银行业普惠金融政策机理及重点

围绕仓储信息利用、农户能力建设、信息科技应用等关键环节创新突破，有助于更好促进普惠金融发展。发展普惠金融是我国战略导向，难点在于融资。围绕化解农户和小微企业的融资难、融资贵问题，我国进行了长期探索，现有普惠金融服务体系是长期实践探索结果，也是国际经验本土化产物。围绕仓储信息利用、农户能力建设、信息科技应用等关键环节创新突破，有助于更好促进普惠金融发展。一、银行业发展普惠金融的基础在于控风险银行业是化解普惠金融客户融资难、融资贵问题的主要领域，风险管控是化解融资难、融资贵的关键切入点。普惠金融的重点在于包容性(inclusive)，发展普惠金融是推进包容性增长的客观要求。除了提供基本金融服务，普惠金融的重点是为市场中的弱势主体提供可及的正规金融服务支持，使之在市场环境下释放出发展潜力。其主要客户包括小微企业、“三农”客户以及城乡弱势人群，服务内容涉及存取款汇款、保险、信贷等方面。其中，信贷业务涉及信用风险管理，是难点所在。为此，需要根据客户现金流评估潜在风险点，在此基础上提高判断客户还款能力的准确程度，并根据客户还款能力确定授信额度。在此过程中，低估客户的还款能力意味着影响普惠金融的覆盖面和渗透深度；但在难以有效评估客户还款能力情况下，按固定额度发放贷款，信贷机构会面临信用风险管理难题，尤其是授信额度超出客户还款能力会导致不良贷款。在降低对抵押担保依赖的趋势下，有效评估客户还款能力的重要性更显突出。从相对有效的做法看，重点在于分析客户的现金流，包括预测现金流的变化趋势，找出现金流风险点。从这个角度看，客户的业务收入能否覆盖经营成本和风险，是其中的关键，涉及到三个方面：一是如何评估客户的业务经营收入；二是如何评估客户的生产经营成本；三是如何评估客户的生产经营风险，特别是生产经营活动面临的潜在不确定性。尤其是在客户财务报表不完整甚至是缺失的情况下，如何提高银行机构评估客户业务收入、经营成本的准确性？这个问题包括对客户预期收入、预期经营成本的评估。在此基础上，才能更好地评估客户潜在现金流风险点。这些对银行机构信贷服务的专业性提出了很高要求。例如，为提高评估客户预期收入的准确性，需要对客户所处行业的市场行情演变趋势进行分析，对客户经营成本的预期分析也如此。为评估客户的生产经营风险，不仅需要熟悉客户的生产经营模式，还需要充分掌握客户生产经营的实际情况，包括生产经营台账的原始数据。从国际经验看，具有专业化服务能力的银行机构，可以通过为客户提供技术、生产、营销等方面咨询服务，帮助客户防控生产经营风险，在此过程中充分掌握客户的生产经营数据，一方面可以提高评估客户现金流风险点的有效性，另一方面可以通过提供增值服务增强银行自身的利率定价能力，同时增强对客户的黏性。这些工作意味着需要专家团队支持。从这类国际经验的本土化应用看，即使把重点放在充分掌握客户生产经营的原始数据上，也可以有效提高评估客户还款能力的准确性，从而降低不良资产比例。微贷技术的普及推广证明了这一点。如果下一步银行机构面向普惠金融客户，加强和改进专业化咨询服务，会有利于进一步推进普惠金融发展，促进银行机构与普惠金融客户的双赢，从而实现共同发展。从银行角度看，根据政策导向，推进普惠金融服务应基于商业可持续原则，同样需要以收入覆盖成本和风险。在薄利甚至微利经营的情况下，围绕普惠金融如何提高服务效能，如何降低服务成本，如何控制信贷风险，这些尤其重要，是推动普惠金融服务可持续发展的关键切入点。具体涉及以下任务：一是如何提高服务效能。围绕增强普惠金融服务的便利性、可及性，需要金融机构增强创新性、灵活性，推进普惠金融服务向基层深度渗透。各类支付、结算等居间金融服务，例如存取款业务等等，信用风险相对可控，故关键在于控制操作风险。重点在于如何结合客户的生产生活场景，跟进配套服务。显然，金融科技领域的创新发展将有利于拓展服务的深度和广度。同时，在信贷服务领域，提高服务效能的关键在于增强金融产品的针对性，提高与客户需求的匹配程度，在此基础上面向更多客户开展服务。二是如何有效控制并降低普惠金融的业务成本。从发展趋势看，电子化替代人工服务、网上银行业务替代物理网点的面对面服务是必然。电子化、互联网具有成本效率优势，是这一趋势的重要推动因素，有利于降低成本，内在规模效应非常明显。当然小银行也可以加强联合，通过整体的规模化分摊信息化建设成本，例如省联社服务平台。同时，组织管理架构上的调整，例如向扁平化发展，或者建设专业团队，或通过跨领域协同形成1＋1>2的协同效应，增强综合服务能力，也有利于提高成本效率。三是如何有效控制信贷业务的潜在信用风险。这是核心问题。实质是如何降低银行与客户之间的信息不对称，提高评估客户还款能力的准确性。从发展趋势和实践探索看，推进信息科技应用可以帮助银行机构降低获取客户生产经营信息的成本。围绕更好评估客户生产经营风险，增强普惠金融服务的专业性，充分获取客户生产经营的原始台账数据，也有利于降低信息不对称。同时，地方政府部门、公共服务机构等单位提供银行客户信用相关信息，对促进小微企业信贷服务也非常重要。从全国中小企业融资综合信用服务平台运行情况看，这方面的工作是必要的，也是有效的。值得注意的是，客户能力建设对于降低信用风险具有重要意义。在信贷领域，普惠金融服务对象应该具有发展能力基础。例如，作为信贷客户应该具有相应的还款能力。如果客户相应的能力不足，则首先要考虑加强能力建设。以农户为例，可通过以下途径加强生产经营能力建设：通过组建农民生产合作组织，推进客户生产经营组织化，提高抗风险能力；以及通过职业能力培训，提高生产经营能力，降低生产经营风险，从源头降低信用风险。从国内外大量案例中，我们可以看到这方面工作具有重要意义，为改善信贷质量起到了基础性作用。例如，欧洲荷兰、德国、法国的农村合作银行体系投入较多资源，包括组建专家团队，为客户生产经营提供专业指导，涉及农业技术、生产过程、产品营销等各环节。日本的农村合作金融组织还为农户提供财务规划，逐月制订用款计划。再如，国内有农信社省联社通过基层农信社、农商行先指导客户组建农业生产合作组织，再发放贷款，同时通过专家团队提供专业技术指导，为农产品营销牵线搭桥。这类做法起到了合作共赢的积极效果。二、银行业普惠金融激励政策特点从发展普惠金融的政策导向看，银行业需要重点解决好小微企业和“三农”客户融资难、融资贵问题。从政策激励机制看，针对银行机构的切入点主要包括：一是降低信息不对称。例如，帮助银行机构获取公共部门掌握的客户信用信息，使银行机构更好判断客户信用状况。二是通过提供财政贴息帮助降低业务成本。三是有的地方通过风险补偿等措施帮助银行机构分担信用风险损失。通过政府性融资担保体系提供增信支持，也有助于降低银行机构风险压力。总体而言，帮助银行控风险是关键基础。从实际成效看，银行机构自身改进风控具有关键意义；政府帮助其降低信息不对称，则可以对化解融资难、融资贵起到事半功倍效果。针对小微企业融资难、融资贵问题，中央一直推进相关工作，缓解融资压力。相关政策主要有以下方面：一是从财政政策角度，通过提供信贷贴息资金，降低普惠金融重点服务对象的融资成本；通过提供财政奖励资金，推动各地普惠金融试验区发展。二是从税务政策角度，面向银行机构提供税收减免优惠，降低业务经营成本。具体包括小额贷款利息收入及再担保收入免收增值税；此外，按90%计入所得税应税收入。三是从货币政策角度，通过降准释放流动性，提供低成本信贷资金，如面向普惠金融业务实行定向降准，提供支小再贷款。四是从市场化分担风险角度，通过政府性融资担保提供客户增信支持，降低银行的经营风险。通过政府提供风险补偿，分担银行不良资产损失。这些以各级政府为主进行探索。五是从降低信息不对称角度，帮助银行机构获得小微企业信用信息。例如，通过汇总整合政府、司法、公共服务单位所掌握的客户信用信息，发挥其公信力优势，帮助银行机构更好评估普惠金融客户的还款能力。除此之外，政府扶持小微企业发展的一揽子措施，例如减免税、提供补贴等，客观上有助于降低小微企业生产成本和经营风险，从源头上降低小微企业信用风险。农业经营主体除了普通农户，还包括农业龙头企业、专业合作社、家庭农场、农业承包户等新型农业经营主体。通过明晰土地或水域经营权、农房产权，完善配套的农村动产、不动产登记制度，可以在一定程度上促进增信功能发挥。但就根本而言，仍需进一步提高评估农村客户现金流风险点及其还贷能力的准确性，从而在促进涉农信贷资金发放的同时，避免超过客户还款能力而过度授信。归纳起来，相关政策重点包括：一是完善农业信贷增信机制。通过推进农村资产确权，促进发挥增信作用。除了农地、农房、土地水域的承包经营权，农机设备、活畜、仓单等动产抵质押业务正在拓展，政策激励机制在逐步跟进。二是加强财税政策激励。通过财政贴息以及政府提供风险补偿等措施促进涉农信贷投放。通过减免小额农贷的营业税、所得税，降低涉农信贷业务的经营成本。三是加强货币政策支持。例如，通过定向降准面向农村普惠金融释放流动性，通过央行专项再贷款为农村普惠金融服务提供低成本的资金来源。四是促进相关方跨行业协同支农。例如“保险＋期货”业务基于保险公司、期货公司功能互补，通过期货市场化解农产品价格波动风险。在此基础上，还可以促进银行为农户发放贷款。五是支持农户联合发展。促使农户加入农民合作社可以实现这一联合机制。在不少地方，政府还参与农产品营销环节，创立农产品的区域性共享品牌，帮助农户推销产品。在此基础上，使农户依托合作社参与市场竞争，包括通过合作社与龙头企业合作，提高农户集体议价能力。推广供销合作、生产合作、信用合作“三位一体”综合合作，是重要政策导向。六是促进金融科技应用。“三农”领域的信贷业务金额相对偏小、成本偏高，农产品的产量、价格波动大，控制业务风险和成本难度大。推进金融科技的创新应用，是化解信贷投放障碍的重要突破方向。三、关键工作取得扎实进展(一)财政货币政策持续落实一是在货币政策方面，持续通过支农支小再贷款、再贴现，以及存款准备金优惠政策，推动信贷资金流向小微企业和农业领域。2021年末支农再贷款余额为4967亿元，支小再贷款余额为12351亿元，扶贫再贷款为1750亿元，再贴现余额为5903亿元。对参加普惠金融定向降准考核的金融机构执行最优惠存款准备金率8.4%，释放长期资金1.2万亿元。2021年12月国务院常务会议提出，从2022年起到2023年6月，人民银行对地方法人银行发放的普惠小微企业贷款和个体工商户贷款，按余额增量的1%提供资金，鼓励增加普惠小微贷款。原来用于普惠小微信贷的4000亿元再贷款额度滚动使用，必要时增加额度。二是加大财政补贴力度。2019年，财政部修订《普惠金融发展专项资金管理办法》，将实施期限延长到2022年，小微企业贷款最高达300万元。2020年，中央财政拨付创业担保贷款贴息资金38.2亿元，同比增长54%。落实生猪临时贷款贴息200亿元。对专项再贷款予以贴息50%，使6606家企业获得贷款2396亿元，平均实际融资利率1.23%。2021年11月，财政部、央行、银保监会联合发布《关于实施中央财政支持普惠金融示范区奖补政策等通知》，对示范区奖励最高达1亿元。普惠金融为实现脱贫攻坚发挥了重要作用。2021年，中央财政拨付创业担保贷款贴息和奖补资金63.36亿元，同比增长65.9%。2022年中央1号文件强调要求优化完善“保险＋期货”模式。在完善农产品价格保险基础上，进一步发展收入保险。2021年，财政部等四部委发文要求把三大主粮完全成本保险和收入保险试点推广到河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等13个粮食主产省份的产粮大县，到2022年实现全覆盖。(二)农村产权确权登记加快推进2021年6月，国土资源部发布《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，调整规范了登记和发证工作。颁发统一的不动产权证书，实行房地一体的权籍调查，编制不动产单元代码，按“一户一宅”要求登记到户，并进行公示。在此基础上，各地加快探索农村产权融资的有效模式。除了农村不动产融资，种植业、养殖业的动产融资模式也很受欢迎。2021年中央1号文件还强调要发展农机具和大棚设施抵押贷款业务。与之同时，通过发展政府性农业融资担保体系，为银行机构分担信贷的信用风险。2022年中央1号文件强调，要强化涉农贷款风险的市场化分担和补充，发挥好农业信贷担保作用。(三)融资担保体系持续发展各地的政府性融资担保体系建设速度加快，成为地方工作重点，以缓解小微企业和“三农”的融资难题。国家融资担保基金牵头建立的全国政府性融资担保数字化平台于2021年12月底上线，发挥综合业务信息管理功能，提升担保业务风控的数字化、智能化水平。截至2021年末，全国农业信贷担保体系33家省级农担公司累计担保金额超过6800亿元。国家融资担保基金体系内市县级担保机构1203家，累计完成再担保业务14631亿元。其中2021年支农支小再担保7450亿元。(四)金融科技创新应用深化在政策指引下，银行业加快金融科技应用，发展数字普惠金融。一方面，推进全流程的数字化转型，推动金融服务向各类生产、生活服务场景深度渗透。另一方面，推进信息采集、汇总、分析、决策的数字化应用，加快大数据分析、人工智能、云计算等新技术应用，提高业务运作效率。在此过程中，部分农村银行机构进一步探索依托金融科技平台拓展服务领域，例如帮助客户销售农产品、普及金融知识、提供技术咨询等等。2021年，中央1号文件提出要发展农村数字普惠金融，这有助于改进成本效率和信用风险管理效果。(五)基于信用信息降低信息不对称建立全国中小企业融资综合信用服务平台。国务院办公厅于2021年12月发布《加强信用信息共享应用，促进中小微企业融资实施方案》提出了14项共享信息清单，发挥该中心作用。清单内容吸收银行业微贷技术经验，整合了工商、司法、税务、社保、环保、海关、知识产权、行政管理等方面的信用信息，新型农业经营主体的信用信息参照执行。在此基础上，该中心与部分银行机构、担保公司合作，推出了多种特色信贷产品。另外，银保监会围绕推进农村信用体系建设，在推进建设农户和新型农业经营主体的信用档案，评定信用等级。目标是2023年实现基本全覆盖。四、有待进一步突破的关键点在中央推动下，银行业积极参与发展普惠金融，取得显著成效。作为包容性增长政策的组成部分，发展普惠金融是一项长期任务。从当前发展普惠金融实际进展看，尚存在有待进一步突破的关键环节。对这些环节实现新的发展突破，将有助于提高普惠金融的服务质量。一是仓储信息利用。仓储质押融资是中小企业融资的重要切入点，需要共享仓储信息。从实践看，这方面还存在需要进一步突破的关键点。例如，仓储管理、仓单流转及交易等环节有待在实践中完善治理机制。这方面工作由商业企业为主承担。政府部门和公共服务单位信息共享在统一组织协调下，相对容易规范推进，而仓储信息共享则更多基于市场机制，需要进行更好探索，解决好出质企业资信风险，以及质押物监管风险、价值评估风险等问题。二是金融机构促进农户能力提升的机制。农户信用风险源头是生产经营风险，与农户生产经营能力密切相关。从国际经验看，合作金融体系普遍重视提升农户生产经营能力，从而增强其还款能力，降低信用风险。从我国国情看，涉农银行设法促进农户能力提升，是客观形势要求，但商业银行治理机制与合作金融存在很大不同，在实践中面临难点问题，需要得到更好解决。三是商业银行与合作经济组织的业务流程对接。合作经济组织的治理机制与普惠金融的包容性契合，两者天然相通。但商业银行与合作经济组织的治理结构存在很大差异，具体操作中存在难点问题。其中的关键是，商业银行的信贷业务流程如何与合作经济组织的治理机制有效对接。例如，在资金管理、信息共享等方面如何实现互补重点。四是提升信息科技应用水平。农村普惠金融客户还款能力受自然灾害、市场行情等诸多外部因素影响。从国际趋势看，普惠金融领域的技术应用并不局限于金融科技。例如，引入卫星遥感监测、气象预报等技术，结合当地历年水文数据，可用来更好预测农作物产量。再如，银行与普惠金融客户、第三方交易商等合作，采集农产品历史交易数据以及日常支付等现金流数据，用来评估客户的生产经营情况和还款能力。这些都需要借助信息科技采集电子相关设备中的关键数据。五、下一步可考虑的着力点未来十多年，是我国初步建成社会主义现代化国家的关键阶段。经济增长、科技进步、政府治理、社会发展将同步推进。银行机构发展与这些因素有机结合，有助于实现合作共赢。(一)深化政银合作基层政府与银行机构都在促进“三农”发展，两者努力方向接近，彼此资源具有互补性，可以通过进一步深化合作，形成协同效应。银行可以优化资源配置，获得客户信用信息，并改进贷后风险管理效果。具体而言，围绕发展供应链融资，推进仓储设施标准化、改进仓储质押融资的风险管理效果，可考虑发挥基层政府的推动和激励作用。围绕提高农户生产经营能力，基层政府也可以发挥组织培训作用，增强培训的针对性和实际效果。总体看，银行与基层政府之间存在跨领域的协同空间。(二)提升专业化服务能力普惠金融客户除了融资需求，往往还需要技术咨