国外船员典型制度对我国船员立法的启示

国外船员典型制度对我国船员立法的启示李燕霞，涂梅超，马睿君，李晓峰(交通运输部科学研究院，北京100029)。引言航运业是促进世界经济发展、维护国家经济安全的基础性产业，船员作为航运业的直接参与者，也因其重要作用获得了国际组织及世界各国的高度重视。国际劳工组织在其《2022年海事劳工公约》中明确船员应享有普遍基本权利和自由，并给予特别保护。联合国大会和国际海事组织(InternationalMaritimeOrganization,IMO)呼吁世界各国指定船员为关键工作人员。目前，世界上已有40多个国家进行了此项指定。在新冠肺炎疫情持续肆虐、航运业发展受阻的背景下,船员权益保障尤为重要。国内很多学者都对船员权益保障问题进行了研究，对国外相关立法也做了跟踪与分析。有的学者从宏观角度对相关国家船员立法进行了介绍和研究，如：亢永超系统分析了美国船员法律，总结了主要内容特点，概括了主要制度［口；裴勇真对韩国船员法律制度、管理体制及权利保障等方面进行了探讨［2］；陈艺洋对英国船员法律制度特点进行了研究［3］。有的学者在文章中涉及了国外船员法律制度的具体内容，如：蔚罗蓝对中国、印度的船员社保福利、法律制度进行了比较［4］；邵帅对船员权益保障较好的美国、日本、菲律宾等国家的相关制度和做法进行了归纳［5］。本文将对美国、英国、日本、韩国、印度关于船员的特色制度进行分析，进而提出我受财物损失，船长承担无过错责任，应当赔偿相当于其价值的数额,但以船员两个月工资（按平均工资计算）为限。并且不管是医疗费用，还是工伤或疾病赔偿、财务损失赔偿等，若船员（或其遗属等）根据其他法律法规因同一诉求获得赔偿金后，船东将在其价值范围内免除《船员法》规定的事故赔偿责任。韩国还强制要求船东为其船员购买保险，保障船员在遭受灾害时能获得充分的赔偿。《产业灾害赔偿保险法》对伤残抚恤金和一次性补偿金额作了特别规定，除此之外，它还指定了特别补偿金制度的对象包括因故伤残的船员本人及死亡船员的遗属。船东出于故意或因过失造成船员残疾或死亡的，可在抚恤金之外另行支付特别补偿金，以避免民事损害赔偿的繁琐程序。特别补偿金的额度由船员与船东双方自行约定，未约定的,遵循总统令规定。船东在支付特别补偿金后，法院对船员的同一诉求应当不予受理。韩国《船员法》对韩国船员的灾害赔偿作了具体、细致的规定，但其适用对象并非包含所有船舶。对于《船员法》未作规定的总吨数不足5吨的船舶，湖泊、江河、港口内航行的船舶，以及总吨数不满25吨的渔船[17],《产业灾害补偿保险法》第四章中的“灾害赔偿制度”进行了重要补充，两部法律构建了完备的韩国船员灾害赔偿制度。2.5印度：船员社会福利制度印度建立了由政府税收政策和相关法律规定组成的相对完善的福利制度。自1990年起，印度籍船舶上的印度籍船员需行驶于印度领海外的工作时长超过183天才能获得非居民身份税收福利，对于国内国际联程航行，在印度领海内的海历不被计算在内，而在外籍船舶上的印度籍船员则不受航行区域限制。由于此类税收福利的差异，印度本土船员更倾向于在国内航线的外籍船舶上工作，这导致了很长一段时间印度籍船舶的船员流失。为帮助印度本土船东保持本国船员的在船率，缓解严重缺员状态，印度政府针对印度船员在本国籍船舶上服务颁布了新的免税政策，即印度沿海航线的海历也纳入享有非居民身份税收福利的计算范围，使其获得享有同等非居民身份税收福利的权利,并且明确了183天的起止时间，船员离境的起止日期均以服务簿上记载的起止日期为准。印度专门制定了《雇员公积金法》，但其适用对象却排除了商船船员。近两年来，为应对新冠肺炎疫情对船员行业造成的影响，保持印度船员数量不断增长的趋势，印度政府又专门出台了《船员公积金法》，但只覆盖了印度籍船舶上的船员。另外两项福利一一船员的酬金和养老金，仍然是船员工会与船东之间的“集体谈判协议”内容，未以法律形式予以规定。目前印度船员工会正在努力，力求将覆盖所有印度船员的公积金、酬金和养老金三项福利上升至国家法律层面。印度《商船法》规定，船员可以在与船东签订的上船协议中明确规定船东向其预付不超过一个月的工资，而船东不得以此为由随意指定船员从任意港口上船工作。船员预付工资从其根据协议上船工作后的工资中扣除，任何人无权藉此对船员提起诉讼。作为预付款的对价，任何已合法受雇并在该协议下收到预付款的船员，在预付款真正到期之前，不得故意或通过不当行为不上船或下船。同时，《商船法》赋予船长合法权利，如果船长认为合法聘用的船员故意不上船或因不当行为未能上船，船长应将此事报告给总干事，总干事可扣留该船员的解除证明书。船员还享有工资的分配权利，可以要求在协议中规定以某种方式将不超过其每月工资的3/4汇给任何人。船长或船上高级船员对此负有注意义务，应当在船员签署协议后，询问其是否要求以分配单的方式分配其工资。分配单须采用统一格式，并由船东、船长（或其代理人）及船员共同签署。船员要求作出上述约定时，应将该约定写入船员同意书，该约定推定为船长同意。中央政府可以成立全国船员福利委员会，为提升船员福利水平向中央政府建言献策，尤其是在船员的住宿、医疗和教育方面，委员会还会为建立船员俱乐部、餐厅等设施提供便利。中央政府直接管理全国船员福利委员会董事会的组成、成员任期及业务开展程序等。对于向船员提供便利和福利所采取的措施，中央政府根据船舶等级确定不同的费率向船东征收费用，征收的费用在扣除成本后，也将由政府统一规定使用目的和方式。3对我国船员立法的启示为船员提供特别保护，明确规定船东和雇主责任船员的劳动合同较为复杂，对于其合同的法律适用，实际情况也不明朗，尤其是船员外派情形。在船员外派情形下，船员公司与船员订立劳动合同后，再将其外派到船公司，此时，船员与船东双方之间为劳务关系，无法直接适用《劳动法》或《劳动合同法》，只能适用《民法典》一般规则，因此船员权利很容易受到侵害，发生争议也很难得到适当的解决。为了更全面地保护所有船员的劳动权益，可以选择借鉴英国船员法下的强制性规范，直接明确船东和雇主的义务，通过合同将船东和第三方雇主的义务捆绑，为船员提供特别保护。对于具体责任承担问题,可参照美国的“共同雇主”制度，依据“混合准则”，根据用工单位日常对派遣船员履职的主动积极介入程度，确定其雇主身份及与派遣单位雇主责任的分摊。考虑派遣船员的工作地点及工作情况，用工单位很可能需要承担共同雇主责任，派遣船员的权益由此得到了双重保障。建立健全船员服务机构准入制度，强化船员中介机构监管随着我国航运业的快速发展，船员就业模式也从原来隶属于本公司转向经船员中介服务机构介绍而上船工作［18］。我国船员职业中介机构多为国营企业，但船员劳务市场上仍存在未获得经营许可的此类经营单位，后者往往追求船员输出的经济效益而忽视了船员的权益。我国未来在船员立法中，可借鉴日本相关规定，进一步完善船员服务机构许可制度，大力发展免费的公共职业介绍机构，对于营利性的中介机构，严格明确许可条件，限制业务范围，加强监管，定期审查，严厉打击违法中介行为［19］。完善船员三方协调机制，拓宽船员工会职能我国船员三方协调机制还处于探索阶段，船员集体协议尚未上升到法律层面，其保护效力也因此受到限制，协议的落实缺少更为方便有效的途径。相比于英国历史悠久的集体协议制度，我国船员工会的职能还有较大完善的空间，三方协调机制还可发挥更大作用。船员集体协议上，我国可以引入仲裁条款，允许争议双方选择仲裁解决纠纷，这也为船员工会提供了更多的协调解决船员争议、保障船员权益的渠道,使其在三方协调机制里发挥更大作用。对于船员当下出现并急需解决的问题，船员工会也可为其发声，通过三方协调机制解决。此外，船员工会还具备一定的调研功能，可对船员的工作生活条件和安全性等情况进行跟踪调查，并与政府主管部门保持沟通协调，保证船员诉求得到及时响应，发生诉讼纠纷时亦可为船员提供法律援助。建立强制责任保险，强化船员人身损害赔偿保障根据我国目前的规定，船东与其自有船员之间构成劳动关系，船东应当为船员投保五险一金等社会保险，对于船员的人身损害赔偿责任以工伤赔偿为主。而对于外派的船员，二者之间为劳务关系，船东对此类船员的人身损害赔偿责任以侵权责任为基础，辅以疾病和其他特殊赔偿项目等。不管是工伤保险赔偿，还是以被侵权人因此受到的损失为一般界限的侵权赔偿，二者都基本包括医疗费用、误工费用、护理费用等。对比韩国灾害赔偿制度可以发现，中韩两国的赔偿范围相差不大。为了保障船员遭受人身损害时能够稳定获得充足赔偿，韩国有明确规定，强制要求船东必须按照政府规定为船员投保，否则对其处以有期徒刑或罚金。而我国在保障船员人身损害获赔方面，考虑到部分船员并未参与社会保险的实际情况，目前还是船舶优先权制度覆盖范围更广，但实现船舶优先权需以扣船为前提，这就要求船员提前了解船东的船舶航行路线以便在合适的港口要求法院予以扣押，同时船员还需要提供大笔资金为扣船行为提供担保，这对于船员个人来说难以实现。因此，未来我国可考虑借鉴韩国经验，强制要求船东对船员投保人身损害赔偿责任险，强化对船员的人身损害赔偿获赔保障。健全船员社会保障制度，提升船员社会福利水平印度船员航行时长超过183天即可免税的福利目前也是大部分欧美国家的通行做法。我国也借鉴了国际惯例，对满足一定要求的远洋船员制定了相应的免税政策，并且新修订的《中国船员集体协议》提高了远洋船员最低基薪标准和伙食标准，增加了远洋船员工伤赔付额度。在船员薪资和税收方面，我国正加快步伐，持续提升船员工资收入水平。相比印度《商船法》规定的为船员修建俱乐部、图书馆、船员医院等社会福利设施，我国并没有类似的规定。考虑到船员职业的特殊性，建议我国未来可以效仿印度的做法，在港口附近建立船员医院，为船员甚至是其家属和归国的海外劳工服务，并提供体检和医疗方面的优惠。还可以设立俱乐部、图书馆等，帮助船员提升教育水平，提升船员素质能力。此外，印度的船员住房公积金制度探讨将公积金、酬金、养老金及时立法，覆盖所有印度船员。考虑到我国目前自由船员缴纳公积金意愿不高及其他问题，可以借鉴相关制度，探索适合我国船员的公积金制度，提升船员职业吸引力。4结语船员职业具有较强的特殊性，行业涉及面较广，法律不仅应对此行业给予特殊规范，其人身权益也应当得到法律的充分保护。当前我国正实施交通强国、海洋强国战略，构建新发展格局，船员作为航运业最直接的参与者以及最具决定性的因素之一，其职业发展形势必将发生较大变化，对于船员的管理和需求保障也将会有新的内涵与外延，世界各国也将会依据自身国情采取不同的措施，进而形成新一轮的船员管理与权益保障规则。本文仅对现状进行了分析，而对将来的发展趋势与面临的挑战未作过多探讨。船员这一古老的职业理应受到高度关注，后续我们将持续跟踪船员行业的发展情况，为我国构建完善的船员法律法规体系提供支撑。国未来船员立法的相关建议。1我国船员立法现状由于船员职业的特殊性，船员立法涉及的领域和层面非常广泛，包括国内立法和国际条约。对我国而言，船员国内立法涉及行政法、民法、经济法、劳动法与社会保障法等多个部门；效力层级上涉及法律、行政法规、部门规章、规范性文件；从适用范围看，还涉及一般法和特别法。此外，我国参加的涉及船员的国际条约，也是船员立法的重要组成部分。我国尚未制定专门的“船员法”。目前，法律层面，《海商法》第三章“船员”和《海上交通安全法》（2022年修订）第二章“船舶、海上设施和船员”对船员作了原则性规定。行政法规层面，《船员条例》从船员注册、任职资格、职责、职业保障、培训和服务等方面，全面、系统地规范了船员管理工作，提升了我国船员素质能力，对保障我国船员合法权益起到了重要作用。规章层面，主要有《海员外派管理规定》《船员培训管理规则》《海船船员适任考试和发证规则》《内河船舶船员适任考试和发证规则》《船舶最低安全配员规则》及《海员船上工作和生活条件管理办法》等。上述法律法规规章，属于国内船员立法的特别法。《劳动法》《劳动合同法》《社会保障法》及《民法典》第三编“合同”等相关规定，属于船员权益保护的一般法。我国参加的涉及船员的国际条约主要是《2022年海事劳工公约》（MaritimeLabourConvention2022,MLC2022）和《海员培训、发证和值班标准国际公约》（In-ternationalConventiononStandardsof

Training,Cer-tification,andTraining,Cer-tification,andTraining,Cer-tification,andWatchkeepingforSeafarers,STCW)OMLC2022被称为全球船员的“权利法案”。Training,Cer-tification,andWatchkeepingforST-CW对提升船员素质、保护船员生命财产安全起到了非常积极的作用。根据MLC2022,对于船员这一特殊工种，除劳动者基本权益外，还应当依法享有船员特有的权益［6］。虽然我国已经初步构建了较为完善的船员法规体系，但在权益保障方面，船员劳动特殊性仍体现得不够充分。总体上看，我国现行船员立法，对船员劳动合同关系、社会保障和其他权益保障的规定较少且呈碎片化，未形成科学的体系，比如：对船员劳动合同、船员劳务派遣等一些重要内容未从根本上予以明确［7］；海上三方协调机制缺乏独立性［8］；船员社会保险、劳动争议投诉与处理等与现行劳动法规存在诸多不适应之处［9］,等等。2国外船员典型制度美国：船员劳务派遣制度美国是世界航运大国，其船员立法相当成熟完善，对船员权益保护更走在世界前列，最早可追溯到1790年海事法，后续又在哈瓦依特法、船员法、琼斯法、商船船员保护和救济法中对船员权益保障进行了一系列规定。美国船员法下的工资制度、劳务派遣制度、人身伤亡救济制度和监督机制等，为船员提供了全面有效的保护，其中最有特色的是劳务派遣制度［10］。美国目前尚未专门立法规范劳务派遣行为，相关规定散见于不同法律中。对劳务派遣业务的范围、机构运营以及合同格式与内容等并无强制性规定，对于劳务派遣中三方主体间的法律关系，当事人遵循合同自由原则，因此，劳务派遣也因派遣单位的性质区分适用不同的法律。美国劳动纠纷的处理一直适用“共同雇主”制度[11],但对于“共同雇主”的认定，其内涵长期处于变化之中。美国并未制定任何法律明确派遣单位与用工单位的责任，两方主体的责任因诉求不同而适用不同规定。由于派遣劳工是由派遣单位直接雇用，因此在大多数劳工维权纠纷中，派遣单位需要承担雇主责任，而接受派遣劳工的用工单位，其雇主身份的认定则需要将劳务派遣中的所有因素纳入考量后，根据其对派遣劳工的主动积极控制程度来判断。原则上，用工单位在派遣劳工遭受职业灾害、最低工资保障以及就业歧视等诉求上会被视为“共同雇主”，承担雇主责任。英国：船员集体协议制度英国《2022年海事劳工公约：船员就业协议的指导规则》中规定，船员个人签订的雇佣合同或者其加入的集体协议都可以作为船员就业协议。这一规定表明英国船员与雇主之间的劳动关系不仅受到船员雇佣合同制度的规范，也受到船员集体协议制度的规范。集体协议是指工会与雇主协会集体谈判、平等协商后订立的特定合同。英国船员工会将船员相关法律规定内化于船员集体协议，并与英国海事与海岸警卫队的政策直接关联，具体内容包括船员的工作条件、薪资福利、工作时间、社会保障等。正因其内化吸收了法律规定，集体协议里的标准是船员行业的最低标准，任何个人雇佣合同中低于集体协议标准的条款均无效力。船员集体协议的效力覆盖了船员工会所代表的所有船员，它既代表船员向政府和雇主发声，又通过三方协调机制为解决争议发挥辅助和支持作用。英国劳动咨询调解仲裁委员会脱离于政府部门，集体争议处理是其历史最悠久、制度最完备的工作内容之一，委员会通过调停、调解或仲裁的方式解决船员与船东或雇主之间的集体协议纠纷。但不管哪一种方式，最终达成的协议、意见或裁决都不具备法律约束力。因此，实践中双方往往会事先承诺承认仲裁裁决的公信力［12］。船员自身会与船东或雇主签订雇佣合同，这也是MLC2022要求上船船员必须具备的文件。若船员直接受雇于船东，则二者签订的劳动合同双方签字生效；若船东将其派遣至第三方雇主，英国船员法为避免船东与雇主互相推诿，特别规定船员、船东和雇主三方签字才是合同生效要件；合同生效后，船东为雇主承担劳动关系责任的补充责任。同时船东还必须确保在任何情况下，上船的派遣船员与其他船员享有同等的权利，包括相同的工作及生活条件。英国的这一制度直接强制规范了船东在船员劳务派遣中的责任和义务，突破了合同的相对性,对船员权利起到了很好的保护作用。英国船员法下，船员既受个人雇佣合同的保护，又有船员集体协议兜底，降低了船员权利遭受侵害的可能性，也为船员提供了更多解决劳动争议的方式。在维护船员权益方面，船员集体协议制度作为船员雇佣合同制度的补充，起到了强有力的作用。日本：船员职业介绍制度船员职业具有上船就业、下船失业的特殊性，为此日本专门制定了《职业安定法》，以维护船员职业稳定。在船员行业吸引力下降及新冠肺炎疫情大流行的背景下，该法中的船员职业介绍制度对我国加强船员队伍建设很有借鉴意义［13］。日本在其1921年出台的《职业介绍法》中明确规定了公共职业介绍制度，后《职业介绍法》被《职业安定法》所替代，规定由职业介绍所根据求职者个人能力，为其提供就业安置类的公共服务，调节劳动力供求，保障就业，促进经济发展。日本职业介绍原是私人营利事业，后为应对因第一次世界大战导致的失业激增，国家开始设立公共职业介绍所，并尝试取缔营利性职业介绍所。囿于私营职业介绍所数量众多且业务量较大，无法最终取缔,只能对其进行严格监督管理［14］。欲从事该事业的私人，必须向当地的公共职业介绍所提出申请，逐级上报至劳动大臣批准后方可，并且只能进行职业介绍，无权开展其他业务。公共职业介绍所除职业介绍工作外，雇佣保险业务也是其一项重要业务［15］,其应当根据《就业保险法》的规定为有权领取保险福利的失业者提供就业安置或职业指导，并确保就业保险制度的健全运作。日本厚生劳动省内设就业保障总局，管辖全国范围内的就业安置、就业指导和其他与就业保障有关的事务，县劳动局在就业保障总局的指导和监督下，管辖本辖区内各公共职业介绍所的整体运作。对于船员这一职业，《职业安定法》专门规定，公共职业介绍所与各地区运输局包括海上交通管制科互相协调配合，以促进船员就业保障。公共职业介绍制度以求职者为核心，以其自身能力为基础，在其希望工作的地理区域为其提供免费服务，必要时还会为其提供就业指导。在进行就业安置时，公共职业介绍所、地方政府及就业安置服务提供者必须向求职者明确说明其从事的工作实质、工资、工作时间、工作条件等。对于搜集的求职者信息，上述主体在未取得求职者本人同意下，只能在搜集目的范围内保留和使用。法律要求求职者与其他主体互相配合，确保就业安置事业顺利开展。公共职业介绍所内部设置专门人员，统一指导并监督职业介绍工作，防止求职者就业权利被侵害[16]o公共职业介绍所可以要求当地政府、用人单位、工会和其他有关人员提供各类职务空缺和求职发展的信息，并进行必要的合作。县劳动局及各公共职业介绍所对劳动力供求情况进行调查，就业保障总局根据调查报告收集有关就业和事业状况的信息，并通过全国各地的信息平台，组织、分析和发布此类信息。日本政府还在全国范围内设置了求职信息检索终端，为双方提供电子化服务，提升服务水平。针对近年来航运企业中年轻船员数量日趋减少、航运业人才紧缺的情况，日本政府通过立法允许船员教育机构进行免费的船员职业介绍，面向应届毕业生的船员职业介绍工作一般由商船系大学和专门高等学校直接负责，如以高中毕业生为对象的海上技术短期大学，以初中毕业生为对象的海上技术学校等，这也是年轻人成为船员的普遍模式。目前，日本正采取政策措施推进非公立船员学校毕业的年轻船员的就业支援，包括增加政府预算助力新人船员必要的资格获取费用、为计划雇佣船员的航运公司提供一定的资助金等。韩国：船员灾害赔偿制度韩国船员法制定于1984年，此后为应对国际航运业变化及适应国内的经济社会发展，韩国政府围绕船员劳动条件、灾害赔偿等进行了10余次修改，现行的灾害赔偿制度已经较为完善。考虑到船员职业的高危特点以及与传统工伤保险制度的不适应性，分析韩国船员立法中的灾害赔偿制度，对我国推动船员立法、保障船员权益具有重要借鉴意义。灾害赔偿制度是指船员在发生因履职行为而遭受身体损害、失踪或死亡时，船东应当为其承担医疗费用、赔偿伤残抚恤金等义务的制度。韩国的《船员法》对船员的灾害赔偿规定主要在第十章，《产业灾害赔偿保险法》也有部分相关内容。船员的医疗费用补偿情形不局限于在船工作时遭受伤害或疾病，