研究生政治学第6讲司法

第五讲司法机关第一节司法的特点第二节司法独立第三节违宪审查第一节司法的特点司法，就其本义而言就是居中而断，即由中立的第三方对发生纠纷的双方进行公正的裁决。通过适用法律以控制社会冲突，维持社会秩序。“众多形式的司法程序就是用于解决冲突纠纷的人类文明的答案。……不论司法制度采取那种形式，它的基本政治作用是一致的，即帮助社会控制（而非消除）冲突”。《美国政府简介》，1998年，第281页两个问题在法律的适用上，司法与行政有何区别？在政党政治下，中立如何可能？在法律的适用上，司法与行政有何区别？司法和行政都要运用法律，但司法是限制裁量，而行政是自由裁量。即司法必须以现有法律为依据，而行政则只要不与法律相抵触即可。司法的任务是消极的，而行政的任务则是积极的。司法的主要任务是在法律秩序遭到扰乱或受到侵害的时候，设法维持或恢复之；而行政的任务则不仅要维持或恢复法律秩序，更重要的则是通过政策的运用来增加公共福利。司法是被动的，而行政则是主动的。“案件和争议”是司法存在的前提，而司法权也只能基于案件和争议而行使，它不能主动行使。因此，司法活动的惯常机制是“不告不理”。行政则是主动出击。在政党政治下，中立如何可能？今日民主政治常表现为政党政治，议会为政党所盘踞，政府由政党来组织。不论立法还是行政，事实上皆不能脱离政党关系。既有党派关系，自难保证其无偏颇之弊。司法如何能够离开政党而保持独立的地位，不偏不党，站在公正的立场，保护人民的权利？司法三原则（慎重原则、平等原则、公开原则）慎重原则。为达到司法慎重的目的，就采用两种制度：合议制和审级制。合议制。司法的性质属於判断，而所判断之事均有关人民的生命财产及自由，故和立法一样，与其委托於一人，不如委托于多数人共同判断，更可得到合理的结论。这就是各国多采用合议审判的理由。但和立法不同的是，立法可依据常识，司法则需依据法理，故对于议员没有学识上的要求，但法官则必须具备法律知识。审级制。司法的最高法院和基层法院之间的上下关系与行政机关的上下级关系不同。在行政系列中，上级对下级有发布指令的权力，下级对上级则有服从的义务。在司法机关，各级法院行使司法权完全独立。唯于当事人不服下级法院的判决，而上诉于上级法院之时，上级法院才得再予审判，或维持原判决，或变更原判决。平等原则。在法律面前人人平等。案例：1834年，黑人奴隶斯科特，被主人带到禁奴州伊利诺伊州居住了几年，以后被主人带回故乡蓄奴州密苏里。斯科特向州下级法院起诉，要求承认他为自由人。理由是：他被带到自由州伊利诺伊，他就自动地从奴隶变为自由人。他在州低级法院胜诉，但在州最高法院败诉，故向联邦最高法院上诉。这个案子提出了三个重要问题：黑人能否被视为合众国的公民，并给予在联邦法院诉讼的权利；奴隶从蓄奴州到了自由州或自由联邦领地能否得到自由；国会有无权力在联邦领地禁止奴隶制。1857年，最高法院以7票对2票作出裁决。唐尼代表法院撰写的冗长的判决书，对于上述三个问题都作出否定回答。4年后，南北战争爆发。即便是在南北战争后，美国宪法增加了废除奴隶制、给予黑人公民地位和平等权利的三条修正案，但是黑人的问题却未得到解决，过着没有自由、没有平等、备受屈辱和种族歧视的二等公民生活。一个世纪以后，黑人的地位才有了实质性的改变。公开原则。要想使审判公正，人民必须有直接监视审判的权利，这就是审判公开的理由。但在民事审判中，法律也有承认当事人为保持自己的名誉而要求停止公开的。对于审判公开，各国规定不一。有的国家规定，如果公开有害于公共秩序或有伤风化时，可以停止公开。如日本。第二节司法独立司法的独立是谓法官依据法律，独立审判，不受任何干涉，所以司法的独立就是法官的独立，也就是法院的独立。司法的独立可分为对外和对内两种。司法的对外独立是指法院(法官)行使职权，不受政府及议会的干涉。就政府说，今日各国多于政府之内设置司法部，管理司法行政。举凡法官之养成、司法区之划分、法院之设置、司法经费之筹措，皆由政府为之，但政府对于审判案件，绝对不得干涉。就议会说，法院审判案件固然是依据法律，而法律又由议会制定。但是法律是普遍的，抽象的规范，其适用於个别的，具体的事件，应得何种结论，则为法院的事，议会不得干涉。因此，议会所设置的审查委员会不得干涉未下判决的案件。但法官违法是否可由议会弹劾，仍是问题，因为议会有党派心理，它可以利用弹劾权侵害司法权的独立。司法的对内独立是指法院开庭审判案件，每个法官都是独立的，单单依据法律，即以法律条文为大前提，具体事实为小前提，依此求出结论的判决。不但行政机关与立法机关不得干涉，就是上级法院也不得有所指示。法官的独立如何保障？司法的独立可以说是法官行使职权的独立。而要保障法官行使职权的独立，又须保障法官地位的独立。两个问题：法官的任用方法、法官地位的独立如何保障。法官的任用程序民主国家的普遍倾向：各种机构甚至于法院也由人民选举，要求各种机构都由人民所信任的人组成，且要求他们有一定任期。但是这个倾向与现代国家对法官的要求－－精通法律、地位独立－－相矛盾。任用法官的三种办法：（1）由议会选举瑞土联邦法院的法官是由国会两院开联席会议选举之。这种制度可令法院隶属于议会，终则政争表现于司法之上，有害于司法的独立。（2）由政府任命法官由政府任命乃是多数国家采用的制度。这个制度固然可使政府利用任命权，干涉司法的独立，但各国采用了一些方法来减少这个弊端，如限定法官所应有的资格，精通法律、考试等。又如，设置各种条件，减少政府的任命权。美国总统任命联邦法院法官，须征求参议院同意。智利、比利时，上级法院有参与的权力。西德、法国第五共和国时期，由特别组织的委员会提名，总统任命

美国：总统提名的大法官80％都能得到参议院的批准。到20世纪80年代初，总统提名140人(102名大法官中有些人得到出任首席大法官的第二次提名)，其中113人被批准，11人遭到拒绝，16人被迫撤回或永久搁置起来。但是，在1968年到1970年两年里，参议院连续拒绝总统关于3名大法官的提名则属罕见。这表明两党争夺大法官席位的斗争是很激烈的。

《美国政府与政治》，第510页法官地位保障

“法官操行端正,得永保职位。这是近代政治最有价值的改革。在君主国，这可以阻遏君主的专制。在共和国，这可以预防议会的越权和暴虐，且可以保障司法的安定(steady)、严正(upright)和公平无私（impartial)”。

－－Hamilton，《联邦党人文集》，第78篇最初法律明文保障法官的职位的是英国1770年的王位继承法(第三条第七款)，此后美国宪法(第三条第一项)亦有类似的规定。今天，凡法官由任命产生的，大都为终身职位。规定法官在任期届满之前，非经弹劾，不得被免职、撤职和令其提前退休。为保证法官廉洁公正和独立执法，法官在任职期间，不得兼任行政、立法机构以及其他营利性机构的职务，不得有政党身份或从事政治活动。国家以法律明确规定给与法官高薪待遇，法官到达一定的年龄，可以退休，退休后可以拿到优厚的退休金。法官保障制度对于保证法官的中立、独立和抵御物欲的诱惑具有积极的作用，但也要看到，法官是人而不是神，法官的司法活动一方面受到其自身价值标准的影响，同时由于法官的选任无法摆脱政治和党派利益的影响，完全“超然”的法官事实上是不存在的。（唐尼即是一例）

在西方国家，法官的地位极高，甚于总统。中国现状：司法独立没有保障，外部：党和政府干预太强（法官的任免和具体的司法）。内部：明文规定，最高法院监督各级人民法院的审判工作（宪法）。法官素质令人堪忧。法院系统充斥着大量的转业军人。职位有限，专业人员进不来。

三盲院长：法盲、文盲、流氓。三陪小姐摇身一变成法院法官！某些地方法官待遇低，进来的专业人员留不住。案例（1）2002年3月，全国第一次统一司法考试。同年夏天，青海省一位高级法院的副院长忧心忡忡地说，这个考试的通过标准是按照东部地区的标准设定的，如果按照这种统一的标准继续下去，5年以后，我们这里就没有法官了。更令人担忧的是，在一些法院和检察院，出现了一些法官、检察官在院领导鼓励之下参加并最终通过这一考试之后，便辞去了法官和检察官的职务，“下海”当律师了，或是回到内地老家求职去了；有的甚至放弃了提拔的可能。针对这种情况，当地的法院、检察院领导下命令，今后凡是已经进了“单位”的不再允许参加统一司法考试了。案例（2）：2002年，湖北省高院副院长吕忠梅：“我们省法院今年向社会公开招考法官，报名人数居然不满。报名那天我去看了，海关、税务、金融等部门的报名点排了三、四条队，弯儿都拐到了大门外边，而在我们法院门口只有三个人排队，没人报名，因为收入很低，责任很大，跟当律师的同学比起来差远了，干吗到法院来啊。所以当有学生要我推荐进法院时，我就让他们想清楚是不是确实要来。我们今年好不容易招了一个博士、三个硕士，就有两个没来报到，因为他们找到了比法官更好的职业。”不过这种情况在胡锦涛时代已经很少见了！第三节违宪审查国家的法规可以分为三种：宪法、法律、命令。它们在位阶上有上下之别，法律和命令不得违背宪法。违背有两种情况：形式上的违宪：指法律的制定违反程序规定实质上的违宪：指法律的内容违反宪法是否违背，需有一机关负责审查。三种情况:议会、法院、特殊机关

A、由议会充当审查机关议会为立法机关，制定法律的机关同时又是审查法律的机关，审查何异于不审查？此制源于法国。法国大革命前，君主虽然专制，但巴黎法院力量强大，足以抗衡君主，君主的命令需经其登记方可生效。它最初是对抗王权的堡垒，但在革命时代成为革新的障碍。有鉴于此，1791年宪法规定，法院不得干涉立法权之行使，或停止法律的实施。后来，很多法国学者反思，认为维持成文宪法，需有两个条件：一是宪法的修改程序，一是法院的法律审查权，缺一不可。代表国家：英国、荷兰、新西兰，社会主义国家。B、由普通法院负责审查此制源于美国，美洲各国及原英属殖民地国家多采用之。世界上采用这一体制的国家约有64个。美国采用这种制度的原因：传统：在独立前，殖民地议会权力有限，其所立之法不得与英国的普通法相抵触，而负责审查的机关即殖民地法院，而英国枢密院负责最后裁决。独立后，联邦最高法院取代了英国枢密院的位置。三权分立的制度框架。司法权和立法权在宪法之下是平等的，均可独立解释宪法。司法权能解释宪法，一方面是为了维护司法独立，不受立法权的侵害；另一方面是维护宪法的尊严。联邦制度：美国宪法列举联邦的立法权(第一条第八项)，其未列举者均视为属于各邦或人民。即联邦的权限是有限的——限于宪法所列举的范围内。于是就产生一个问：联邦违反宪法，行使对宪法所未指定的权限；或各邦违反宪法，行使宪法所指定为联邦的权限时，须有一个机关来加以裁定。这个机关在美国就是普通法院。所以普通法院乃是联邦与各邦的公正人。但法院审查法律能够成为美国的一项重要制度则要归功于1803年最高法院院长马歇尔为“马伯里诉麦迪逊案”所做的判决。案情：1800年，杰斐逊共和党人在国会与总统选举中大获全胜，杰斐逊本人当选总统，麦迪逊被任命为国务卿。联邦党即将下台，在最后岁月里，亚当斯总统尽力使法院机构充斥联邦党人选。一是将国务卿马歇尔任命为总法官。二是大肆扩建地区法院，增加法官数量，并抢在杰斐逊上任总统之前批准了所有法官的提名。本案的原告马柏雷就是其中之一。按照联邦法律，由总统任命、参院批准，并由国务卿盖印后送给受任者。也许当时的国务卿马歇尔因公务繁忙，未能把经过签署盖印的委任书寄给马柏雷。麦迪逊继任国务卿后，在其前任的抽屉里发现委任书，于是请示新任总统杰斐逊。杰斐逊扣压所有未寄出的委任书。于是马伯里诉诸法院，要求命令国务卿送交授予他的委任书。案情：马歇尔在判决中首先提出了三个问题：申诉人马伯里是否有权利得到他所要求的委任状？如果申诉人有这个权利，而且这一权利受到侵犯时，政府是否应该为他提供法律救济？如果政府应该为申诉人提供法律救济，是否是该由最高法院来下达执行令，要求国务卿麦迪逊将委任状派发给马伯里？马伯里是否有权利得到委任状？委任状一经总统签署，任命即为作出；一经国务卿加盖合众国国玺，委任状即为完成。创设该职位的法律赋予该官员任职5年，不受行政机关干预的权利，所以，这项任命是不可撤销的，而且赋予该官员各项法律上的权利，受到国家法律的保护。结论是：“拒发他的委任状，在本法院看来不是法律所授权的行为，而是侵犯了所赋予的法律权利”。所以，马伯里案是一个法律问题，不是政治问题。麦迪逊：此案是一个涉及党派权力斗争的政治问题，跟法律压根儿就不沾边。是否是该由最高法院来下达执行令？马歇尔突然一转，他引证宪法第3条第2款说：“涉及大使、其他使节和领事以及以州为一方当事人的一切案件，最高法院具有原始管辖权。对上述以外的所有其他案件，最高法院具有上诉管辖权。”马伯里诉麦迪逊案的当事人既非外国使节，也不是州政府的代表，所以最高法院对这类小民告官府的案子没有初审权。马伯里告状告错地方。按照宪法规定的管辖权限，马伯里应当去联邦地方法院去控告麦迪逊。如果此案最终从地方法院逐级上诉到最高法院，那时最高法院才有权开庭审理。关键出来了！！富商马伯里高薪聘请的律师、前任联邦总检察长查尔斯·李并非是不懂诉讼程序的外行，他之所以一开始就把马伯里的起诉状直接递到了联邦最高法院，依据的是国会1789年9月通过的《1789年司法条例》第13款。针对这个问题，马歇尔解释说：《1789年司法条例》第13款是与宪法相互冲突的，因为它在规定最高法院有权向政府官员发出执行令时，实际上是扩大了宪法明文规定的最高法院司法管辖权限。如果最高法院执行《1789年司法条例》第13款，那就等于公开承认国会可以任意扩大宪法明确授予最高法院的权力。诉诸宪法的神圣性马歇尔认为，此案的关键性问题在于“是由宪法控制任何与其不符的立法，还是立法机构可以通过一项寻常法律来改变宪法。在这两种选择之间没有中间道路。宪法或者是至高无上、不能被普通方式改变的法律，或者它与普通法律处于同一水准，可以当立法机构高兴时被改变。如果是前者，那么与宪法相互冲突的立法法案就不是法律；如果是后者，那么成文宪法就成为人们的荒谬企图，被用来限制一种本质上不可限制的权力。”宪法神圣，关键是谁来维护？“宪法构成国家的根本法和最高的法律”，“违反宪法的法律是无效的”，“断定什么是法律显然是司法部门的职权和责任”。如果法官不承担起维护宪法的责任，就违背了立法机构所规定的就职宣誓，“规定或从事这种宣誓也同样成为犯罪。”据此，马歇尔正式宣布：《1789年司法条例》第13款因违宪而被取消。美国最高法院历史上第一次宣布联邦法律违宪。马歇尔的高明之处因为宣布《1789年司法条例》第13款因违宪而被取消的做法是对最高法院自身权限的限制，所以国会找不出任何借口与最高法院对抗，也没有任何理由弹劾最高法院大法官。马歇尔虽然宣布司法部门有权判定行政当局的行为是否违宪，但他并没有向麦迪逊国务卿发出执行令，只是建议马伯里去下级法院控告麦迪逊。这样，行政当局同样找不出任何借口与最高法院过不去，也根本无法挑战马歇尔大法官的裁决。政治的奥秘在于妥协马伯里诉麦迪逊案收场后，杰弗逊总统极为恼火。在杰弗逊看来，“宪法欲使政府各协作部门之间相互制衡。但是，如果授权法官决定法律是否违反宪法，使法官不仅在司法部门的地盘自行其是，而且还在立法和执法部门的行动范围独断专行，那将使司法部门成为一个专制暴虐的机构”。在马歇尔大法官领导之下，联邦最高法院见好就收，并没有单纯从党派利益出发频繁地否决新国会的立法，使最高法院成为“专制暴虐的机构”。在马伯里案之后的30余年中，马歇尔法院再也没动用过司法审查权。美国制度的弊端可能阻碍社会的变革。美国过去有很多革新均因法院宣告违宪而中途夭折。如1857奴隶制一案，1934－1936年罗斯福新政时期，很多判决不合时代要求。法院权力太大，违背民主政治精神，故有人称美国是“司法的寡头政治”。“反多数难题”。后来美国对其司法审查制度有所调整：（1）法院审查法律，需以法官绝对多数（6：3以上）意见为准；（2）法院宣布违宪的判决应提交人民投票表决，人民若反对法院的判决。该项法律可以发生效力；（3）某项法律被法院判决违宪后，如果国会再次通过该项法律，它可以发生效力。C、由特殊机关负责审查一战后的捷克、澳地利、西班牙；二战后的西德、意大利、法国，均设置一个特殊的机关负责审查法律是否违宪。一般称“宪法委员会”或“宪法法院”。和美国制度不同的是，其审查并不需要借助具体的诉讼案件，而是直接审查法律本身的效力，保障法律本身的合宪性。而不是当事人的权利之争。以1920年奥地利宪法的颁布为标志，欧洲大陆法系国家开始承认法律应当接受违宪审查，并实行由宪法法院或者宪法委员会进行审查的制度。

背景：政治法律观念的变化，欧洲国家逐步形成了法律规范有等级之分，宪法处于法律规范的最高等级，是一切其他规范的来源的观念。二次大战前，法西斯势力在德国和意大利利用议会民主制度，以议会立法或者议会授权法的名义，一步步摧毁民主制度的的教训，导致议会万能的神话破灭。因此，战后欧洲大陆法系国家纷纷建立违宪审查制度，抑制立法机关通过立法的形式滥用宪法所赋予的权力。目前世界上设立宪法法院等专门违宪审查机构的国家有40多个。中国的违宪审查在全国人大常委会的违宪审查权中，宪法只规定针对“行政法规”和“地方性法规”的违宪审查问题，而没有规定针对“法律”的违宪审查问题。之所以没有规定，并不是因为宪法假定全国人大及其常委会的立法不会出现违宪的问题，而是因为对于“法律”的违宪问题，全国人大及其常委会可以启动另外一个程序，即法律修改程序。

在1982年设计宪法实施保障机制时，宪法采用了全国人大常委会做为保障机关的模式（宪法第六十七条），2000年《立法法》又赋予各级人大和国务院以审查的权力。然而在实践中，在中国人大及其常委会作为宪法监督主体的20多年中，从来没有宣布任何立法或行政法规违宪。另一方面，中国存在大量与宪法相冲突甚至抵触的立法或法规、规章。据说迄今国务院提请全国人大常委会处理的地方性法规只有一件。2000年4月11日国务院向人大常委会发出“关于转送水利部反映《安徽……管理条例》有关问题的函”。全国人大农业与农村委员会仅仅召集有关部门进行“座谈”，最后建议由国务院法制办研处。9月16日，国务院办公厅再次致函人大常委会，明确提出该《条例》多处违反国务院有关行政法规。但从2000年9月到2003年6月长达近3年的时间，全国人大常委会还在“研究处理之中”。其实质：全国人大常委会是在主动放弃自己的权力，由国务院进行实质审查，自己满足于当“橡皮图章”。《安徽……管理条例》案情：被害人孙志刚，男，汉族，27岁，湖北省武汉市人，2001年在武汉科技学院艺术设计专业结业。2003年2月24日受聘于广州达奇服装有限公司。3月17日晚10时许，孙志刚因未携带任何身份证件，在广州市天河区黄村大街被执行统一清查任务的区公安分局黄村街派出所民警带回询问，随后被错误作为“三无”人员送至天河区公安分局收容待遣所转送广州市收容遣送中转站。18日晚，孙志刚称有病，被送往广州市卫生部门负责的收容人员救治站诊治。20日凌晨1时13分至30分期间，孙志刚遭同病房的8名被收治人员两度轮番殴打，当日上午10时20分，因大面积软组织损伤致创伤性休克死亡。孙志刚案2003年4月25日《南方都市报》率先进行了报道，引起社会各界反思，中央和广东省领导也高度重视。公安部专题研究并派出工作组到广东帮助指导查办此案，并迅速侦破。2003年5月15日3位具有法学博士学位的公民向全国人民代表大会常务委员会提出申请，建议对国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查，认为收容遣送办法限制了公民的人身自由，与宪法、《行政处罚法》和《立法法》相抵触，应予以改变或撤销。这是见诸报端的第一起公开要求对行政立法进行违宪审查的案件。2003年6月5日官方的《嘹望》周刊发表了全国人大常委会办公厅新闻局一位官员的文章，标题为《从“孙志刚事件”透视中国违宪审查制》。文章认为，“孙志刚事件”和三博士上书全国人大常委会事件，也许将被记人中国依法治国的历史之中：这是中国公民首次行使违宪审查建议权，由此引发的关于全国人大应当尽快启动违宪审查制度的讨论，也将对中国依法治国的进程起到一定的推动作用。但是，综合分析各种因素，这位官员认为，事情的结果可能是：有关的专门委员会和法律委员会审查后，若认为《收容遣送办法》同宪法或法律相抵触，即可向国务院提出书面审查意见，由国务院自行决定撤销或修改。《收容遣送办法》被提请全国人大常委会会议审议然后被撤销的可能性不大。为什么作为最高权力机关的人大要将最后的决定权交给国务院？（《宪法》67条第7款“常委会有权撤销国务院制定的同宪法相抵触的行政法规”）结局：2003年6月18日，国务院常务会议于研究了有关问题。认为，二十多年来我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化，1982年5月国务院发布施行的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已经不适应新形势的需要。会议审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法(草案)》。6月20日，国务院总理温家宝签署国务院第381号令，公布施行。《收容遣送办法》同时废止。三权之间如何实现制衡？三权分立并不是指政府的立法、执法与司法分支独立执行各自的权力，彼此之间没有相互交流与合作；否则，任由各个部门各行其是，权力得不到必要的制约，结果恰好和分权的目的相反。三权分立的目的乃是造就一个相互控制的有限政府，使得政府的各个分支既能不受其他分支操纵，以独立执行其功能，又受到其他分支的有效限制，使之只有在得到必要合作时方能实现其权力。以美国为例立法权：国会是主要的立法机构，但绝不是仅有的立法机构（渗透）。在原则上说，总统必须执行国会通过的法律，法院必须按照立法意志作出判决。但总统可以否决他所认为违宪或不明智的国会议案，从而阻止立法侵犯其他机构的权力或实现不适当的政策。更重要的是，总统可以颁布行政法令，行政机构在立法授权范围内可以制订行政规章。只要不和宪法或立法的明文规定冲突，这些行政法规就具备正式法律效力。而且，数量庞大。行政与立法关系的变化

美国国会创制重要法律的比例变化（亨廷顿的数据）

法院可以根据它对宪法的解释，宣布它所认为违反宪法的法律无效。除非超过四分之三数量的各州议会批准宪法修正案(一件极为困难的事情)，最高法院的决定就是最终结论。由于普通法传统，法院一直是名副其实的立法者。因此，只要国会或州议会通过的法律未曾明确废弃法院决定，那么案例法就是和成文立法具有同样地位的法律。因此，就立法权来说，不仅国会是立法机构，法院、总统和行政机关也都具有立法权力。事实上，在进入20世纪以后，同时囊括执法、立法与司法三项权力的独立行政机构兴起，改变了人们对三权分立这一概念的传统理解。行政权对立法权的制衡如果国会通过的法律，政府不接受怎么办？这时在美国的民主机制里设计出一种退回的复议权(veto)，美国总统可以将法律案退回给国会，请国会重新审议，这时议员的票数门槛就订得比较高了，要三分之二通过维持原议。所以美国总统只要能把握到三分之一国会议员的支持，就够了。这就是行政体系对立法机关所能发挥的反制性的牵制力量。尽管国会两院可通过三分之二多数来压倒总统的否决，至少90％被否决的议案事实上从未成为法律。

司法机关对立法机关的制衡国会也要受到司法机关的牵制，美国司法的最高机关是联邦最高法院，它的重要的权力之一，是司法审查制度，这是对国会立法进行一种审查的工作，审查对象是法律本身，如果最高法院认为某一法律与宪法冲突，就宣告这一法律无效。所以我们说，民主一定要在宪政体制下运作，此之谓宪政民主(constitutionaldemocracy)，由老百姓所选出来的民意代表（国会），他们通过的法律本身违背了宪法，这时最高司法机关就要扮演宪法守护神的角色，裁定这样的法律是违宪（Unconstitutional）的，这时由国会所通过的法律，就失其效力。所以司法审查是司法机关对于立法机关的重要牵制手段，是一种重要的制衡机制。对行政权的制衡行政权：并不仅限于总统与下属行政机关。法院有责任审查行政行为，保证后者仅在法律允许的范围内影响公民的自由与财产权利；国会亦可通过立法听证，来保证法律规定得到行政机构的执行。如果总统违反了法律，国会可通过众议院提议、参议院审查来弹劾总统。

总统与国会的关系美国宪法颁布后三年，联邦缔造者们特地规划和搭建了美国权力戏剧的舞台——哥伦比亚特区。华盛顿特区的结构体现了宪法设计者眼里理想政府的形象：严格按照宪法构思，把白宫、国会山和司法部分开来。从空中俯瞰，国会的圆顶大厦和白宫坐落在笔直的宾夕法尼亚大街两端，恰似一架天平两端的砝码，虽然这架别致的天平却从来没有真正平衡过。国会白宫宾夕法尼亚大街假如我能既是总统又是国会，哪怕只有十分钟，那该多好啊!（西奥多·罗斯福）运用立法手段制衡总统。国会不是唯一的立法机构。总统和行政机关也都具有立法权。而且，行政法规在数量上绝对超过国会立法，在现实生活中影响很大。所以“立法监督”(LegislativeOversight)是国会拒绝或消弭行政影响或行政霸权的重要手段。手段：（1）参议院审核批准条约的权力。在一些重大问题上，参议院有权把行政当局与其他国家经过精心谈判才达成的条约否决掉。（2）总统提出的法律法案也要经过国会的批准或同意。国会两院各以三分之二票数同意得以推翻总统的立法否决权。（3）监督行政当局执法的情况。《种族灭绝罪行公约》在参议院的档案架上搁了37年之久国会具有“掌握钱袋的权力”国会对国家预算的控制权在宪法制定之初就被确定了，不过真正得以落实却是19世纪末期的事情，当时国会在与总统的争斗中逐渐取得日益重要的地位。既然国会把手里的“钱袋子”当成控制总统的重要“武器”，聪明的总统也大可以运用各种手段，反过来让国会俯首贴耳，不得不对自己表示支持。其中的奥妙在于：总统虽然钱包空空，但是可以黑箱作业，广开财源。曾任里根总统的预算局长的斯托克曼毫不留情地指出：总统与国会分歧太深，根本不可能形成平衡预算所必需的政治共识。布什首次竞选总统时，米切尔给布什提出了这样的竞选口号：分裂的政府无力统治。控制预算不仅能造成钱财的转移，更能影响权力的分配。通过掌握“钱袋子”，国会可以衡量政府施政目标的轻重，以鼓励或惩罚的方式，落实国会意志。也正是因为如此，才造成了克林顿政府后来与国会的冲突，国会在1995年两度冻结了政府预算，使克林顿政府两度面临“关门歇业”的窘境。几届政府预算案通过比例总统提议通过百分比福特1525234%卡特1225041%里根60221436%老布什1693420%克林顿政府的惨景国内9个部级机构处于半瘫痪状态，迫使几十万政府雇员在家休假或者无薪工作，而且影响了美国全球外交机构的正常运转。由于拖欠1600美元的电费，美国驻河内使馆收到警告：如果再不补交早已到期的电费，越南政府将切断对美国使馆的电力供应。为了节省经费，美国驻法国等国的大使接到通知，他们被要求不再在使领馆举行招待会或鸡尾酒会。1996年1月上旬美国驻外使领馆发往国内的电报以及电脑通讯和保密电话的使用时间都被缩短或被掐断。由于缺少工作人员，国务院的信件和待处理的文件堆积如山，每天约有二三万名外国人的入境签证申请无人受理。国务院本来每周发放7万本护照，可是在1996年1月初每周只能发放7000本紧急护照，20多万美国人无法领到出国护照。控制或影响政府的人事安排。国会具有对国家高级公职人员任免的权力。该项职权的基本内容是：选举、任命、认定国家高级公职人员，主要包括国家元首、政府官员和立法机构及一些独立机构人员。总统挑选的政府高级官员、政府内阁成员须由参议院同意后才能任命。而且，参议院要逐个对提名人进行严格审查。案例一：1988年总统选举后，新当选的布什总统立即着手组阁。经过筛选和反复权衡利弊后，布什决定提名前参议院武装部队委员会主席约翰·托尔出任国防部长。白宫委托联邦调查人员对托尔的背景进行审查。12月初，调查人员访问了托尔的两位前妻、一些熟悉了解托尔的参议员以及同托尔经常打交道的军火商。背景调查没有发现托尔有什么不合格的情况。12月16日，布什表示他对调查结果感到满意，并准备把托尔的任命案送交参议院批准。1989年1月25日，参议院武装部队委员会开始就托尔的任命举行听证会。1989年1月31日，保守派活动分子保尔·韦里奇在听证会上作证说：他在三个场合看到托尔酗酒而且喝得酩酊大醉，此外，托尔在外面经常玩弄女性，尽管他有妻子。韦里奇说，他们已收到了数百封反对托尔提名的来信，他已把这些情况告诉了当时还在过渡中的当选总统布什。参议院授权联邦调查局对托尔的这些指控进一步进行调查核实。2月23日，参议院武装部队委员会对托尔的提名进行投票表决，11名民主党议员反对、9名共和党议员赞成，托尔的提名被否决。这是布什总统在国会遇到的第一个重大政治打击。案例2：克林顿曾提名贝德为司法部长。谁也没想到，这位女士完全可以说是在“小河沟里翻了船”。国会审查提出来的问题是：第一，这位女士曾经违法雇佣没有合法工作许可的非法移民为她工作（曾经雇了个没有合法工作身份的墨西哥小保姆）。第二，在雇佣期间，她作为雇佣这位非法移民的雇主，没有依法缴纳雇主所应该缴纳的那一份税款。结果：就是这么一个“小保姆”的问题，她不仅官没当上不说，税务局马上就找上门来，除了补交税金之外，还交了一笔罚款。克林顿只能重整旗鼓，推出第二个司法部长提名人。这次又是一名女士。谁知道，国会还审查着呢，这位差一点当上未来司法部长的女士，自己举手投降了、原来，她家里也有过一