我国保税区发展存在的问题与对策探讨

我国保税区发展存在的问题与对策探讨摘要从１９９０年６月至１９９６年１１月，国务院相继批准设立有１５家保税区。经过十多年的开发建设，这１５家保税区已全部投入运行，依托国家赋予的特殊功能政策，在扩大我国对外开放程度、提高对外开放水平和促进经济发展等方面取得了令人瞩目的成绩。但由于历史、经济、政策等因素影响，我国保税区在发展过程中，也普遍存在着一些不容忽视的问题，如缺乏高层次的统一立法、功能和政策因素制约、保税区管理部门的管理不完善以及土地资源缺乏等。这些问题日益突出，在一定程度上阻碍了保税区的进一步发展壮大。本文从优化政策、坚持科学发展和可持续发展的角度出发，结合国际上自由贸易区的成功经验，针对我国保税区现存问题，提出了加快立法建设，拓展功能、完善政策、推进保税区转型升级，改进保税区管理部门的管理，提高土地利用率与适当增加用地相结合等对策，希望能为国家有关部门进行决策提供参考，从而促进保税区更好更快发展，为我国经济发展做出更大的贡献。一、我国保税区的基本情况（一）我国保税区的起源、概念及分布１、我国保税区的起源为进一步扩大对外开放，促进货物流通，服务对外贸易，加强国际经济合作，最大限度地利用国外资金和技术发展外向型经济，并带动区域经济的发展，我国借鉴国际上通行的自由贸易区等特殊经济区域的做法，１结合我国国情，在上世纪九十年代初创设了一种新型的、开放的特殊经济区域，即保税区（英译为“ＦｒｅｅＴｒａｄｅＺｏｎｅ”或“ＢｏｎｄｅｄＺｏｎｅ”），这是在邓小平理论指导下，我国深化改革开放的一项重大举措。２、我国保税区的概念所谓“保税区”，是经国务院批准设立的、海关实施特殊监管的经济区域，是我国目前开放度和自由度最大的经济区域。其功能定位为“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能，并附加商品展示这一辅助功能。海关、外经贸、外汇管理等部门对保税区实行较区外相对优惠的政策。根据现行有关政策，海关对保税区实行封闭管理，从境外进入保税区和从保税区运往境外的货物，免征关税和增值税、消费税；涉及进出口许可证管理的货物免领许可证：２对保税区内企业自用的进口设备、建筑材料及用于加工的料件免征关税和进口环节税，不需设银行保证金台帐；３保税区企业可保留现汇账户，实行意愿结售汇；货物从区内运往国内非保税区，视同进口；货物从国内非保税区运入区内，视同出口。保税区创设之初与非保税区的政策对比详见附录（表２）。３、我国保税区的分布自１９９０年６月国务院批准设立中国第一个保税区一上海外高桥保税区以来，截至１９９６年１１月，经国务院批准，相继设立了天津港、深圳沙头角、深圳福田、广州、大连、海口、厦门象屿、张家港、宁波、福州马尾、青岛黄岛、汕头、深圳盐田和珠海共１５个保税区。这１５个保税区地理位置十分优越，主要分布在长‘国际上对自由贸易区的定义主要有两种：一种是１９９９年世界海关合作理事会在《京都公约》中的描述，即自由区指“缔约方境内的一部分，进入这一部分的任何货物，就进口税费而言，通常被视为在关境以外”。另一种是关贸总协定的有关规定，即在自由贸易区中，各缔约方彼此之间达成协议，取消各成员之『ＨＪ的贸易壁垒，但是并成员仍具有对非成员日贸易政策的自主权，即可以制定不捌的关税税率以及其他贸易限制描旌：自由贸易区相当于两个或两个以上的关税区所组成的一个对这些关税区内的产品的贸易，已实质取消关税或其他贸易限制的集团。（学生陈述约10分钟，答辩约5分钟）２所谓“进出ｆ〕许可证”，是指目家对限制进ｎ或出ｎ货物实施贸易管制而签发的允许进几或出ｎ的许可证和其他批准证件。进出口许可证管制，是世界上太多数阁家普遍采用的管理进出口秩序的重要行政手段。３加工贸易银行保证金台帐制度，是指经营加Ｔ贸易的单位或企业凭海关核准的手续，按合同备案料件金额向指定银行申请设证加工贸易进几料件保证金台帐，加上成品在规定的加工期限内全部出口，经海关核销合同后，再由银行拔销保证金台帐。江三角洲、珠江三角洲和环渤海经济带等我国经济发达的沿海、沿江地带，总规划面积４５．３７平方公里，封关验收面积３８．８２平方公里。

(二）我国保税区的发展特征和作用经过十多年的发展，中国１５个保税区的开发建设和经济发展取得了举世瞩目的成绩，对扩大我国的对外开放、加快我国经济国际化的进程发挥了特殊的作用，成为了拉动我国外向型经济发展的重要载体、科技创新和高科技产业化的重要基地、与国际经济运行接轨的重要平台、沟通国内外两个市场的重要桥梁、我国社会主义市场经济建设的先行先试区以及改革开放的前沿阵地。

其发展特征和主要作用表现在以下几个方面：１、辐射、带动作用明显，成为我国地区经济的重要增长点。长江三角洲、珠江三角洲和环渤海经济带是我国经济发展最活跃的区域，１５个保税区分处三大经济圈，经过十多年的发展，其独特的功能和极富活力的产业群，对三大经济圈的经济增长、产业结构优化、贸易发展、国际化程度提高起到了强大的推动作用，为对外开放、吸引外资、更好地发挥城市对外窗口作用、发展国际经贸合作、促进就业等做出了重要贡献。截至２００６年底，我国保税区累计完成固定资产投资１２２４亿元，各保税区的港口、道路以及其它市政配套设施等基础条件大为改善，直接带动了区域经济增长，保税区经济总量持续快速增长，经济规模日益扩大，区域增加值、销售收入、工业总产值、物流营业收入、货运总量、税收总额等经济指标逐年稳步上升。２００６年我国保税区各项经济指标呈稳步增长趋势：２００６年全年，全国保税区实现区域增加值１４２７．９４亿元人民币，增幅达２２．６８％；销售收入１０１３６．１９亿元人民币，增幅达２１．２９％；工业总产值２５９２．９６亿元人民币，增幅达２２．１９％；物流企业营业收入２５７９．８１亿元人民币，增幅达２１．０１％；货运总量６１２２．５万吨，增幅达９０．２２％；进出口货物总额达１０９０亿美元，同比增长２３％，占全国进出口总额的６，２％，其中进口额７０４．８６亿美元，出口额３８５．１４亿美元；合同利用外资５３．５２亿美元，增幅达１３．８９％；实际利用外资２６．６９亿美元，增幅达４２．０２％；固定资产投资额２４０．４２亿元人民币，增幅达２１．１２％；税收总额６０８．８９亿元人民币，基本与２００５年度持平，其中工商税收额２５１．７１亿元人民币，增幅达２８．０２％。

2.我国保税区自始至终坚持发展外向型经济，招商引资取得显著成效，吸引了大批外资企业入驻保税区，较好地实现了我国设立保税区以扩大对外开放、加强国际经贸合作、加快我国经济国际化进程的目的。截至２００６年１２月，全国保税数据来源于《中国保税区出口加工区协会统计汇编》。２区累计批准设立企业４．６７万个，其中外商投资企业２．０８万个，吸引投资额７１２．５８亿美元，合同利用外资３７２．“亿美元，实际利用外资１８８．５９亿美元。２００７年上半年全国保税区利用外资呈现出高位增长态势，批准外商投资５４．５１亿美元，同比增长３９．４％，占批准投资额的７８．７％；合同利用外资３１．２６亿美元，同比增长４６．４％，实际利用外资１３．４６亿美元，同比增长２５．３％，占合同利用外资的４３．１％。保税区已经成为我国外商投资的高密集地区，强生、戴尔、通用、戴姆勒克莱斯勒、西门子、惠普等多家世界５００强企业正是看到了保税区发展的蓬勃生机，纷纷到保税区投资设厂。。３、推进产业升级，产业结构不断优化。保税区承担连接国际国内市场的桥梁作用，且发展空间受到严格控制，因而在产业选择方面必须遵循一定的标准。自保税区成立以来，出口加工、保税仓储、转口贸易这三大产业一直是区域经济发展的重点，它们齐头并进，成绩显著。近年来，我国保税区特别注重对高新技术项目的引进，使高新技术企业的比重不断增加，作用不断强化。２００６年全年，全国保税区高新技术企业实现工业产值４００．３２亿元，同比增长５８．０４％，６这部分企业提高了保税区经济发展的技术含量，有力推动了保税区产业的升级。同时，产业结构也在不断优化，以物流分拨、第三方物流企业为主体的现代物流业稳步提升，７促进了我国保税区现代服务业的快速发展。

二、我国保税区发展存在的主要问题及成因分析（一）我国保税区发展存在的主要问题十多年的实践证明，保税区在扩大我国对外开放程度、提高对外开放水平和促进经济发展等方面取碍了令人瞩目的成绩，在国民经济运于亍中发挥了独特的作用。但随着国际国内经济形势的不断发展变化，保税区在实际运作过程中出现了一些不容忽视的问题，主要集中在缺乏统一立法、功能及政策因素制约、保税区管理部门的管理不完善以及土地资源约束四个方面。这些问题日益突出，使保税区下一步的发展壮大面临较大的困难。保税区管委会和相关管理部门以及区内企业对此反映强烈，迫切希望改变目前的状况。

１、保税区缺乏高层次的统一立法。保税区是我国借鉴国际上通行的自由贸易区等特殊经济区域的做法而设立的一种特殊的经济区域。先立法后设区是国际上设立自由贸易区的通行做法。但５数据来源于《中罔保税区出ｒ〕加工区协会统计汇编》。６数据来源于《中闰保税区出口加工区协会统计汇编》。７第三方物流，英文为Ｔｈｉｒｄ—ＰａｒｔｙＬｏｇｉｓｔｉｃｓ，简称ＴＰＬ，是相对“第一方”发货人和“第－２方”收货人而吉的。即指由与货物有关的发货人和收货人之外的专业企业，即第三方来承担企业物流活动的一种物漉形态。我国国情毕竟不同于西方资本主义国家，我国是社会主义国家，还处于社会主义发展的初级阶段，不可能完全照搬照抄国际上自由贸易区的法律条文；且我国保税区刨设于９０年代初期，当时我国实行改革开放政策的时间不是很长，在法制建设、经济建设等方面缺乏必要的经验积累，为此，保税区在立法方面遵循的是先实践再立法的模式，且缺乏体现国家行为的全国统一立法。

至今我国有关保税区的立法只有１９９７年６月海关总署颁布的《保税区海关监管办法》、１９９６年１月国家外汇管理局颁布的《保税区外汇管理办法》（２００２年１０月有过修改，２００７年１０月１日起对全国的保税监管区域开始实施统一的《保税监管区域外汇管理办法》）、２００５年１月国家质检总局颁布的《保税区检验检疫监督管理办法》等部门规章和一些地方性法规，立法层次较低，对其他部门协调效力有限，导致对保税区的政策政出多门，使我国保税区的国家行为缺少统一性和稳定性。例如，相关管理部门对保税区的法律地位和区域性质认识不一致，海关、商务、检验检疫、外汇管理等部门将保税区视同境内关外，而工商、财政、税务等部门则从完善本部门业务管理工作出发，将保税区内企业视为一般的国内企业进行管理，导致相关部门的管理措施不统一、不协调甚至相互抵触和矛盾，使企业难以适应，在很大程度上影响了保税区的优势和作用的充分发挥

２、保税区功能和政策制约保税区的发展。（１）保税区各项功能发挥不足。我国保税区的各项功能在经历了多年的发展后，呈现出了相互依托、相互促进的良好态势。国际贸易、现代物流、出口加工等各项功能已经成为支撑保税区经济发展的重要支柱，辐射并带动了保税区及周边地区一批相关产业的蓬勃发展。但是，由于发展保税区是一项前人未曾傲过的事业，只能摸着石头过河，在探索中前进，因而在当前良好的发展态势中也出现了一些问题，主要是保税区的功能没有得到充分发挥，在内涵及形式上还需要向更高级的层次提升。首先，主要承担保税区国际贸易功能的经济主体还主要是以贸易公司这一相对简单的形式存在，其业务范围一般较窄，盈利模式中附加的增值服务水平不高，在国际供应链一体化的趋势下，保税区的国际贸易功能需要向采购中心、营运中心、营销中心这些更高层次的贸易组织形式升级。其次，保税物流功能发展水平较低。

我国保税区都分布在长江三角洲、珠江三角洲和环渤海经济带，毗邻海港或河港，地理位置十分优越，有发展现代物流的先天条件。但由于中国的现代物流业正处在一个兴起的过程，保税物流的发展水平普遍停留在以仓储、运输为主的低级阶段，第三方物流发展不足，专业物流人才严重缺乏，距离国际标准的现代物流仍存在较大差距。再次，保税区出口加工功能中，以无自主品牌、无自主知识产权的纯粹加工４贸易形式为丰体部分，仅扮演着跨国企业生产车间的作用，无法满足实现从“中国制造”到“中国创造”的转变。因此，必须重视自主研发、科技创新在促进保税区出口加工功能升级中的核心作用，大力鼓励各类研发中心在保税区的聚集，形成技术高地、人才高地，使保税区成为推动科教兴国的重要基地。最后，商品展示作为保税区设立之初被赋予的一项重要辅助功能，由于各种原因，在过去的发展中未能得到充分发挥，仍处于有待开发的初级阶段。２００８年北京奥运会和２０１０年上海世博会的即将举办，必将带动各类重要的会展活动在我国举行，从而形成拥有巨大潜力的会展业经济，对保税区的商品展示功能将产生巨大的市场需求。保税区应当充分引导这项功能的提升，成为中国及海外开展商品及技术展示、推广、营销的重要平台。

（２）现行保税区政策滞后于形势发展的需要。保税区本身的探索性，在运行过程中经常会出现国家有关部门当初制定政策时所没有遇到的新问题、新情况。现行政策已严重滞后于形势发展的需要，如不及时进行调整和完善，必将阻碍保税区的可持续发展。第一，中国入世使我国保税区的政策优势受到一定冲击。我国于２００１年１２月以发展中国家的身份加入世界贸易组织，它的意义是十分重大的，意味着中国可以依法享受发展中国家的优惠安排和发达国家的普惠制待遇，保税区也将获得一个规范稳定的政策环境。但入世对中国尤其是保税区也带来了一定的冲击。首先，进口货物保税是保税区政策的核心优势，它通过减少经营者的流动资金的占用来提高投资者的经济效益，越是在关税税率高的国家和地区，保税政策的优势就越明显。加入ＷＴＯ后，中国在ＷＴＯ成员国关税减让优惠的同时，也应承担相应的关税减让义务。

目前中国关税总体水平己由原来的１７％下降到９．９％。这对保税区来说是个严峻的挑战，将削弱保税区的保税政策优势。特别是对于范围不断扩大的、实行零关税的进口商品，保税区将不再有经营上明显的优势。其次，按目前政策，保税区不受许可证和主动配额的限制。但随着世贸组织给予我国的过渡期的结束，入世后，我国要承担取消许可证、配额等非关税措施的义务，市场准入进一步放开，服务业、外商进出口经营权、分销权逐步放开，从审批制过渡至登记制。因此，入世后，保税区的“免证”功能将受到很大的冲击。再次，保税区除具有一些特别功能外，还享有特殊的财税优惠政策，如在企业所得税方面，保税区企业享有经济特区外商投资企业所得税“两免三减半”的优惠，且所得税税率为１５％；在地方出台的税收返还政策方面，可返还企业一定比例的营业税和地方留成税收。

第二、海关、税务、外汇管理等部门制定的关于保税区的具体政策已严重滞后于保税区实际发展的需要。首先，国内货物进入保税区要实际离境才能退税。根据规定，国内货物出口到保税区不能马上办理退税手续，要等货物实际离境后方能退税。许多企业对此反映强烈，认为不但增加了企业资金占用，加大了经营成本，而且影响出口产品国产化率的提高，不利于国内产品扩大出口，还会导致货物“港澳游”、“国货复进口”现象。在实践中，区外出口企业将货物卖给区内企业后，往往货物所有权已发生转移，再申报出境的经营单位和发货单位已不是原申报进区的单位，而且经过区内企业加工的出境货物，其物理形态或化学性质与原进区货物相比往往发生较大变化，使基层海关、税务部门很难判断货物是否已“实际离境”，增加了海关和税务部门的工作难度。其次，海关与外汇管理部门对保税货物的管理衔接不顺，阻碍了区内贸易的发展。随着现代物流业的蓬勃兴起，大部分保税区内的加工企业为缩短生产周期，降低成本而实行“零库存”，委托区内第三方物流企业负责配送原材料。

根据海关规定，区内加工企业与物流企业之问的货物结转贸易方式为“１２００”（保税间贸易），但外汇管理部门规定贸易方式为“１２００”项的报关单不得对外付汇，使企业不得不将原材料从区内物流企业“澳门游