第五章公共企业理论

第五章公共企业理论第一节公共企业存在的原因第二节政府与公共企业间的财政关系第三节公共企业的政府管制第四节公共企业的绩效及改革第五节我国国有资产的问题及改革第一节公共企业存在的原因一、公共企业存在的一般原因二、公共企业存在的具体原因公共企业的定义与特点公共企业（publicenterprises）的定义公共企业，也称国有企业（state-ownedenterprises），是指所有权或控股权属于政府，并且受政府直接控制的经济实体。公共企业的特点公共性企业性一公共企业存在的一般原因在西方国家，公共企业的产生和发展，主要与市场经济发展过程中出现的问题有关。对我国来说，公共企业的产生和发展，主要源于社会主义实践和计划经济体制的推行。总的说来，公共企业存在的原因多种多样，不同原因在各个国家中的重要程度既与其经济发展水平有关，也与其历史、政治因素及经济思想、经济体制有关。二公共企业存在的具体原因提供公共产品对大规模或战略性项目进行投资控制自然垄断行业以保护公众利益增加财政收入挽救亏损企业控制金融机构其他原因第二节政府与公共企业间的财政关系一、政府对公共企业的投入二、政府从公共企业取得的收入三、公共企业赤字与政府财政

一

政府对公共企业的投入各国政府对公共企业投入的三种主要形式直接投资贷款补贴贷款和直接投资贷款和直接投资是政府出资建立公共企业的两种基本方式。英国的公共企业大多以债务融资。一政府对公共企业的投入补贴政策性亏损补贴针对因政府实行强制性政策导致公共企业亏损而提供的补贴。非政策性亏损补贴政府对公共企业因经营不善导致的亏损进行的补贴。政府提供补贴的主要目的一般是为了维护就业和支持企业的国际竞争力。

一

政府对公共企业的投入其他优惠政策许多国家的政府向公共企业提供优惠利率贷款，有时还会允许延缓甚至减免贷款本息的支付。在有些国家，公共企业在投标竞争政府合同项目时，享有优先权。有些公共企业还享受免费使用国家土地等优惠。一政府对公共企业的投入二

政府从公共企业取得的收入税收收入

与私人企业一样，公共企业负有向政府纳税的义务。利息和股息

由于政府对公共企业投资的特殊性，通常这两类收入相对于同类私人投资的收益要低。利润直接以利润分成的形式将公共企业利润上缴国库的做法不多，但有些国家要求公共企业将部分利润交由专门机构统筹运用。三

公共企业赤字与政府财政政府从公共企业获得的净收益指的是政府对公共企业的投入与从公共企业取得的收入之差额。如果该数额为负值，则称为净赤字。公共企业赤字问题的原因政府对公共企业投入大量资金促使企业资本形成。公共企业的投资回报率很低。公共企业赤字直接影响到财政收支的平衡。第三节公共企业的政府管制一、政府管制的理由二、政府管制的主要措施三、政府管制的效果评估

一

政府管制的理由政府管制的定义公共企业的政府管制是政府为达到某些社会和经济目标而对企业行为采取的限制性政策措施，其范围涉及企业投资、定价、雇工、工资福利、销售等方面。政府对公共企业管制的理由政府作为公共企业的所有者，具有管制甚至直接控制企业经营的权力。公共企业往往缺少私人企业面临的市场约束，没有追求效率的积极性，因此必须寻求替代市场约束的机制。政府要求公共企业的一些做法应能维持社会道德标准和公平性。政府希望公共企业的运营与国家的宏观经济政策目标相一致。一

政府管制的理由二政府管制的主要措施投资管制产量管制价格管制雇工和工资管制道德行为管制市场导向管制投资管制政府对公共企业投资的管制，主要是为了达到政府所希望的资源分配格局，以产生较大的经济和社会效益。投资管制措施主要体现在：要求公共企业的投资必须与政府的宏观经济政策一致，投资成本和效益分析必须包括社会成本和社会效益以及其他机会成本，企业投资的方向必须和建立企业的目标一致等。二

政府管制的主要措施产量管制政府控制公共企业产量的目的，是为了保证某些关系到国民经济和人民生活的重要产品达到特定的供给量，以稳定经济和保护消费者利益。二政府管制的主要措施价格管制政府为了控制垄断性企业产品定价过高的倾向，经常采用限价的办法。政府限价的形式包括制定一个固定的价格上限或制定一个利润率的上限。价格管制除了在垄断性行业广泛使用外，有时还用作提高国内产品在国际市场上的竞争力的手段。一些国家政府规定对某些行业提供低价格的原材料和其他投入品，以促进这些行业的发展。二

政府管制的主要措施雇工和工资管制在西方国家，公共企业的雇工政策受政府的多种约束。在种族多元化的国家（如美国和加拿大），政府要求公共企业按一定种族比例招收员工，同时对解雇员工有严格的限制。政府经常制订或核准工资等级，其雇员之间的工资等级差别往往比私营企业小得多。二

政府管制的主要措施道德行为管制政府为维护声誉，对公共企业的雇员的职业道德规范制订了许多标准和管制措施。二

政府管制的主要措施市场导向管制是一种较新的管制方式，它主要是通过政府和企业之间签订目标合同来实现。目标合同确定企业应达到的利润目标和经营投资方向等总体目标，而企业内部管理，如定价、雇工等经营政策则由企业独立决定。这种管制措施实际上是让企业在微观上自主经营，使企业在市场竞争中发挥最大效益，达到国家设定的总体经营目标。二

政府管制的主要措施三

政府管制的效果评估经验证据表明，尽管政府对公共企业的管制在理论上具有合理性，但在实践上并非十分有效。近年来，放松政府对公共企业进行过多管制的呼声在各国得到了越来越多的共识。许多专家指出，当政府管制超过一定限度而导致企业利益受损时，政府必须对企业进行合理的补偿。但这种做法在实践上有很大的困难。第四节公共企业的绩效及改革一、公共企业绩效低下的原因二、

公共企业绩效问题的经验证据三、

公共企业的改革四、

结论

一公共企业绩效低下的原因公共企业中所有权与经营权的分离，使得经营者不以所有者（社会公众）的利益最大化为目标。管理者可能为了追求自身利益而作出有损于所有者利益的决定。这在理论上被称为公司治理问题。公共企业存在预算软约束问题。一个公共企业通常有多个主管部门，令出多门。公共企业的绩效低下在很大程度上源于其产权和政府管制的特点。为了提高公共企业的绩效，政府必须强调公共企业的商业目标，应使公共企业承载市场竞争压力并在融资上给予真正的约束。对公共企业的管理人员要加强监督，同时赋予其经营自主权，实行能够调动积极性的奖惩措施。对亏损严重的公共企业则应停止经营。一公共企业绩效低下的原因二公共企业绩效问题的经验证据对公共企业经营绩效评估的方式首先是选取某一衡量企业效率的指标（如生产某一产品的单位成本），使用该指标来对比同行业的公共企业和私人企业。其次，由于公共企业和私人企业可能采用不同的技术，以不同价格购入投入品等，因此很难找到两个真正可比的企业。为此，经济学家使用一些计量经济学的方法来控制其他变量对效率的影响，在此基础上设法比较不同类型企业的真正的效率指标。对西方国家公共企业效率的经验研究，还不能完全证明公共企业的绩效必然劣于私营企业。尤其是由于公共企业经常受到较多的政府管制，又经常是处于非竞争性市场环境下。公共企业效率的高低到底在多大程度上受到政府管制的影响，在多大程度上受其所处市场环境的竞争性程度影响，又在多大程度上由其产权属性决定，对这一问题迄今尚未达成共识。二

公共企业绩效问题的经验证据三

公共企业的改革西方国家改革公共企业的措施：改革公共企业的管制方法建立国有控股公司私有化转让经营管理权改革公共企业的管制方法西方国家在对公共企业进行改革的初期，是以促进竞争、加强监督和改革奖惩制度为重点的。研究表明，这些措施没能取得明显的成效，主要原因是在实施过程中，合同包含过多的目标，而且每年更改，目标实现与否一般很少跟经营者的收入相联系，再加上政府和企业的隶属关系没有发生根本改变，行政干预并没有实质上的减少。例：新西兰邮电公司三

公共企业的改革建立国有控股公司在一定程度上，公共企业的绩效低下问题是由于政府干预过多且各种干预措施互不协调的结果。为赋予公共企业以更大的经营自主权，一些国家建立国有控股公司，由这些控股公司而不是政府来管理国有资产。例：意大利、奥地利工业控股公司

三

公共企业的改革私有化公共企业私有化对财政的直接意义公共企业的产权出售会在短期内增加财政收入。政府无须向这些企业继续提供补贴或贷款。私有化应从整个经济的长远利益出发，而不应是简单追求短期的财政收入。政府应尽量创造竞争性环境，使私有化的企业在竞争压力下不断提高效率。三

公共企业的改革转让经营管理权政府转让经营权的典型做法政府与私人签订合同，以工资（通常与企业效益相联系）作为报酬换取他们经营企业的服务。租赁，即由政府将企业经营权转交给私人，每年收取定额租金。承租者在交付租金后获得企业剩余的利润，但必须对公共财产负责，而且要承担全部的商业风险。转让企业经营权只是一种临时性的措施，企业效益的提高最终要靠产权私有化来实现。三

公共企业的改革四

结论对各国公共企业改革经验的分析表明，公共企业的改革速度和方式应取决于该国市场、法制及政治状况。非垄断性企业应尽量采用私有化方式，要注意创造竞争性市场并保证私有化过程的透明度。垄断性企业的私有化过程相对复杂，应尽量在出售大型垄断性企业之前将企业分为多个较为规模的企业，以保证私有化后的竞争环境。建立有效的管制机构，要对企业行为进行公平合理的管制。如果大规模私有化的时机还不成熟，可以考虑出售公共企业竞争业务，包括公共企业的经营管理权。对仍然由政府经营的公共企业应努力做到政企分开，一方面政府不干预企业的日常经营决策，另一方面减少对企业的财政补贴，实现预算约束的“硬化”。四

结论第五节我国国有资产的问题及改革一、我国国有资产的问题二、我国国有资产的改革

一我国国有资产的问题1．国有企业与公共企业公共产品论指出，在市场经济中，必然同时存在市场有效和市场失效两大部分，二者之间有着各自不同的活动领域和范围，不同的运作方式和作用机制，但又分工协作、相辅相成、互为补充，形成统一的有机体，确保整个市场经济的正常顺利运转。在西方国家，公共企业的活动范围一般被严格地限定在市场失效领域，其经营目标也被严格地限定为非市场营利性。公共企业在各国之间或者在同一国家的不同时期，其涉足领域、资产比重、产值贡献等可能会呈现出许多新的面貌，而不总是体现为单一、稳定的状态。中国的国有企业不仅活动于市场失效领域，而且活动于具有充分竞争性的市场有效领域。中国的国有企业中不仅有肩负一定社会目标、从事非营利性活动的公共企业，而且有单纯追逐利润目标、从事营利性活动的国有企业。出现这一局面的原因是复杂的，但主要可以归结为受传统经济体制和渐进式改革路径的影响。一我国国有资产的问题中华人民共和国成立之初，国有企业广泛分布于国民经济几乎所有的关键部门，占据了整个国民经济的大部分比重，这些国有企业大部分是营利性的。1970年代末开始起步。经过一系列以放权让利为特征的改革，增加了国有企业的竞争压力，改进了国有企业的激励机制和利润动机，不少企业的生产率得以提高，其增长速度也不断加快一我国国有资产的问题如今，大量国有企业或因改制、或因竞争力不足等缘故，已然退出市场竞争有效领域。但是，一方面，各级政府保持着既是社会管理者、又是资本所有者的双重身份；另一方面，各级政府在经济实践中遵循的经常是“市场不能做的，政府要去做；市场能做的，政府也可以做”的管理理念；这使得许多国有企业迄今仍然活跃于市场竞争有效领域，甚至形成“与民争利”的格局。中国目前的国有企业是由非营利性的公共企业和营利性的国有企业所共同组成的。一我国国有资产的问题国有资产的概念有广义和狭义之分。广义的国有资产指属于国家所有的一切财产，包括自然资源、行政事业单位占用的国有财产以及在各种企业中由国家投资形成的资产。狭义的国有资产指归国家所有，并能为国家提供未来经济收益的各种经济资源，主要指在各种企业中由国家投资形成的资产，也即国有独资、国有控股和国有参股企业中属于国家的资产。由于国有企业通常指的是国有独资和国有控股企业，因此，国有资产实际上既包括国有企业中的国有资产，也包括国有参股企业中的国有资产。2．国有资产与国有资本一我国国有资产的问题

按照企业资产的经营是否以追求盈利为首要目标，国有资产可以划分为：营利性国有资产——即国有资本，以实现利润最大化、确保资产的保值增值为首要目标非营利性国有资产——一般由公共企业控制和支配，其经营的首要目标在于实现某些公共利益，而非市场营利。

与国有企业的涉足领域相一致，中国的国有资产既分布于市场失效领域，也分布于市场有效领域。在弥补市场失效问题上的“缺位”现象，和在创造政府失效问题上的“越位”现象并存的格局，既是制约中国国有资产良性运作的基本因素，又是中国的市场经济仍不规范的主要表现。一我国国有资产的问题3．国有资本财政与公共财政国有资本财政

在中国，国有经济是整个国民经济的主导力量，同时大部分国有企业具有市场营利能力，这就必然形成与政府之间的收益分配和再投资等关系。双元财政

源于目前我国政府所具有的双重身份——政治权力的行使者和国有资本的所有者，我国财政一方面表现为以政府以政治权力行使者的身份，为满足公共需要从事经济活动而形成公共财政；另一方面则表现为以国有资本所有者身份，对国有资本进行价值管理和收益分配而形成国有资本财政。随着市场化改革的深化，政府逐步退出一般竞争性领域，国有资本财政将相应逐步趋于消失，届时存在于我国的将只有公共财政。一我国国有资产的问题

在以私有制为基础的西方市场经济环境中，政府只有活动于市场失效领域中，提供的只是非营利性的公共服务，其收支形成公共财政。西方财政的基本收入形式只能是税收，而大体上不拥有营利性收益及其支出。一我国国有资产的问题一我国国有资产的问题

由于目前政府兼具政治权力行使者和国有资本所有者双重身份，因此，中国财政除了具有与西方公共财政相一致的内容外，还存在着国有资本财政的内容。其主要有：（1）其收支是作为资本所有者的收支，只能针对营利性国有企业进行。（2）政府拥有较大规模的国有资本，并且在国民经济中占据主导地位，在正常情况下国有资本的收益及其投资也将是财政的重要收入来源和支出内容之一。一我国国有资产的问题

目前我国政府以其既处于市场失效领域又处于市场有效领域特点，区别于仅处于市场失效领域的西方政府。西方政府所体现的只有非市场性这一种经济关系，其存在的只是公共财政；而中国财政所体制的非市场性和市场性两种经济关系，其形成的是公共财政和国有资本财政并存的双元结构。双元财政是由中国特定的生产关系和市场经济所根本决定的。一致之处处于市场失效领域的政府，其收支活动构成公共财政差异之处处于市场有效领域的政府，其收支活动构成国有资本财政一我国国有资产的问题二我国国有资产改革1．国有企业利润分配制度变迁政府与国有企业之间的利润分配：统收统支制企业利润全部上交财政，企业所需资金绝大部分由国家拨给企业基金制国营工业企业在全面完成国家下达的计划指标后，可以按工资总额的5％提取企业基金。利润留成制全额利润留成、基数利润留成加增长利润留成、利润上缴包干等。企业留用的利润按国家规定比例，建立生产发展基金、职工福利基金和职工奖励基金利改税将国营企业上缴利润分配改为按国家规定的税种和税率交纳税金，税后利润由企业支配的利润分配制度承包制承包制按照“包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补”原则，确定国家与企业的利润分配关系，用承包上交利润的办法取代利改税中向国有企业征收所得税的办法。税利分流国家在参与国有企业利润分配过程中，开征一道所得税，尔后再以适当的形式参与企业税后利润的分配。二我国国有资产改革政府参与国有企业税后利润分配的形式（1）国有股分红——适用于股份制企业的税后利润分配形式政府对股份制企业所实现利润的分配，除了以社会管理者的身份征收所得税外，还要以资产所有者的身份收取一部分红利和股息。国有股股利的分配通常取决于公司法和公司章程的规定，并遵循一定的程序进行。股利分配程序：支付优先股股利提取任意盈余公积金支付普通股股利（2）税后利润承包制

税后利润承包面临着如何合理确定承包指标的问题。在确定税后利润承包数额时，需要核定承包基数和分成比例，应本着兼顾国家、企业和职工三者利益的原则。（3）租赁制与租金——一般适用于小型企业

对国有企业实行租赁经营收取的租金，是企业税后利润的一部分，属于经营性租金。※注：承租人的收入应在税后利润中列支，不应计入成本。政府参与国有企业税后利润分配的形式国有资产管理体制改革国有资产管理是国家以产权为基础，以提高国有资产运营的经济效益和社会效益为目标，以资产使用者为对象的管理活动。国有资产管理的重点，是对投入企业的经营性国有资产的管理，其目标是实现国有资产的保值增值。国有资产管理体制，是指在中央与地方之间、政府与国有企业之间划分国有资产管理权责的制度国有资产管理体制内容：中央与地方在国有资产管理上的权责划分及其相互关系，以及管理体系内部各机构之间的权责划分及相互关系；国有资产所有权的实现方式，即政府在国有资本营运、管理和监督国有企业的方法；国有资产管理机构的设置及其职能，以及与其他政府经济管理机构的关系等。

国有资产管理体制改革国有体制改革存在的突出问题：政府的社会管理职能与所有权职能不分的问题尚未解决，政府各部门仍在行使双重职能，以种种方式在干预企业；国有企业归政府主管部门所有的局面尚未改变，资产的流动和优化重组受到种种限制；国有资产所有权管理脱节，部门分割，多头管理，互相掣肘，无人承担财产责任，等等

国有资产管理体制改革新型国有资产管理体制的构建主要包括以下三个方面：（1）合理划分中央与地方的权责（2）国有资产管理组织机构的创新（3）国有资产管理模式的创新新型国有资产管理体制的构建（1）合理划分中央与地方的权责中央与地方的关系集中表现在集权与分权的矛盾上。所谓分级行使所有权，指的是各级政府分别代表国家对各自领域内的国有资产行使占有、使用、收益和处分的权力合理确定何种领域内的国有资产分别由中央政府和地方政府行使所有权，是实行分级行使所有权的关键。十六大报告确立的划分标准是，关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责，其余的国有资产由地方政府行使所有权。实行分级行使所有权，旨在调动地方政府参与国有资产的积极性，但不应以削弱国有