级，必须拥有规定数量的环评工程师：乙级环评机构须有12名以上环境影响评价专职技术人员，其中至少6名登记于该机构的环境影响评价工程师；甲级环评机构须有20名以上环境影响评价专职技术人员，其中至少有10名登记于该机构的环境影响评价工程师。

记者从环保部权威部门了解到，我国自2005年开展环评工程师职业资格考试以来，考试通过人数13812人，登记至环评机构或相关机构人数10734人，登记后注销人数775人。而截至今年3月，我国环评机构总数1158家，甲级192家，乙级966家。相对机构数量，环评师的人数却并不富余。而且，陆凯告诉记者，很多环评师并没有真的在环评机构工作，而只是把资格证“挂靠”到环评机构，根据各地行情，每年拿3万~6万元的“挂靠费”。如果报考环评师，即使参加培训，全程下来也不过花费四五千元，所以对很多人来说，考个证，挂靠出去，每年就可以多赚几万元，又不需要真正去做环评工作。

张玉婷告诉《中国经济周刊》，当一名环评工程师很辛苦，而且挑战很大，要到各处去看现场，要不断更新各种相关知识。陆凯说，对环评机构来说，真正养一个有资质的环评工程师每年可能要十几万甚至二十几万元的劳动力成本，远不如几万元借个证实惠。至于实际谁去干环评这件事儿，那就看各家机构自己的路数了。资格考试催生造假产业链根据环保部的管理办法，报考环评师需要相关专业的学历证明、按不同学历1~7年不等的工作经验，很多人没有相关工作经验，于是，催生了专门为报考者开假证明的中介机构。环评师考试的内容又具有高度的专业性，市场上便出现了培训机构。加上“挂靠产业”，一个环评师职业资格考试就衍生出一条产业链。2013年10月底，环保部公布了34家环评机构和58位环评工作人员的违规行为和处理决定，其中环评机构“借证”和环评工作人员“提供虚假材料取得环评工程师登记”的占近一半，环保部给予这些机构和个人取消资质、限期整改和撤销登记等处罚。“这个市场从头到脚都乱，完全没有发挥环评应该有的作用。”陆凯说。

史于稚，中国政法大学环境自然资源研究和服务中心公益律师，他帮助刘玉英打赢了申请污染企业信息公开案件，却依然看不到这家企业环评报告。他对《中国经济周刊》说：“根子还在《环评法》，希望能快点修改这部法律，这部法不光是惩罚力度不够，整个设计就是个过场：比如，项目建设时没做环评的，后来补上就行了，这简直是交钱就行，成了环保部门获利的工具，滋生了各种权力寻租行为。”环保部今年3月公布的《关于进一步加强环境影响评价机构管理的意见》明确指出，对在资质申请中隐瞒有关人员情况或提供虚假人员材料的机构，一律不予批准资质，相关机构一年内不得再次申请资质；对已取得资质的，一经发现，一律撤销资质，相关机构三年内不得重新申请资质；对隐瞒个人情况、虚报本人全职工作单位的相关人员按照有关规定予以处理，并纳入从业人员信用信息系统。

环保部环境工程评估中心副总工程师任景明向《中国经济周刊》表示：“诚信体系问题，包括从业人员个人诚信和专业机构如环评单位的诚信体系。现在环保部加大对违规单位和个人的曝光力度，轻者停资质半年、违纪严重就直接取消资质，还是很有震慑力的。”要公众参与，也要避免“一闹就停”老百姓离环评有多远？环境具有公共性，环评这件事不仅仅是项目建设单位与环评机构之间“我花钱你提供服务”的关系，只有在公众参与、信息公开、竞争公平的前提下，环评才会真的有效。《环评法》规定，除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响的建设项目，应该在环评报告报批前，以论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众的意见。但实际操作却走了样。新闻：环评工程师资质挂靠横行百位公职人员遭举报

2014年1月17日，重庆两江志愿服务发展中心(以下简称“两江中心”)将一份名单举报至环保部环境影响评价司(以下简称“环评司”)，因为他们发现，有一百多位环保系统公职人员在环评公司或机构登记环评工程师职业资格证书，涉嫌违反多项法律法规及规定。

两江中心为2011年8月在重庆市民政局登记注册的民间非营利性环保组织。21世纪经济报道记者在两江中心《关于环评机构、环评工程师违法违规的举报函》中看到，名单中有多位现任环保局副局长、总工程师等公职人员。

两江中心及环境法学专家认为，名单中环保局公务员至少违反了环保部2009年发布的《关于环境影响评价工程师职业资格登记管理有关问题的公告》，按照该“公告”的规定，环评工程师资格必须登记在现全职工作单位，没有登记在本人工作单位的，应该注销登记。2013年国内十大环境新闻

经调查认定，事故发生的直接原因是：输油管道与排水暗渠交汇处管道腐蚀变薄、管道破裂、原油泄漏，流入排水暗渠及反冲到路面。原油泄漏后，现场处置人员采用液压破碎锤在暗渠盖板上打孔破碎，产生撞击火花，引发暗渠内油气爆炸。管理上的原因是：中石化集团公司及下属企业安全生产主体责任不落实，隐患排查治理不彻底，现场应急处置措施不当。山东省、青岛市、青岛经济技术开发区及相关部门组织开展安全生产大检查不深入不细致，管道保护、规划、市政、安监等部门履行职责不力，事故风险研判失误。完善环境影响评价制度迫在眉睫2014年03月08日09:10|作者:李寅峰|来源：人民政协报

全国政协委员、香港辐射防护学会创会会长王敏贤关注环境问题已久，最近，在认真研究了《中华