第七章 公共事业管理的过程

第七章公共事业管理的一般过程公共事业管理问题的确立公共事业中公共项目管理公共事业中公共财产和资源管理学习要点：第一节公共事业管理问题及其确认1、公共事业管理问题的界定

一、公共事业管理问题一定时期内产生的社会问题，只有在属于公共事业管理职责范围内、与其公共目的相符合的情况下，而且在当时情况下公共部门有资源和能力能够予以解决的，才能进入公共事业产品政策的讨论范围，最终通过计划的制定成为公共事业管理的对象。这类问题就是所谓的公共事业管理问题。2、公共事业管理问题成立的前提条件第一、它首先必须是一种客观存在的状态.第二、它必须是公共事业管理决策者所察觉的、所认知的。第三、它必须具有公共性。即这一社会问题应是绝大多数人所普遍关注的问题，涉及到绝大多数人利益的问题第四、它是一种有必要在当前加以解决的公共性问题。这种当前性不仅表现为问题必须解决时间上的要求，还表现为地区范围上的要求，即必须是以该公共事业管理机构的管辖范围和职责是直接或间接相关的。3、公共事业管理问题的特点A、公共性。这是最为基本的特点。B、可变性。进入公共事业管理中的社会问题不是一成不变的C、确定性与不确定性的统一。所谓确定性，是指作为公共事业管理的对象的社会问题必定是被感觉和认识的

（1）自然灾害。自然灾害的发生是突然而猛烈的，它会对个人的生活、生命安全和财产安全产生直接的影响，也会对社会经济发展产生重要的影响。这一自然灾害发生过程对公共事业管理领域来说，最直接的影响的通常就是公共卫生，教育、公用事业等方面，从而使得在这些领域中对公共事业产品的需求产生重大而急切的变化，不能不成为政府在一定阶段的主要工作重心，进而形成一系列相关的政策问题。

二、公共事业管理问题的形成、提出与认定

1、公共事业管理问题形成

（2）经济的较显著的变化。

这里所说的较显著的变化，既有可能是经济方面重大的衰退或金融领域的危机，也可能是经济的强劲增长和金融业的发展。如第二章所分析，实际上不论是哪一种变化，都会直接地影响公众的基本生活，进而显著地引起公众对基本生活质量的变化和需求的变化，从而在科学、教育、卫生、体育，以及对城市基础设置的建设及使用需求的变化，从而形成公共事业管理问题。（3）技术的发展。

即技术发展变化一方面使得公众日常生活日益技术化，不断产生新的公共事业产品需求，另一方面技术的发展所带来的社会生活的复杂化，也使得诸如网络安全、信息安全等成为一种基本的公共需求，成为必须解决的公共事业管理问题。（4）国际间交往和关系的变化发展。

在当代，随着交通技术和信息技术的飞速发展，国家间的交往已变得十分频繁，相互间的影响也不断加深。就公共事业领域来说，国际间交往的增加，一方面是使得对原有的公共事业产品的生产和提供有了更多的参考和借鉴的可能，另一方面是公众对公共事业产品的需求增加了一个横向比较，进而产生出新的需求，通过一定的方式成为公共事业管理问题。2、公共事业管理问题的提出A、政治领袖或政治领导人政治领袖是指通过法宝途径占据国家或各种政党或政治组织高层权力地位人，也即政治领导人。

作为涉及公众基本生活利益的公共事业管理问题，其最可能的提出者就是以公共领域为自己基本工作或事业平台的个人和组织。主要是：

B、政党组织和利益集团。就前者而论，现代政治都是以政党组织为运行依托，以夺取政权或执掌政权核心的政党政治，政党在社会生活的方方面面起着十分重要的作用。作为现代政党，往往是跨地区、跨行业的组织，是超血缘联系的社会群体的政治代表。就后者而论，利益集团通常是以特定的行业或职业的代表为特征。

C、大众传媒。一方面，大众传媒以社会上大多数人的代言人形象定位和出现，加之大多数从事者的社会良知和敬业，通常能比较准确地反映现实生活中存在的非常重要的公共性问题，并把这些问题转换为政策问题。另一方面，由于大众传媒也受到意识形态、价值观、认识水平，以及市场竞争条件下自身利益等限制，就可能存在将本来虽然是公共问题但还不是公共政策问题的问题定位于公共政策问题，甚至将不存在的公共问题视为公共问题进而作为公共政策问题，然后通过自己的技术优势和网络不断传播。此外，当代西方社会广泛存在的各类政策分析研究组织，由于专门从事政策分析研究的职业所致，通过其所掌握的较为广泛的社会资源和信息，通过其集多学科知识和人才所形成的专业化的政策研究，也成为公共政策问题的一个主要提出者。3、公共事业管理问题的认定

随着社会经济的发展和公众需求水平的扩大和复杂化，由于相对有限的资源和供给能力，公共事业管理问题是客观的、是大量存在的。但是，能够引起决策者的注意并最终进入政策议程的问题是很有限的。进入政策议程并作为公共事业产品政策方案的出发点，就是公共事业管理问题的认定。。根据人们对公共政策的研究，可以说以下因素值得注意:一是公共事业管理问题本身二是公共事业管理问题的提出者。即提出者本身的地位、影响力直接影响和制约着所提出的问题是否能列入相关部门的讨论范围和程序。三是认识、把握和提出公共事业管理问题的机制与过程。

（一）直接调查法。公共事业管理人员直接与公众接触，面对面地进行调查。其优点是：第一，它不存在回收率问题；第二，反馈迅速，访问者当场可以看到或听到被访者的意见；第三，访问者可以根据访问情况改变提问或修正访问，灵活性强；第四，搜集到的信息真实可靠，直接来源于公众。

公共事业管理主体最主要的调查研究方法有两大类：直接调查法和间接调查法。

三、调查公共事业管理问题的基本方法直接调查方法最常用的有以下三种：1、观察法。

观察法的使用主要有以下几种方式：

一是无结构（不控制）的参与观察法。二是无结构（不控制）的非参与观察法。三是有结构观察法，又称有控制的观察。2、访谈法。

这是公共事业管理机构工作人员直接与公众进行面对面的交谈来收集资料的调查方法。

访谈法根据结构的不同，可以分为结构型访谈（又称标准化访谈、控制式访谈）和无结构型访谈.

根据访谈对象的数量和进行方式，可分为单个面谈访问和公众代表座谈会。

3、问卷法

问卷法也常被称为民意测验。所谓问卷，是一种为了收集信息而编制的调查问题的表格。问卷法就是调查人员将所要调查的内容和问题编成统一的问卷表格，让公众根据个人情况，实事求是地自行作出回答。问卷的设计是一个至关重要的环节。问卷设计的基本要求:一要题目适当、题意清楚。二措词准确、题目易懂。三明确范围、控制时间。（二）间接调查法

在公共事业管理过程中，管理人员也可以采用间接的调查方法去获取有关信息。利用第二手资料，进行分析研究，从而获得信息。

第二节公共事业中的公共项目管理

日常公共事业管理运作过程是对具体的公共事务的处理。在科学地确认了公共事业管理问题后，公共事业管理便主要以公共项目和方案的方式表现出来。从管理对象来看，公共项目是公共事业管理的另一个重要的客体对象。公共事业中的项目管理即公共项目管理，是公共事业管理一般过程的主体内容，如果将公共事业管理问题的确认作为独立于公共项目管理的一个过程的话，那么，公共事业中的公共项目管理主要包括目标和计划的确立、运作方案的拟订和选择、运作方案的实施和修正等环节。

一、作为公共事业管理对象的公共项目1、公共项目的基本内涵公共项目是根据政策而采取的一系列行为及其过程。公共项目是公共事业管理中最直接可见的对象。确立和实施公共项目，是中低层公共事业管理机构最主要的任务之一。

2、确立公共项目的基本要求第一、必须把所要实施的公共事业管理活动划分为必要的行为步骤或阶段，以便有效地实现公共事业管理的目标。第二、必须仔细考虑每个步骤之间的关系，尤其是与特定的结果之间的关系。第三、明确每一步的实施者和责任者，也即为完成该项目而组织起来的管理人员应当有清楚的分工与责任。

第四、有明确的时间表，包括每步骤所需要的时间及完成期限。整个项目的完成日期和每一步骤的完成日期都应该是事先预定好的。第五、经常检查资源分配与预先规划是否相符合。首先，整个项目的预算应当是确定而合理的，不能模糊不清或不切实际。其次，应对每一步骤使用的资源情况和预算执行情况进行动态检查。

二、公共项目管理中的目标确立1、目标的确立

公共事业的管理目标就是将一定的政策或目的具体化，变成可掌握、可衡量、可操作的东西。不同的公共事业管理层的任务是不同的，高层管理人员的主要任务是计划、组织、协调和控制，而中低层管理人员的主要任务则是实施、执行、运作和评估。因此，不同的层次的管理主体所侧重的目标层次也是各不相同的。

中低层管理人员必须考虑因素：一要考虑有关的公共政策、公共事业管理战略，以及有关本机构及其管理权限和职责的法律规定；二要考虑本机构管辖范围内具体的社会需要和现实条件；三要考虑本社区内人们之间的各种利益关系，并考虑综合人们利益的最佳方法；四要进行效果预测，包括对目标实现障碍的估计等。2、计划的形成完整的计划应该包含对以下问题的明确答：（1）我们必须做什么？（2）我们现在何处？（3）我们面临的主要问题是什么？（4）我们可能做些什么事情？（5）我们采用哪种行动方案？（6）在行动中谁在何处干些什么？（7）如何得知我们做得如何？

★在一个计划中可以通过对确立以下几方面的内容来回答以上的问题：A、阐述目标，即通过具体而明确阐述，而且应尽可能的数量化，表明所选择的目标究竟是什么；B、对客观的环境和各种主观条件进行分析和评估，确认有利的条件与不利的条件，考虑如何运用有利条件和回避或改善有利条件；C、根据分析列出可能的运作方案，经过比较后选择适当的运作方案。D、确定实施这一项目管理的方法，以达到管理的高效率和资源的节省。常见的时间预算法有三种：第一种是乐观预算法，即只考虑最少的问题和困难。第二种是中性预算法，即按照正常的运行速度去推算。第三种是保守预算法，即以最大限度的潜在困难为基础进行估算。3、公共项目的目标管理

★为有效地进行公共事业中的公共项目管理，可以采用目标管理的方法。目标管理，是以科学管理和行为科学理论为基础形成的一套管理制度，其基本内涵是将一个项目的总的目标，分解为若干与总目标相连的具体目标，即一种树状式的目标体系，并以目标即具体的管理结果为依据，明确每个具体目标的负责人、完成时间和资源配置等。采用目标管理法的优点是：（1）目标体系的建立，有利于管理人员的责任明确化，同时，减少盲目性，从而节省资源，提高管理的效率。（2）目标管理是参与管理的一种形式，通常情况下，上级与下级在一起共同确定目标，首先确定总目标然后再进行分解，逐级展开，从而目标的实现者同时也是目标的制定者，促进了对管理的参与。（3）根据分解的目标和目标负责制，强调“自我控制的管理”代替“压制性的管理”，可以使管理人员能够控制自己的成绩，调动管理人员尽自己的最大努力将工作做好，调动管理人员的积极性。（4）由于目标体系的建立和职责的明确，有利于对整个管理过程进行控制、监督和评估。

三、公共项目运作方案的决策

公共项目运作方案的决策分为方案的拟订和方案的选择两个阶段。（一）公共项目运作方案的拟订1、拟订方案的基本内涵和价值★所谓公共项目运作中的拟订方案，就是指对公共项目的目标即决策的目标进行深入具体的分析、假设、推理和判断，着眼于解决该公共项目具体的“做什么”、“谁来做”、“什么时间做”、“什么地点做”、“用什么方式方法做”等问题，为实现决策目标而准备多种备选方案。这是一个制订公共项目行动方案的过程，是一个技术性决策阶段。

2、拟订方案的基本原则A、可行性原则。就是在拟订方案的过程中，必须从实际出发，根据公共项目实施的客观环境条件，来制订公共项目的运作方案，从而使运作方案具有可操作性，最大限度地接近管理目标。

B、详尽性原则。科学决策认为，如果面临问题只有一个方案可供选择，那么必定不是最好的方案。多方案比较，是作出科学决策的基础。因此，在拟定方案的过程中，应该尽可能地拟出包括所有实际上可以实施的方案，不能将有可能通向目标的任一途径遗漏。

C、互不兼容原则。即要求所拟订的多个备选方案之间必须要有原则的区别，是不可兼容的，也就是说，各个备选方案在内容上应是各自独立、相互排斥，不能只是在形式上或细节上不同而无实质上的不同。只有这样，才谈得上决策，即才能进行选择也有必要进行选择，选择也才有意义。

3、拟订方案中的可行性分析所谓可行性分析，是指对方案的实际可行性和可靠性进行的分析论证，它主要是侧重于操作性的角度，分析方案是否具有可执行性，是否可以达到目标。可行性分析主要从以下几个方面进行：

A、限制因素分析。任何一个方案都是在一定条件下进行的，因而必须分析论证方案所限制的资源、时间、技术及其他相关条件。分析方案在哪些条件下可以实行，在哪些条件下不能实行。

B、对潜在问题进行分析。即分析方案实施将可能发生哪些问题和障碍，若发生这些问题或障碍，进行补救的可能性和如何进行补救。（二）公共项目运作方案的选择1、方案选择的基本内涵和标准公共项目运作方案选择，就是管理者（通常是该公共事业管理机构的最高决策者）在对所制订的多种备选方案进行全面的对比和评价的基础上，根据一定的标准，最终选定运作方案的过程。▲在方案选择阶段，关于这一判断标准最主要的是满意标准和合理性标准。满意标准是现代决策的一项基本标准，

认为这种最优是有条件的而且通常应该在数学模型内的决策而言，而“对于‘运筹学’方法来说，不需要什么精确性——只要更好的结果来。合理性标准是由美国管理学家哈罗德•孔茨提出的决策标准。他提出这种决策的合理性标准是在一定限度内的合理性，即“有界合理性”。我们认为，将这两个标准结合起来，以各个阶段的努力来达到结果的满意，将能得到在一定范围内的最优决策。

2、公共项目运作方案选择的基本步骤

A、综合分析第一、从必须达到的目标和希望达到目标进行分析。第二、从成本和效果的对比进行分析。第三、从积极作用和消极影响的对比进行分析。★从以上三个角度入手，进行综合分析的内容主要有以下两方面：一是对方案本身进行分析。二是对实施方案的环境进行分析。

B、运作方案的选择在综合分析的基础上，通常可以通过以下几种方式进行公共项目运作方案的选择：（1）多中选一。即公共事业管理机构的决策者面对多个公共项目的备选运作方案，通过使用一定的标准或使用几个目标对每一个方案进行评估、分析后，认为其中仅有一个符合决策目标的要求，明显优于其他方案，结果选中这一方案。（3）重新拟定。即经过评估分析，发现备选方案都存在明显的弊端，且很难将弊端排除，通过合多为一的方法形成一个新的方案。这样，决策者可以将各个方案退回重新拟定。

（4）暂缓抉择。即各个备选方案都不成熟，而且上述的三种方式都行不通，即不能多中选一，也难以合多为一，甚至也不难重新拟定，从而不能不暂缓抉择。四、公共事业管理运作方案的实施决策的实施是一个过程，它主要包括以下三个主要阶段：评估阶段的主要内容有效果检验和绩效考核。早期失效、偶然失效、耗损失效制订实施方案、思想准备、组织与人力准备、财物准备3、评估阶段2、实施的落实阶段

1、实施的准备阶段

第三节公共事业中的公共财产和资源管理公共事业的日常或一般管理过程中，在对社会需求进行确认后，实际上存在着两种行为过程，一种是上述的制定相关政策并把政策具体化，即构成公共项目并实施管理，而另一种则是通过现有的机构并根据已有的政策和规定，对公共财产和资源的进行管理。因此，这些公共财产、资源是公共事业日常管理中的又一管理对象，也形成了相应的管理过程。

一、作为公共事业管理对象的公共财产和资源1、公共财产和资源的基本内涵所谓公共财产，是指为一定社区或区域的人们共同拥有的财产。实际上，公共财产包括公共物品和公共收入两部分。A、公共设施、公共物品和产品。即特定社区所有人们都有可能享用和受益的物质性存在，且它们本身必须是劳动产品.

B、公共信息资源。即一定社区的人们共同拥有和可能享用的各种精神产品，包括文化产品、科技成果、经济信息等等。带有公共性的信息资源也有两大类，一类是一个社会人们所共同拥有和可能享用的信息资源，二是只有社会中的某一个社区或局部范围内人们可享用的资源。只有前者才是公共事业管理的对象。C、公共人力资源。这种公共人力资源的开发，不是指公共事业管理机构内部人才的培养和使用，即公务人才资源开发管理，而是指一定社区范围内共有的人才资源的管理。2、公共事业中公共财产和资源的类别：补充内容公共事业人力资源管理重点问题●公共事业人力资源管理的内涵和特征●公共事业人力资源管理的基本内容●我国公共事业人力资源管理存在的主要问题●深化我国事业组织人事改革的措施一、公共事业人力资源管理概述（一）公共事业人力资源的内涵与特征1.人力资源的内涵及特征人力资源：一定范围内能够作为生产性要素投入到社会经济活动的全部劳动人口的总和。是一切资源中最活跃、最重要的资源既是一种天然形态资源，又是一种再生性资源既是一种物质形态资源，又是一种非物质形态资源一、公共事业人力资源管理概述（一）公共事业人力资源的内涵与特征1.人力资源的内涵及特征能动性

社会性

时效性

高增殖性

特征一、公共事业人力资源管理概述（一）公共事业人力资源的内涵与特征2.公共事业人力资源的内涵及特征公共事业人力资源：在公共事业领域内从事管理、生产和公共服务工作，具备民事行为能力和权利能力的人员的总和。在公共事业领域从事公共事业的人力资源分布广泛，工作内容丰富，涉及管理和服务诸多环节具有民事行为能力和权利能力一、公共事业人力资源管理概述（一）公共事业人力资源的内涵与特征2.公共事业人力资源的内涵及特征主体智能性领域约束性价值公益性影响扩张性功能持久性特征一、公共事业人力资源管理概述（二）公共事业人力资源管理的基础理论1.人力资源管理理论行为科学理论阶段人力资源管理与开发阶段古典管理理论阶段19世纪末—一战前把人作为生产中的工具，注重科学管理。20世纪20年代—20世纪50年代重视人的生理需求和人的行为。20世纪60年代—至今把人作为第一资源，注重对人力的开发和培养。一、公共事业人力资源管理概述（二）公共事业人力资源管理的基础理论2.公共事业人力资源管理的内涵及特征公共事业人力资源管理：公共事业组织为了更好的提供公共服务，履行组织使命，依照宪法和有关法律对其管辖内的人力资源进行规划、录用、考核、培训、晋升、奖惩激励、保障等一系列管理活动过程的总称。主体是公共事业组织和相关的政府机构客体是公共事业组织的人力资源管理要从量和质两个方面着手一、公共事业人力资源管理概述（二）公共事业人力资源管理的基础理论2.公共事业人力资源管理的内涵及特征理念：把人看做是资源内容：预测、规划、开发也是管理内容模式：战略型管理手段：柔性管理公共事业人力资源管理与传统的公共事业人事管理相比理念：把人看做是成本内容：录取、考核、奖惩、工资等模式：事务性管理手段：刚性管理一、公共事业人力资源管理概述（二）公共事业人力资源管理的基础理论2.公共事业人力资源管理的内涵及特征公共事业人力资源管理与政府机关相比独特性在于：

政治性绩效难测量性复杂性一、公共事业人力资源管理概述（二）公共事业人力资源管理的基础理论3.公共事业人力资源管理的意义和原则

意义：有助于完善事业组织的用人制度有助于提高事业组织员工的综合素质有助于提高事业组织的效率有助于事业组织提供高质量的产品一、公共事业人力资源管理概述（二）公共事业人力资源管理的基础理论3.公共事业人力资源管理的意义和原则

以人为本

岗位责任

民主法制

公平竞争

原则二、公共事业人力资源管理的基本内容（一）公共事业人力资源招聘1.公共事业人力资源招聘的特点、原则和意义

特点：考察内容重点为专业知识、业务能力和工作技能录取制度实行聘用制度考察方式灵活招聘组织者多样二、公共事业人力资源管理的基本内容（一）公共事业人力资源招聘1.公共事业人力资源招聘的特点、原则和意义

原则：

公开原则节约成本原则回避原则二、公共事业人力资源管理的基本内容（一）公共事业人力资源招聘1.公共事业人力资源招聘的特点、原则和意义

意义：

有利于消除在人才录用中的不公平现象扩大了选才范围扩大了用人自主权二、公共事业人力资源管理的基本内容（一）公共事业人力资源招聘2.公共事业人力资源招聘的程序

招聘前进行岗位设置和进行人力资源规划制定招聘计划发布招聘信息受理应聘人员申请，对资格条件进行审查考试和考核签订聘用合同，办理聘用手续二、公共事业人力资源管理的基本内容（二）公共事业人力资源培训1.公共事业人力资源培训的原则

政治和业务相结合原则学以致用原则按需施教原则分级分类原则二、公共事业人力资源管理的基本内容（二）公共事业人力资源培训2.公共事业人力资源培训的方式内部培训外派培训员工自我培训二、公共事业人力资源管理的基本内容（二）公共事业人力资源培训3.公共事业人力资源培训的内容知识培训技能培训素质培训公共事业精神培训二、公共事业人力资源管理的基本内容（二）公共事业人力资源培训3.公共事业人力资源培训的程序进行培训需求分析制定培训计划实施培训评估培训效果二、公共事业人力资源管理的基本内容（三）公共事业人力资源绩效管理1.公共事业人力资源绩效管理的意义合理配置人才的依据确定薪酬的依据进行人员培训的依据对员工进行有效激励的前提条件二、公共事业人力资源管理的基本内容（三）公共事业人力资源绩效管理2.公共事业人力资源绩效管理的主体上级考核同级考核下级考核自我考核二、公共事业人力资源管理的基本内容（三）公共事业人力资源绩效管理3.公共事业人力资源绩效管理的环节绩效计划管理绩效绩效考核绩效奖惩二、公共事业人力资源管理的基本内容（三）公共事业人力资源绩效管理4.公共事业人力资源绩效考核的方法

目标管理法关键事件法民主测评法评定组织共同确定法配对比较法网上考评法二、公共事业人力资源管理的基本内容（四）公共事业人力资源薪酬管理1.公共事业组织工资制度改革的历程第一时期第二时期第三时期第四时期

1949年10月至1956年3月去供给制，建立全国统一的工资制度

1956年4月至1985年6月推行统一的职务等级工资制1985年7月至1993年9月建立以职务为主的结构工资制1993年10月至今逐步实施分类工资管理制度二、公共事业人力资源管理的基本内容（四）公共事业人力资源薪酬管理2.公共事业人力资源薪酬管理的目标和原则目标：

原则：提升组织实力稳定岗位结构满足员工需要系统性原则竞争性原则激励性原则公平性原则经济性原则合法性原则二、公共事业人力资源管理的基本内容（四）公共事业人力资源薪酬管理3.公共事业人力资源薪酬的构成要素

基本工资岗位工资技能工资绩效工资工作奖金福利特殊岗位津贴关键人员津贴关键岗位津贴利润分享二、公共事业人力资源管理的基本内容（五）公共事业人力资源离退休和辞职辞退管理1.公共事业人力资源离退休管理在离退休的资格上除参照执行《国家公务员法》的公共事业组织之外，公共事业组织工作人员的退休仍按照国发[1978]104号行政法规的规定执行。公共事业组织人员离退休必须发放离退休费。二、公共事业人力资源管理的基本内容（五）公共事业人力资源离退休和辞职辞退管理2.公共事业人力资源辞职和辞退管理全民所有制事业单位的专业技术人员和管理人员都可以提出辞职。辞职必须按人事管理权限，向所在单位或主管部门提出书面申请。辞退专业技术人员和管理人员是公共事业组织的一项权力。三、公共事业人力资源管理的改革和发展（一）事业单位人事制度改革1．我国传统事业单位人事制度的基本内容干部任用方面长期坚持委任制人员录用方面长期采用调入、分配办法专业技术人员职称方面长期采用评审制分配制度上长期坚持全国统一的等级工资制考核上参照党政干部的办法退休制度上基本采用年龄划杠的办法三、公共事业人力资源管理的改革和发展（一）事业单位人事制度改革2．事业单位人事制度改革的历程全面推行聘用制，进行人事分类改革，实行多形式分配制度和岗位管理制度，加强社会保障制度建设进行聘用合同制试点，有效处理人事争议问题，建立事业单位社