第二章公共管理组织

第二章公共管理组织第一节政府部门第二节非营利组织第三节公共企业第一节政府部门一、政府与市场二、政府的职能（参见：赵定涛：《公共管理学》中国科学技术大学出版社2006年版，第二章）第二节非营利组织

一、非营利组织概述（一）非营利组织的涵义

非营利组织(Non-profitOrganization，简称NPO)，简言之，是不以营利为目的、向社会提供服务的组织。它一般指介于政府组织、营利组织之间的一切社会组织。

国际上有关非营利组织的定义中比较有代表性的观点主要有以下几种：1.从法律上定义。美国税法第502条中有26个条款对各类组织免征所得税，凡是符合这26个条款免征所得税条件的组织就是非营利组织。2.从资金来源上定义。联合国国民收入统计体系规定，收入主要来自其成员缴纳的会费和社会的捐赠，而不是来自以市场价格出售的商品和服务，这样的组织就可以看成是非营利组织。3.从“结构一运作”上定义。美国约翰·霍布金斯大学非营利组织比较研究中心认为，凡是满足组织性(正规性)、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性这六个条件的就是非营利组织。4.从功能和特征上定义。美国学者沃尔夫(Wolf)认为，非营利组织具有六个特征：一是有服务大众的宗旨，必须具备公益使命；二是有不以营利为目的的组织结构；三是有一个可以排除私人获得利益或财务的经营结构；四是享有政府免除税收的优待；五是享有法律上的特殊地位，具有可将捐赠人的捐款列入减免税范围的合法地位；六是必须是正式合法的组织，并接受相关法律规章的管理。符合这六个特征的组织即为非营利组织。非营利组织：指的是具有公益使命、不以营利为目的、独立运作、享有特殊法律地位的开展各种志愿性活动的正式组织。（二）非营利组织的特征1.非营利性。这也是非营利组织区别于企业(营利组织)的根本属性。2.正规性和自治性。非营利组织应该是正式合法的组织，应该是根据国家法律注册的独立法人，有一定的组织结构，并开展经常性活动的组织，具有常规的组织机构和管理体制。3.非政府性。这是非营利组织区别于政府的根本属性。非政府性主要表现在：·独立自主的自治组织。非营利组织有自己独立自主的判断、决策和行动的能力。·民间组织。非营利组织依靠的是广大的公民，凭着坚实的民众基础动员社会资源。·属于竞争性的公共部门。需要用竞争性的手段获取自己所需要的资源，提供的公共物品也具有竞争性。4.志愿性。这是非营利组织最重要的一个特征。二、非政府组织的发展背景首先，欧美经济目前开始转向以市场为导向的福利经济模式，战后经历了两次持续性经济发展阶段，一是战后初期的高速发展时期，二是20世纪90年代，美国持续10多年的经济增长，这些都为非政府组织的发展奠定了物质基础。其次，由于福利国家的刚性需要，政府虽然减少了对经济的干预，但政府并没有减少对社会领域的干预，为非政府组织提供的资助增多。三、非营利组织的作用1．监督政府和弥补政府不足当政府行为目标和社会公共利益之间产生差异，政府机构的效率出现问题以及政府政策暴露其局限性的时候，政府常常会失灵。除了政府自身的改善之外，非营利组织可以有效地监督政府，弥补政府的不足。2．监督市场和弥补市场不足当市场行为出现外部效应、竞争失灵、收人分配不公等的时候，市场常常会失灵。如果改善了政府和市场本身，还是不能够解决问题，这个时候也需要非营利组织来弥补。3．填补政府与市场之间的空白当市场和政府均无法提供公共产品和服务来满足人们多方面的需求时，就需要非营利组织来直接提供公共产品和服务。4．促进社会参与的扩大和新型伦理道德体系的形成这些组织是人们渴望归属感的产物，是非营利组织中的用来满足人们社会交往需求的一类组织。它们可以帮助扩大社会参与，促进积极的公民精神的形成。在扩大社会参与的同时，还要注重建立与时代发展相适应的新型伦理道德体系。四、非营利组织与政府的关系合作互补关系，也就是由政府提供资助，由非营利组织提供服务。政府和非营利组织可以通过签订协约，使非营利组织成为公共服务和产品的提供者，分担政府的部分责任。补充关系，指的是非营利组织自行负责筹款，满足政府未能满足的需求。例如美国的非营利组织，大多都是在私人捐款基础上建立起来的，并且它们参与社会事务的活动多数时候先于政府。对立关系，指的是非营利组织作为公众利益的代表，负责推动政府进行政策改进。尤其在社会不稳定或者政治动乱时期，非营利组织要求政府的行动和政策向着有利于自身的方向转变。发展非营利组织与政府间的良好合作关系，对于政府施政目标的达成和非营利组织宗旨的实现，都是必须的。要做到促进二者的关系，首先政府应该做到的是：(1)职能返还。(2)鼓励参与。(3)完善法律。(4)依法管理。(5)支持鼓励。(6)运用得当。

五、非营利组织的分类(1)联合国的国际标准工业分类系统对非营利组织的分类：教育：小学、中学、高中以上、成人教育或其他；健康与社会工作：健康服务、社会工作活动等；其他社区社会与个人服务活动：卫生、商业、贸易、娱乐、新闻、图书馆等。(2)欧盟在联合国分类的基础上对非营利组织的分类：教育：高中以上、中小学、托儿所等；研究发展；医疗健康：医院、疗养机构、牙医、兽医；娱乐文化：娱乐、图书馆、博物馆、动物园、运动等；其他公共服务：社会工作、专业协会、宗教组织等。(3)约翰·霍布金斯大学非营利组织比较研究中心的分类：

文化与休闲：文化与艺术，休闲，服务性俱乐部；教育与科学研究：中小学教育，高等教育，其他教育，研究；卫生：医院与康复，诊断，精神卫生与危机防范，其他保健服务；社会服务：紧急情况救助，社会救济；环境：环境保护，动物保护；发展与住房：经济、社会、社区发展，住房，就业与职业培训；法律推进与政治：民权与推进组织，治安与法律服务，政治组织；慈善中介与志愿行为鼓动；国际性活动和组织；宗教活动和组织；商会、专业协会、工会；其他。

(4)我国根据部门列举法对非营利组织的分类

社会团体。社会团体是指中国公民根据自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，包括各种慈善会、基金会、学会、协会、联合会、研究会等。民办非企业单位。民办非企业单位“是指企业事业单位、社会团体和其他力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。具体包括：各种民办的非营利性的学校、医院、福利院、研究所、文化中心等。事业单位。事业单位是国家举办的非营利组织，如学校、医院、研究所、文化艺术团体、新闻机构等。单位内部的社会团体。例如高校内存在的学生社团，大型国有企业内部的职工业余组织等，这类的社会团体不需要登记。特殊社团法人。这类组织包括参加中国人民政治协商会议的人民团体，由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体，以及国家根据特定目的或特定法律设立的社会团体。以企业法人形式存在的非营利组织。我国的社团实行的是双重管理体制，即社团既要接受登记机关的管理，又要接受业务主管部门的管理。有些新生的社团由于各种原因难以纳入到双重管理体制之内，因此它们采取工商注册的方式获得法人资格，但从事的仍然是非营利性活动。六、非营利组织的活动方式

(一)从事特定的科学或社会科学问题研究非政府组织一般有技术和专业方面的特长，收集较多的专门信息，就某课题进行研究。(二)从事运作性发展项目，向低收入等目标群体提供特定产品与服务大多数非政府组织都直接或间接从事一些操作性的发展项目，比如，从事落后地区的社区基础设施建设或从事发达地区低收入群体的扶贫计划，向贫民提供各类职业技术培训班，提供社区卫生保健服务。(三)对政府的行为、决策进行参与、监督和协调影响政府行为与决策是非政府组织的重要活动目标，而越来越多的政府或政府间国际组织也欢迎或容许非政府组织的参与活动。而非政府组织对政府的监督也是政治民主的主要内容。七、非政府组织面临的挑战（一）市场生存问题面对欧美日益严重的市场失灵问题如失业率居高不下，某些地区经济衰退，贫富差距拉大等问题。尤其是福利制度调整后，政府减少开支，包括减少对某些非政府组织的援助，非政府组织也面临着日益严重的生存压力。（二）独立性问题非政府组织与政府不同，政府的运作有公共财产资金的投入作保障，企业靠市场来生存。而非政府组织除了自身的微利外，来自政府的资助越来越多，来自企业的捐款越来越多。并且它与政府的冲突也越来越多，它与企业的竞争也越来越强。（三）相互间协调与内部管理问题1.相互间协调问题数量众多的非政府组织谋求政策的制定、实施、监督与各种世界性问题的解决，有的关心环境问题、有的关心发展问题、有的关心人道主义问题、有的关心女权问题，有时候这些非政府组织的目标不同，志向各异，甚至于互相冲突，这就导致协调不足。案例1：大城市的急救医疗服务在美国某城市的光明城区，每年大约有11000人死亡，其中6000例是由于突发疾病或意外伤亡而死.据权威机构统计，通过一个非营利性的联合急救医疗服务系统，每年能挽救500多人的生命。这个系统就是大城市医疗服务系统(MEMS)，成立已有多年，它拥有高素质的员工和良好的技术设备，但它无权强制救护车公司参加该系统，也无权指定由哪家公司提供服务，MEMS系统服务了大约3000平方英里，它能让区域内的各个救护车之间直接联系，它将原来的几百个求救电话减少为一个，大大方便了患者，但是近来这个系统却遇到了财务困难。捐款来源不稳定，一些私营救护车公司不愿意参与，因为小公司与MEMS系统存在一种竞争关系，而如果MEMS要继续维持下去，向它服务的区域提供服务，它可能会使一些救护车公司亏损，而如果它不提供这种服务，可能会有些人得不到及时救助而死亡。

2.内部管理问题非政府组织的自身建设还存在一些问题，由于人性的弱点及外部法律约束的不足，非政府组织的内部也存在一些问题，如某些组织的领导人挪用善款，导致非政府组织的公信力下降等。案例2：内部腐败问题据报道，美国联合劝募组织的前任秘书长威廉阿拉莫尼被指控挪用成千上万美元的善款，他挥金如土，尽管他年薪369000美元，另外，还享养老金和健康保险福利，且已在这个全美最大的慈善团体做了22年的负责人，但他在任职期间还是挪用了552000美元的善款，最终被法庭判入狱7年，并被要求偿还所挪用的善款。自1992年联合劝募组织的丑闻第一次被曝光以来，马上引起了整个劝募组织系统捐款率的大幅下降，一些相对独立的地区分会为避免丑闻殃及自身，纷纷开始尽可能地远离联合劝募总会，该丑闻也引起了许多捐赠者的担心，他们非常希望了解劝募机构在财务上是如何监督和管理的。另一方面，很多慈善团体的理事会成员也开始反省自己在该丑闻中应承担的责任。自从1992年联合劝募组织的丑闻被曝光以来，美国兴起了一场由慈善机构为其秘书长和高级官员购买责任保险的浪潮。除此外，还引起了一场对秘书长任期限制的变革。美国安德鲁梅隆基金会的主席一一威廉鲍恩称：理事会成员的任期应该有所限定，对于连任的期限也应有个上限。丑闻发生后，美国联合劝募组织已重新构建了新的理事会，开始实施新的规章制度，并成立了新的监督委员会。

八、中国的非营利组织

中国有自己的国情，中国的非营利组织也有着属于自己的特征。从实际看来，中国的非营利组织有相当大一部分都是由传统的事业单位、人民团体和社会团体转制而来的。这些单位如工会、妇联、共青团、残联等，都是以其非营利的活动服务于公众的，但它们在人员构成、组织管理、运行方式上都是政府性的，还行使着一部分政府职能。与此同时，真正的民间性、自治性的非营利组织还不成熟、不完善。中国的非营利组织还存在着很多的问题：第一，组织登记不规范。第二，公共责任的缺乏。第三，专业能力不强。第四，活动经费不足，服务质量不高。第五，非营利组织也存在“志愿失灵”的问题。思考：如何看待我国非政府组织的作用？我国非政府组织发展中存在哪些问题？如何解决？

第三节公共企业

一、公共企业的涵义和分类（一）公共企业的涵义

公共企业，在不同国家有不同的形式，在不同的历史阶段也会有不同的形式。所以，关于什么是公共企业，也有不同的理解。·德国。公共企业除了指由联邦和地方政府以及国有企业拥有或参股的企业外，还包括直接承担政策和法律规定的义务，具有一定垄断性的或非竞争性的为私人所有或控股的企业。·日本。把中央和地方政府直接经营或控制的国有企业、地方公营企业或依特别法(不是民商法)成立的企事业法人，称为公共企业；而政府与民间依民商法设立的公司，以及政府特许经营的民营公益性企业，则不属于公共企业的范畴。英国。《牛津法律指南》中将“publiccorporation”解释为：根据英国成文法设立的占有、管理和经营具有公益性的设施和资产的法人公司，它不以营利为目的，资本不划分为股份，也没有股东决举机构。”美国。《韦氏英语词典》将“publiccorporation”解释为：“为管理特定的公共项目而建立的为政府所有和经营的企业。”公共企业：就是具有公共利益或公益性质的企业。它根据商业原则所组成，但其所有权全部或部分属于某个公共机构，并受这个公共机构有效地控制。公共企业，具有双重性的目标和职能：一方面，公共企业具有以市场为基础从事经营的性质，追求利润和效率目标；另一方面，在从事经营活动过程中，公共企业提供的产品和服务具有公共性，涉及社会公共利益，因而具有与政府运作相似的职能。（二）公共企业的分类1．公用事业公用事业主要包括供水、排水、电力、燃气、电信等。它具有以下特点：第一，公用事业是一个相对独立运行的大系统，其各个组成部分又都是独立的子系统。公用事业的内部各分支系统之间形成一个有机整体，才能保障一个城市或区域的正常运转。第二，垄断成为一种自然的趋势。第三，公用事业具有很强的政治敏感性。如果它们的运作受阻，有可能引发骚乱。2．交通运输与邮政交通运输与邮政的基本性质与公用事业类似，不同的是它们面临着竞争。3．公营企业公营企业常见于银行、保险、航空、石油等行业。它的运行目的，不是仅仅为了给政府开辟财源，增加收入，也是为了给整个国民经济创造适当的环境。4．管制机构管制机构指烟草和某些农产品收购等专门机构。对于一些涉及垄断的，或者是涉及国计民生的行业的管制机构，也是公共企业的一部分。二、公共企业发展的趋势

目前，公共企业民营化在世界范围内掀起了一股浪潮。民营化，是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程。也就是说，政府部门通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府需要承担财政筹措、业务监督以及提高绩效的责任。（一）英美国家掀起民营化浪潮的原因第一，公众对公共部门不满的压力。第二，意识形态的动因。第三，财政危机。（二）民营化的类型1.撤资。即将公营事业或资产转移到民间，可以通过出售、无偿转移以及清理结算等方法进行。2.委托。私营部门接受政府部门的委托，承担部分或者全部产品和服务的生产活动，政府对私营企业承担监督的责任。委托的形式可以分为：签约外包、特许权、补助。3.替代。当大众认为政府所提供的生产或服务不能满足社会的需求，私营部门意识到这种需求时，私营部门便会提供生产或者服务，来满足社会大众。三、国外公共服务民营化的实践进程（一）英国：竞争求质量运动

在西方各国中，1979年英国首相撒切尔夫人推行的改革是这场声势浩大的公共行政改革运动的先声。随着改革的进一步深化，公共服务的质量和“顾客满意”被提上议事日程，而提高质量和顾客满意度的途径主要是“公民宪章”和“竞争求质量运动”，两者都是在20世纪90年代初提出来的。（二）日本:调整政府与企业的关系在日本，公共服务的改革多以民营化的形式表现出来。民营化指的是当公共服务由民间机构提供更有效时，就应该将其转移到民间机构中去。在经历了高速经济增长并成为世界第二大经济强国以后，日本民间企业的技术能力和经营管理水平有了飞速的发展，社会文化生活和人们的行为活动方式也都发生了巨变。（三）美国:构建公私合作的伙伴关系美国各级政府普遍存在着合同出租政府工作的现象，这是民营化的公共服务生产方式。政府决定想要什么，然后与私营企业和非盈利部门签订合同，让非政府组织满足政府的需要。四、我国公共服务的民营化（一）我国公共服务民营化发展的三个阶段第一阶段为导入期：20世纪90年代中期，外资开始以合作经营并且保证固定回报的形式投资公共服务领域(主要是水厂项目)，合作时回避了产权关系的明晰问题，只是明确了投资回报。第二阶段为发展期:20世纪90年代后期，主要采取BOT方式针对单个新建项目，放开了一定期限的产权，实现了项目的有效融资，但回避了公共服务原有资产的产权处理，即存量资产的民营化问题。第三阶段为加速期：进入21世纪，随着公共服务民营化改革的逐步深入，政府公共管理职能与资产出资人的分离，公共服务事业的产权改革进一步深入，己经开始触及存量