从补偿性移民到开发性移民

从补偿性移民到开发性移民—开发性移民

政策在中国的应用与发展段跃芳三峡大学移民研究所湖北省宜昌市大学路8号443002

peter_yf@布鲁克•麦克唐纳德墨尔本大学人类学、地理学和环境学系

b.mcdonald1@.au提要:由工程建设导致的非自愿移民安臵是一个世界性难题。在过去历史经验告诉我们仅仅依靠补偿资金是无法实现工程移民的目标的。为了改善移民安臵的结果人们提出了开发性移民的概念。开发性移民被认为是在发展中国家解决工程移民问题的理想方式但目前只有少数发展中国家将开发性移民的概念作为制定国家非自愿性移民政策的基础。中国是这少数的国家之一。中国在20世纪80年代中期就开始考虑将开发性移民的概念纳入到国家移民政策体系的重要性。目前开发性移民方针成为中国水利水电工程移民安臵的基本政策。中国的开发性移民政策以前期补偿、补助后期生产扶持为基础通过建立库区建设基金、实施对口支援和系列优惠政策和加快基础设施建设支持移民重建家园和促进库区经济发展真正把移民安臵看成是一次发展的机会。来自三峡移民的初步经验表明从补偿性移民到开发性移民转变是一项正确的政策选择。在发展中国家普遍缺乏国家非自愿移民政策框架的情况下中国实施开发性移民政策是非常独特和重要的。目前,虽然越来越多的发展中国家在进行移民安臵过程中正在考虑从补偿性移民模式中摆脱出来,但是对于他们来讲仍然需要时间将开发性移民的概念纳入国家非自愿移民政策体系。同时由于政策环境的变迁以及移民安臵的复杂性中国的开发性移民政策还需要在实践中进一步完善。关键词:非自愿移民；补偿机制；补偿性移民；开发性移民1、研究背景据估计在世界范围内每年由于工程建设而引发的非自愿移民大约为1000万。这意味着在过去10年里大约9000万到1亿的人口被迫迁移到其他地方其中大约4000万到8000万人口迁移是由大坝建设而引起的［1］其中中国、印度、巴西和印度尼西亚在世界上工程移民最多的国家。1949年以来印度的工程移民约为1850到2000万中国的工程移民约为4510万。由于非自愿性移民的规模不但越来越大而且其产生的社会经济负面影响也越来越严重引起了人们的普遍关注与重视。世界银行移民专家Cernea［2］指出非自愿移民会导致移民生产性资产的丧失和移民社会网络的破坏从而给移民带来贫困的风险。Mathur［3］指出移民搬迁所产生的社区的破坏、家庭的分离、生计的毁灭是无法用货币来衡量的。在印度在过去40年里75%的工程移民在迁移后其生活状况比迁移前变的更差了［4］。据初步统计在中国20世纪80年代以前1500万移民中约有1/3移民重建了家园恢复和改善了生活水平1/3移民勉强可以维持生计还有1/3移民处于绝对贫困之中［5］。可以看出工程建设在极大促进社会经济发展的同时也给移民带来了严重的经济和社会负面影响。Cernea［6］通过对世界各国移民安置与重建过程中的大量经验进行总结指出非自愿移民会产生8个主要的具有内在联系的贫困风险它们分别是失去土地、失业、失去家园、边缘化、食物得不到保障、发病率和死亡率增加、失去享有公共资源的权益和社会组织结构解体。他指出这些风险总是重复发生必须通过构建移民总体战略以防范移民贫困风险的产生。2、非自愿移民与补偿从历史上看移民贫困风险的规避和移民生计的重建仅仅建立在补偿基础上。移民安置与对移民的财产进行现金补偿是同一个意思其基本出发点是如果移民的各种财产物资通过现金或者实物能得到补偿那么征用土地的主要障碍就被清除了。但移民得到一笔现金补偿不能阻止移民的生活状况走向贫困。或者用新的土地去替换被征用的土地但新土地的质量一般较差其产出大大低于原来较为肥沃的土地这样也会导致移民贫困。在印度的NarmadaValley开发项目中Bargi大坝的移民安置表明仅仅建立在补偿基础上的移民安置是不可取的。ArundatiRoy［7］对Bargi大坝移民搬迁情况是这样进行了描述的移民被迫离开他们居住了几个世纪的土地,他们拼命地抢救即将被洪水冲走的财产眼睁睁地看着他们的房屋被洪水冲走……一些移民被给予十分可怜的现金补偿大多数人没有得到任何补偿。只有少数人迁移到政府计划的移民安臵区……从1990年到1992年有5人死于饥饿。其他人要么返迁到靠近水库的地区要么迁移到在Jabalpur的贫民窟居住。NarmadaValley开发项目的移民安臵困境在世界上并不是个别现象。来自中国和非洲的证据表明把移民补偿作为恢复和改善移民生产和生活条件的唯一途径是不可取的。清华大学的景军教授[8]指出中国在过去给予移民的补偿不足从而导致许多移民的生活水平严重低于非移民。在非洲位于肯尼亚内罗毕的110公里的Kiambere水电工程和加纳的Akosomba大坝由于给予移民的补偿十分不合理从而引发了严重的大范围的经济和社会贫困问题[9][10]。在世界各地移民补偿不足的问题普遍存在。近年来虽然许多国家的移民安臵状况得到了一定程度的改善但补偿仍然是移民安臵的唯一基础。在印度、印度尼西亚、越南、老挝、巴基斯坦、马尔代夫、不丹、尼泊尔等亚洲国家移民安臵仍然建立在补偿基础上没有制定关于移民收入恢复的政策条款。直到最近斯里兰卡和孟加拉国移民安臵也是以补偿为中心。但这并不是说补偿是移民安臵规划中无关紧要的部分相反充足和合理的补偿对于移民生计的恢复是非常关键的但仅仅依靠移民补偿是不足以恢复和改善移民的生活水平。3、以补偿为基础的移民安臵的缺陷以上分析可以清楚地看出单独依靠补偿时不能足以恢复和改善移民的生活水平但多年来人们认为补偿原则本身存在问题。根据补偿原则一项政策应该保证受益者得到的好处在补偿受损者的损失后还有剩余否则就没有必要实施。但在移民实践活动中要准确地计算支付给移民的补偿费用是不可能的。Knetsch［ll］认为即使一项资产的市场价值能够被计算出这种市场价值也不能弥补资产所有者所遭受的经济福利损失。与该项资产相联系的经济福利并不能通过购买替代的资产而获得。只有在失去的资产能用完全相同的替代物替代时经济福利损失才能避免。在移民实践活动中受移民投资预算和移民安臵区环境的限制找到完全相同的替代物去替代失去的资产几乎是不可能的。同时现行的移民补偿机制导致移民的预期收益低于成本缺乏激励因素不能吸引移民自愿地进行搬迁［12］。Cernea［13］认为单独依靠补偿是不能为移民创造与过去类似的社会经济条件的。他指出只要移民安臵规划以补偿为中心恢复和改善移民生计的政策目标就不可能实现。他指出工程规划人员在对项目进行论证时过分依据传统的成本—效益分析理论Cost-BenefitAnalysis是导致移民补偿不足和对移民贫困风险不能正确处理的重要根源。他批评传统的成本—效益分析方法只是笼统地计算项目的总成本和总收益来确定项目是否可行。第一这种方法没有能明确区分谁获得了收益和谁付出了成本与承担了损失无法做到项目成本和收益的公平分配。第二成本—效益分析方法的成本最小化的原则导致工程业主总是尽可能降低移民安臵成本。现行的补偿机制总是导致移民的各种资产损失有形资本、人力资本、社会资本等通常被低估。移民的成本只有一小部分得到补偿有相当一部分成本被转嫁到移民头上。他提出了目前补偿机制九个方面的局限性可能导致补偿不足或没有任何补偿［14］（1）、对征用资产价值的错误计算（2）、在资产估价过程中的随意性和主观性（3）、不承认没有市场价值和非实物性资产的价值（4）、移民补偿资金不能及时拨付（5）、官员贪污挪用移民补偿资金（6）、原来资产的消费者剩余的丧失（7）、公共资源没有被纳入补偿的范围（8）、制定移民补偿预算后价格上涨（9）、移民缺乏补偿资金的管理经验。第三成本效益分析导致的最严重问题可能导致移民融资不足。如果对移民的补偿不能正确计算如果经济与财务分析不能将重新开始生产活动和推动安臵区发展的所需的投资纳入到移民安臵预算那就会导致移民融资不足结果就不能阻止移民贫困风险的发生。他提出重建移民生计和移民社区的成本要大于移民的有形损失的市场价值,因此必须实现由补偿经济学 EconomicsofCompensation向恢复与发展经济学（EconomicsofRecoveryandDevelopment）转变。新的移民经济学将在为移民提供补偿的基础上将重点放到移民的投资活动上以支持移民的开发活动。环境经济学的创始人Pearce［15］对非自愿移民安置成本外溢问题对移民安臵产生的影响进行了分析。他认为由于工程建设被迫迁移的移民所丧失的福利是外部性的一个例子或者更严格地说是一种外溢成本。项目评估者必须认真考虑这种外溢成本并将其内化为工程的内部成本。否则投资和政策选择将会缺乏经济效率。他呼吁要通过对移民成本进行准确计算使之成为工程成本的一个组成部分和对受影响的人群进行合理补偿将移民外溢成本全部内在化。Pearce通过对世界银行贷款的涉及移民的大量项目进行分析认为以社会成本最小化作为工程项目设计的基础可以减轻移民问题的规模。他总结了用环境评估技术确认和减少移民成本所取得的经验推荐了进行移民安臵活动进行正常经济分析的几种方法一是最低全部标准成本分析法StandardFullCostMinimization。这里的全部成本是指经济、社会和环境成本的总和。社会成本和环境成本包括不能计价的环境和文化资产的损失社会关系网络的损失市场的丧失和由于搬迁而产生的心理伤害。二是平衡分析法Trade-offAnalysis。其核心就是承认对于项目的损失者移民来说1美元的损失比项目的受益者所获得的1美元的收益具有更高的社会价值。因为电力受益者可能在开始时比移民的状况要好一些这样在移民福利损失的价值和电力受益者所得之间存在一种不对称关系。Pearce揭示了在许多发展中国家错误的经济分析方法是导致对移民补偿不足的直接原因他通过对移民家庭的收入曲线进行分析认为通过补偿获得的资产还不能防止移民的经济状况变的更差必须通过投资来产生新的资产改善移民的经济状况。发展经济学家RaviKanbur[14]提出应建立社会保障体系以补偿机制的不足。他指出开发项目给移民带来的损失是各种各样的在开发项目中必须将移民安臵作为开发项目的必要组成部分在进行项目的经济分析和制定项目的开发计划时首先要对移民的损失进行系统的全面的补偿这不仅是在伦理上具有迫切性而且也是出于政治经济上的考虑,因为补偿不足会导致移民抵制搬迁从而导致工程延误。但是要为每个工程项目都设计特定的补偿机制存在是否可行的问题。他认为特定的补偿机制和社会保障体制能够在保护移民利益和能够增加项目的综合效益之间找到均衡点。这两种措施在促进项目目标的实现方面可以发挥同样的作用。并且事实上社会保障体系越健全则可减轻对补偿机制的依赖。在设计特定的补偿机制的成本很高时引入社会保障体系虽然它也会发生成本则可以减少对这种特定补偿机制的需要从而可以提高能产生净效益的工程项目被公众接受的可能性。目前这两者相结合的机制目前还不存在需要进行探讨与研究。4、开发性移民“开发性移民”目前在实务界和理论界广为使用已成为一些国际机构和国家的基本移民政策。开发性移民所包含的基本目标是通过安臵使受到工程严重影响的移民的生计能够变得更好。通过实施开发性移民使移民的贫困风险能够得到减轻遭受破坏的生计得到重建生活水平得到提高。从理论上讲开发性移民是一个创新但开发性移民的真正意味着什么、如何实施开发性移民、以及开发性移民实施的结果是否满足理论界与实务界的期望仍然是值得探讨的问题。从实质上讲开发性移民意味着应把非自愿移民的安臵当作一次发展的机会以便在迁移后他们的生活水平能得到改善。Cernea［6］更明确地指出移民安置活动本身应该当作发展项目使移民能从中受益。这样移民的贫困风险能够得到减轻新的移民社会经济系统能得到恢复和重建移民的生产生活条件在恢复的基础上最终得到恢复和改善。这样移民的收入水平能超过搬迁前的水平。从这个意义上讲开发性移民不是简单地将移民迁出而是在迁移过程中有所作为。同时世界大坝委员会［1］认为为了使移民安置真正成为发展机会移民安置规划重心应围绕通过克服限制人们选择的各种约束以增强人的能力和提供更多的社会机会来进行。目前开发性移民的基本原则已被广泛接受。世界大坝委员会［1］在其2000年的报告中认可了开发性移民的这一概念并概括出了成功的开发性移民政策所应具备的基本要素。世界银行和亚洲开发银行也将开发性移民概念写入其非移民政策框架中。许多发展机构在制定非自愿移民政策时也采纳了世界银行的开发性移民概念。这些机构包括英国海外发展署OverseasDevelopmentAdministrationintheUnitedKingdom、日本海外经济合作基金OverseasEconomicCooperationFundofJapan日本国际合作署JapanInternationalCooperationAgency美洲发展银行Inter-AmericanDevelopmentBank、经济合作与发展组织0CED。一些大型跨国公司如壳牌石油公司、BHP、英国石油公司等也赞成世界银行的开发性移民政策。尽管将开发性移民的原则纳入到不同机构与组织的政策体系的努力得到鼓励但世界银行和亚洲开发银行非自愿移民政策一直受到批评。虽然世界银行和亚洲开发银行提倡开发性移民但他们的政策与目标是自相矛盾的。例如世界银行的非自愿移民政策包括了一个逃避条款移民应当得到帮助以便他们的生计和生活水平得到改善或者按实际发展水平来衡量至少恢复到搬迁前的水平或工程开始建设前的水平。相似地亚洲开发银行的移民政策也存在类似问题帮助移民至少恢复原有的生活福利。因此如果移民安臵仅仅是满足世界银行和亚洲开发银行提出将移民的生活水平恢复到移民搬迁前或项目建设前的水平这一目标那么移民安臵就不可能导致发展。项目开始建设前的移民生活水平通常低于周围地区因为为了减少淹没和搬迁损失政府会减少甚至停止在项目影响的地区的投资从而使该地区的经济发展速度低于周围地区的经济发展速度导致许多移民处于贫困状态。在这种情况下世界银行和亚洲开发银行的移民政策目标不可能使移民搬迁前一直存在的贫困状态得到任何改善。由于世界银行的非自愿移民政策被认为是最好的移民政策并被许多发展机构甚至是跨国公司所效仿因此许多移民安臵活动实施的结果只能是搬迁前移民贫困状态的恢复而不可能导致发展。虽然世界银行的非移民政策存在着局限性但这一政策一直受到推崇被认为是实现成功移民安臵的保障。尽管世界银行贷款项目的非自愿移民安臵活动是按照世界银行的非自愿移民政策进行实施的但世界银行贷款的项目只占发展中国家的工程建设项目的一小部分。根据估计1993年由世界银行贷款的项目所产生的移民安臵占全世界该类项目产生的移民的比例是大坝移民占全世界大坝移民的3%城市建设和交通运输移民占全世界城市建设和交通运输移民的1%［6］也就是说绝大多数产生移民的开发项目是发展中国家自身的开发项目这些开发项目的移民安臵活动是按照发展中国家自己的非自愿移民政策来实施的因此发展中国家的移民政策对于改善非自愿移民安臵的结果是至关重要的。然而在许多发展中国家缺乏正式的非自愿移民政策框架。在1998年亚洲开发银行对七个亚洲国家的非自愿移民政策和实践活动进行了评述。该评述发现泰国、马来西亚、巴基斯坦、尼泊尔、老挝、斯里兰卡、越南、菲律宾和印度在印度只有马哈拉施特拉邦、中央邦、卡纳塔克邦颁布了州移民法规缺乏国家层次的非自愿移民政策［16］［17］。目前印度起草了一份非自愿移民政策的草案但在这份草案中没有包括关于移民后期扶持或移民生计恢复评价的内容。事实上在印度和巴基斯坦移民安置活动所依据的主要法律是在1894年英国殖民统治期间由英国颁布的《土地征用法》［17］而且在不丹、马尔代夫、尼泊尔没有单独的土地征用和移民安置的法律。因此在发展中国家制定详细的和单独的非自愿移民安置的法律显得十分必要。为了对亚洲国家的非自愿移民政策与实践进行跟踪调查亚洲开发银行在2002年2月举办了关于完善国家移民政策与能力建设的地区研讨会［16］。在研讨会上提出了关于11个国家孟加拉国、中国、柬埔寨、印度、印度尼西亚、老挝、尼泊尔、巴基斯坦、斯里兰卡、菲律宾和越南的非自愿移民政策的报告。这些报告也高度评价了这些国家在非自愿移民政策方面所取得的进步斯里兰卡政府在2001年5月批准了国家非自愿移民政策柬埔寨起草了国家非自愿移民行动计划推荐颁布国家非自愿移民政策巴基斯坦也起草了国家移民政策菲律宾也建议制定国家非自愿移民政策。虽然非自愿移民政策取得了明显进步但大多数发展中国家的非自愿移民安臵活动一直是受针对某一项目的非自愿移民政策的支配并且这种政策的实施得不到保障。尽管非自愿移民政策得到了改善但从政策的角度来看大多数发展中国家的移民安臵活动是建立在移民补偿的基础上开发性移民的概念还没有在这些国家的移民政策中得到应用。5、中国的开发性移民与许多其他发展中国家不同中国在很早以前就制定了与非自愿移民相关的法律框架和条例。这些政策是在汲取过去移民安臵中的经验教训的基础上而发展起来的也是随着政治经济环境的变化应运而生的。关于开发性移民的概念最早是由前长江流域规划办公室现长江水利委员会主任林一山于1965年提出的［18］。他当时提出了“移民工程”的概念指出要做移民安臵规划和分配移民资金通过开发荒山为移民创造基本的生产条件。但当时政治经济气候不可能使这一概念得到充分的发展和应用因此中国在20世纪80年代之前的移民安臵基本上是以移民补偿为中心。在80年代初期中国政府在1981年颁布的水库移民安臵条例中首先使用了开发性移民的概念。之后开发性移民这一概念得到完善和发展表现为征用土地的补偿标准不断得到提高较大数量土地的征用必须履行有关的审批手续保护基本农田等。从国际上来看中国较早地提出了开发性移民的概念但这一概念从产生到逐渐成熟到被人们接受到最后纳入到政策体系内经过了很长的时间。在1984年中央财经领导小组提出移民安臵要从单纯的经济补偿中摆脱出来走开发性移民的道路。在1985年开始的对丹江口水库移民遗留问题进行处理的过程中将开发性移民政策付诸实施［19］。1988年在颁布的中华人民共和国水法中呼吁对移民的生产和生活进行妥善安臵。1991年国务院正式颁布了《大中型水利水电工程征地补偿和移民安臵条例》该条例的第三条规定“国家提倡和支持开发性移民采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法”这是国家第一次以行政法规的形式明确提出在移民安臵中实行开发性移民政策。2006年7月国务院颁布了新的《大中型水利水电工程征地补偿和移民安臵条例》使开发性移民的内容更加丰富。1993年中国开始建设世界上最大的水利枢纽工程—三峡工程。为了为三峡工程的移民安臵提供法律依据国务院制定了《长江三峡工程建设移民条例》该条例明确规定国家在三峡工程建设中实行开发性移民政策由有关人民政府组织领导移民安臵工作统筹使用移民经费合理开发资源以农业为基础农工商相结合通过多渠道、多产业、多形式、多方法妥善安臵移民使移民的生活水平达到或超过原有水平并为三峡库区的长远经济发展和移民生活水平的提高创造条件。”2001年3月国务院根据新的社会经济条件对该条例进行了修订更进一步完善了开发性移民的概念。目前开发性移民方针成为中国非自愿移民安臵的指导原则移民安臵被看成是一次发展的机会。在发展中国家普遍缺乏国家移民政策的情况下中国实施开发性移民政策是非常独特和重要的。根据学术界理解开发性移民的一般含义是应该把对那些失去家园的移民进行安臵作为是一次发展的机会从而能够改善移民搬迁后的生活水平。国际上的一些学者认为[20][21]在中国的情况下开发性移民把补偿作为移民安臵计划的基础将移民安臵的短期计划与长期计划结合起来短期计划考虑的主要是怎样解决移民搬迁过程中遇到的困难长期考虑的是如何提高移民的生活水平和促进项目所在地的经济发展。中国的一些专家学者认为[22][23]开发性移民政策的基本内涵是以移民为发展契机变被动移民为主动移民既立足于补偿又着眼于发展把补偿与发展有机结合不仅使移民直接分享开发项目的成果更使库区经济能够实现可持续发展。保持移民的生活水平不降低是它的最低要求实现库区经济可持续发展显著提高移民的生活水平是其最终目的。通过总结有关法规对开发性移民的定义和学术界对开发性移民的解释中国开发性移民政策的基本框架由以下几个方面构成（1）、生产条件的改善和移民收入恢复是开发性移民的核心（2）、移民补偿是开发性移民的经济基础（3）、移民安臵与库区经济发展相结合的移民安臵规划的编制与实施是开发性移民的中心内容（4）、移民参与是开发性移民的社会基础（5）、健全的管理体制是实施开发性移民的组织保证（6）、库区建设基金、后期扶持措施、优惠政策和对口支援政策等系列扶持政策是开发性移民的的支撑体系7、移民生活水平提高、社会稳定和谐、生态环境得到保护是开发性移民的终极目标。中国的三峡工程是第一个全面的将开发性移民的概念在工程移民安臵中进行实践的工程。为了从组织上保证三峡工程开发性移民政策的实施国家确定了“统一领导分省负责县为基础”的管理体制从中央到淹没区和移民安臵区所在的省、市、县及乡镇建立专门的移民工作机构。为了为库区经济的恢复与重建提供必要的资金政府安排的三峡工程移民补偿投资达到900亿元其中有相当一部分用于城镇搬迁、道路、通讯、港口、教育等基础设施建设为了促进三峡库区的可持续的发展在移民安臵模式上充分考虑三峡库区环境容量的限制采取后靠安臵与外迁安臵相结合的方式在就业上从库区的实际出发坚持以农业安臵为主同时开辟二三产业、自谋职业、投亲靠友、养老保险等多种就业模式。同时为了支持移民搬迁国家为三峡工程移民制定了多项扶持措施和优惠政策。具体有（1）、建立三峡库区移民后期扶持基金按照一定比例分配给湖北省、重庆市使用。2003年10月报经国务院批准财政部印发了《三峡库区移民后期扶持基金征收使用管理办法》规定按照每度电4.5厘钱的标准从三峡电站上网售电收入中提取三峡库区移民后期扶持基金40多亿元专项用于三峡库区移民生产、生活改善生产条件和基础设施。经国务院批准在三峡库区移民后期扶持基金之外还从三峡电站上网售电收入中每度电再提取0.5厘钱建立三峡库区移民专项资金用于解决三峡库区移民特殊困难和突发性灾害（2）、建立产业发展基金。为了解决库区产业“空心化”问题促进库区产业健康发展和移民安臵稳定国家发改委会同有关部委联合编制了《三峡库区经济社会发展规划》。中央财政将从2004年至2009年6年中每年从三峡工程建设基金中提取5个亿共提取30亿元作为三峡库区产业发展基金用于库区两省市的产业发展改善移民生产、生活条件和基础设施等。（3）、三峡电站投产后交纳税款留给地方的部分按照一定比例分配给湖北省重庆市（4）、三峡电站投产后对三峡库区用电优先安排库区有水电资源的市县优先列为农村水电初级电气化县并对其建设予以扶植（5）、移民建房占用的土地免征耕地占用税坝区、库区建设占用耕地按照应纳税额的40%征收耕地占用税城镇企业搬迁等占用土地按照国家有关规定缴纳耕地占用税。纳税的耕地占用税后全部用于农村移民安臵（6）、安臵农村移民开发的土地和新办的企业依法减免农业税、农业特产税、企业所得税。（7）、国家号召全国对口支援三峡工程移民。国务院号召发达地区按照优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展的原则采取多种形式到三峡库区投资建厂并从教育、科技、人才、管理、资金等方面对口支援三峡库区移民。从1993年以来三峡工程移民安臵计划一直在平稳的实施过程中详细实施情况请参看［24］。目前已有105万农村移民和城镇移民完成了搬迁过程其中城镇移民占60%农村移民占40%。在农村移民中有18.5万人外迁。事实表明通过搬迁三峡库区移民的住房条件和库区基础设施得到了极大的改善移民的生产条件和移民收入正在恢复之中移民的就业渠道得到了拓展。虽然三峡移民还面临许多问题和挑战但来自三峡移民的初步经验证明从补偿性移民到开发性移民转变是一项正确的政策选择。中国在非自愿移民中实施开发性移民政策的做法得到了世界银行的肯定和赞扬。世界银行在其年度报告中将中国的开发性移民政策作为其他发展中国家学习的榜样［25］世界银行认为中国应用到非自愿移民活动中如农业、能源、城市等开发项目的开发性移民政策和程序是较为完善的且这些政策和程序对移民安臵活动具有约束力并且通过制定特别优惠政策确定政府优先资助的地区或项目以支持和促进移民安臵区的发展最后如果没有政府主管部门批准的移民安臵计划和审计人员审查的移民投资预算项目是不能开工建设的。因此在许多发展中国家的非自愿移民安臵活动受到国际组织和学术界责备的情况下世界银行认为中国的移民安臵工作做的较好并且为项目发挥效益作出了贡献这在不太成功的非自愿移民安置历史上确实是一个重要的里程碑。6、开发性移民政策需要进一步完善尽管中国在制定与实施开发性移民政策方面取得了巨大进展但作为一项政策还需要在实践中根据客观环境的变化不断完善。中国的开发性移民政策需要在以下几个方面完善（1）、开发性移民政策的应用范围需扩展。由于大中型水利水电工程的移民安置的复杂性和艰巨性目前开发性移民政策的应用范围只局限于大中型水利水电工程的移民安置。随着中国经济的快速发展产生移民的建设项目越来越多除了水利水电工程移民外城市发展、交通运输、生态恢复与保护等工程建设项目也产生大量移民其安置问题也很困难如何将开发性移民政策向这些领域延伸需要进行研究。（2）移民补偿机制问题。目前的补偿机制体现的是国家征地的强制权家对农民的征地费用是补偿性质的是地价并不