当代中国的行政体制

第六章当代中国的行政体制第一节当代中国的中央政府（国务院）第二节当代中国的地方政府第三节中央政府与地方政府的关系2/1/20231第一节当代中国的中央政府

（国务院）

一、中央政府的性质、组成和职权二、中央政府的机构设置三、中央政府的领导体制四、国务院的主要行政方式2/1/20232一、中央政府（国务院）的

性质、组成和职权1、中央政府（国务院）的性质和地位

国务院是我国的中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。它由全国人大产生，对全国人大及其常委会负责并报告工作。2/1/202332、中央政府（国务院）的

组成人员和任期

⑴组成：国务院由下列人员组成：总理，副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，各委员会主任，审计长，秘书长。国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。

⑵任期：国务院每届任期五年，总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。国务院实行总理负责制。总理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议。2/1/202343、国务院的职权

⑴行政法规的制定和发布权；⑵行政决定、命令、行政措施的规定权；⑶向全国人大及其常委会提出议案权；⑷对所属部委和地方各级行政机关的领导权和监督权；⑸行政人员的任免和奖惩权；⑹对国防、外交、民政、文教、经济等各项工作的领导权和管理权等。2/1/20235

具体来说，国务院行使下列职权：

（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；（二）向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；（三）规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；（四）统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；（五）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；

2/1/20236（六）领导和管理经济工作和城乡建设；（七）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；（八）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；（九）管理对外事务，同外国缔结条约和协定；（十）领导和管理国防建设事业；（十一）领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；（十二）保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益；（十三）改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；2/1/20237（十四）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；（十五）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；（十六）依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态；（十七）审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；（十八）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。2/1/20238二、国务院机构设置

2003年国务院机构改革后，目前国务院的机构主要包括：28个部委（其中包括22个部，4个委员会、1个中国人民银行和1个审计署），1个办公厅（国务院办公厅），1个直属特设机构（国务院国有资产监督管理委员会），17个直属机构，6个办事机构。2/1/202391、国务院各部、委员会⑴机构设置:由全国人大或人大常委会决定.目前有29个.部委机构的行政正职，由国务院总理提名，全国人大或全国人大常委会决定，国家主席任免。部委机构的行政副职，由国务院决定，国务院总理任免。

⑵领导体制：实行部委首长负责制。国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。

2/1/202310⑶部委机构的职权范围各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。具体如下：

⑴行政规章的制定权；⑵对本部门所辖事务的管理权；⑶对行政纠纷的裁决权。2/1/202311⑷部委机构的设置构成目前包括28个部委（其中包括22个部，4个委员会、1个中国人民银行和1个审计署），1个办公厅（国务院办公厅），名称前通常要加上“中华人民共和国”。①宏观调控部门（3个）：国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行。②专业经济管理部门（8个）：建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、商务部、国防科学技术工业委员会。2/1/202312③政务管理部门（13个）：外交部、国防部、民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、人事部、人口和计划生育委员会、劳动和社会保障部、国土资源部、审计署。④教科文卫管理部门（4个）：教育部、科学技术部、文化部、卫生部。⑤1个日常办公机构：国务院办公厅。2/1/2023132、国务院的直属机构(直属管理局)国务院设立的主办各项专门业务的行政管理机构.现有17个直属主管局.

特点①直属机构行政级别相当于副部级,低于各部委;②直属机构由国务院自行设置,无需报最高国家权力机关批准;③直属机构主管业务单一,不具综合性;④直属机构没有行政规章制定权.2/1/202314国务院18个直属机构中华人民共和国海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家环境保护总局、中国民用航空总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署（国家版权局）、国家体育总局、国家林业局、国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理局、国家知识产权局、国家旅游局、国家统计局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局。一个直属特设机构：国务院国有资产监督管理委员会。2/1/2023153、国务院办公和办事机构指国务院设立的协助总理办理专门事项的辅助性机构.有国务院办公厅和6个专门办公室.6个专门办事机构是：国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院台湾事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室、国务院新闻办公室。2/1/2023164、部委管理的国家局这些国家局承担某一专门领域的行政事务，在组织机构上具有独立性，不是部委内设机构，但归属于部委代管。共有12个。国家信访局（由国务院办公厅管理）、国家粮食局（由国家发改委管理）、国家烟草专卖局（由国家发改委管理）、国家外国专家局（由人事部管理）、国家海洋局（由国土资源部管理）、国家测绘局（由国土资源部管理）、国家邮政局（由信息产业部管理）、国家文物局（由文化部管理）、国家中医药管理局（由卫生部管理）、国家外汇管理局（由中国人民银行管理）、国家保密局、国家档案局。2/1/2023175、国务院直属事业单位新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国地震局、国家气象局、国家电力监管委员会、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金委员会等。2/1/202318三、国务院的领导体制总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。

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国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。2/1/202320四、国务院的主要行政方式

（一）、参与立法⑴提出法律议案向全国人大或全国人大常委会提出法律议案。⑵受权立法受全国人大及其常委会的委托，进行行政法律的立法起草工作。⑶立法建议国务院可以建议全国人大及其常委会就有关行政立法工作提出立法建议。⑷立法裁决当地方性法规与部门规章就同一事项的规定相互抵触时，可以由国务院裁决。2/1/202321（二）、行政立法1、行政立法的概念与特点⑴、行政立法的概念行政立法是指国家行政机关依照法定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。⑵、它包含以下几层含义：①、行政立法是行政机关的行为。②、行政立法是行政机关依照法定权限和程序所为的行为。③、行政立法是行政机关制定行政法规、行政规章的抽象行政行为。2/1/2023222、行政立法的特点

⑴行政立法的行政性质：①行政立法的主体是国家行政机关；②行政立法所调整的对象主要是行政管理事务及与行政管理密切关联的事务；③行政立法的根本目的是实施和执行国家权力机关制定的法律，实施行政管理职能。⑵行政立法的立法性质⑴行政立法是一种从属性的立法。它从属于国家立法机关的立法。⑵行政立法活动是一种准立法活动。它是国家立法机关立法的重要补充。⑶行政立法是一种抽象行政行为。2/1/2023232、行政立法的分类根据行政立法的内容、目的不同而划分。⑴、执行性立法是指国家行政机关为了执行和实现特定法律、法规的规定而进行的立法。执行性立法可以依职权也可以依授权而进行。一般称为“实施条例、实施细则、实施办法”等。⑵、补充性立法是指为了补充已经发布的法律法规而制定的规范性文件的活动。⑶、创制性立法（试验性立法）是指在还没有法律法规规定的前提下，国家行政机关依法或依授权而进行的自主性立法。一般称为“暂行条例、暂行规定”等。2/1/2023244、行政立法的主体及其权限⑴、国务院有权制定行政法规及法规性文件。⑵、国务院各部、委。有权制定行政规章和规章性文件。⑶、国务院直属机构根据法律、行政法规的明文授权，国务院直属机构可以制定本部门职权范围内的规章，多数是法律法规的实施细则。⑷、省、自治区、直辖市人民政府。有权制定地方政府规章。2/1/202325⑸、省、自治区人民政府所在地的市人民政府。有权制定本地方政府规章。⑹、经国务院批准的较大的市人民政府。有权制定本地方政府规章。⑺、作为经济特区的市人民政府。有权制定本地方的政府规章。2/1/202326(三)、编制和执行国民经济和社会发展规划（计划）和国家预算（四）、发布国务院决定或命令（五）、收集信息和要求地方政府报告工作（六）、审计和行政监察（七）、行业管理和部委联系企业（八）、专项拨款（九）、设立派出机构或代表（十）、垂直领导（条条管理）2/1/202327第二节当代中国的地方政府一、地方各级人民政府1、地方各级人民政府的性质地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。它既对本级人大及其常委会负责并报告工作，同时也对上一级国家行政机关负责并报告工作。地方各级人民政府实行首长负责制。2/1/2023282、地方各级人民政府的级别划分、领导体制和任期

⑴级别划分：我国地方各级人民政府分为省（自治区、直辖市）、地级市（计划单列市（副省级）、自治州、盟）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）4级人民政府。全国现有22个省人民政府、5个自治区人民政府、4个直辖市人民政府。

⑵领导体制：地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。

⑶任期：地方各级人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。地方各级人民政府每届任期五年。2/1/2023293、地方各级人民政府的组成

⑴省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。⑵县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。⑶乡、民族乡的人民政府设乡长、副乡长。民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。镇人民政府设镇长、副镇长。2/1/2023304、地方各级人民政府的会议制度县级以上的地方各级人民政府会议分为全体会议和常务会议。全体会议由本级人民政府全体成员组成。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府常务会议，分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府常务会议，分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长组成。省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长召集和主持本级人民政府全体会议和常务会议。政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。2/1/2023315、地方各级人民政府的关系上下级人民政府之间，各级国家行政机关之间的关系是领导与被领导的关系。具体来讲：⑴县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。⑵地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。2/1/2023326、地方各级人民政府的主要职权：⑴执行本级人大及其常委会的决议和上级人民政府的决定和命令，⑵发布决定和命令以及其他行政性规范；⑶管理有关政治、经济、文化等方面的行政工作。⑷领导本级政府组成部门和下级国家行政机关的工作.2/1/202333具体来讲：①县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。

②乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。③省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。

2/1/202334④县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。⑤县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。⑥地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。⑦地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。2/1/202335省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。2/1/2023367、地方各级人民政府的

组成部门（职能部门）地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。2/1/202337

各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长，在必要的时候可以设副职。办公厅、办公室设主任，在必要的时候可以设副主任。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府设秘书长一人，副秘书长若干人。地方各级人民政府的组成部门（职能部门）的行政职权：①决定、命令的发布权；②对行政事项的主管权。具体来讲包括：

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省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。

2/1/2023398、地方各级人民政府的

派出机关和派出机构：

省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。2/1/202340⑴派出机关有三类：行政公署、区公所、街道办事处。⑵派出机构：如公安派出所、税务所和工商所等。2/1/202341第三节中央政府与

地方政府的关系

一、中央与地方关系的基础二、联邦制国家权限划分的特点三、单一制国家权限划分的特点四、中央和地方权限划分五、中央控制与沟通合作2/1/202342第三节中央政府与地方政府

的关系

一、中央与地方关系的基础（一）、中央与地方关系的基本原理1.一个地方政府能否对该地域进行良好的治理，仅仅同该地域的社会稳定、发展有关，是个局部性的问题。但从整体看，各个地方政府能否充分发挥预期的效能，是最终形成与整个国家政治统治直接关联的全局性问题。有效的地方治理，是中央政府进行活动的良好基础。

2/1/2023432.中央政府的首要职责：通过维护国家的独立、统一和政治稳定以保证并促进这种发展。中央政府只有很好地发挥这种作用，才可能为地域性的地方政府的有效治理创造良好条件。中央政府作用的充分发挥，是地域有效治理不可缺少的前提条件。3.两者之间的关系，是整体与局部之间相辅相成的关系，处理好中央与地方的关系，协调好整体利益与局部利益，都是关系到维护国家独立与统一，增强国家活力与潜力，保证国家政治稳定与社会发展等重大问题。

2/1/2023444.两种不良安排：历史表明，在处理中央与地方关系上，任何有可能导致"内重外轻"或"外重内轻"的安排，都会对统治阶级利益带来严重后果。

所谓"内重外轻"是指中央政府权力过大地方政府权力过小；反之，就叫做"外重内轻"。2/1/202345（二）、中央与地方关系的实质内容1.中央与地方的关系实质上是整体与部分、集中与分散、统一领导与因地制宜……等等矛盾的统一。2.中央控制是这种关系的必要的实质内容。

3.权限划分与中央控制构成中央与地方关系的主要方面。

2/1/2023464.权限划分是这种关系的首要实质内容。划定地方政府的权限，在于调动地方的积极性，实现有效的地域治理。作为一种地域性政府，地方政府在其权力行使的实际过程中，必然包含着两方面的内容：在当地贯彻、执行和完成中央政府的意图、指示和安排的任务，治理地方事务以维护本地域社会的稳定与发展。地方政府的地位与作用，在上述过程中经常可能出现一种偏重某一方面利益的倾向。当这种倾向发展到一定程度时，或者可能因只顾贯彻执行中央政府的决定，忽视地方正当利益，压抑地方积极性，影响和阻碍当地社会的发展；或者可能因片面强调地方利益，置国家整体利益于一边，导致地方主义势力的增强，以至可能造成地方分裂和危害国家统一的严重后果。

2/1/202347（三）、影响因素分析㈠、社会制度1.社会主义国家:在中央与地方关系上，强调中央集中统一领导下的地方分权，是社会主义国家的共同特点。

2.资本主义国家:在处理中央与地方关系上，较多地采用地方自治的分权形式。㈡、政治制度政治制度的差异对中央与地方关系安排的影响，主要表现在不同的地方政制之间，即表现在行政体、自治体和民主集中体的地方政府与中央政府关系的差异上。

2/1/202348㈢、国家结构形式一类是由按民族自决原则建立的民族共和国结成的民族联盟，另一类则是由拥有主权的地域性政治实体结成的联盟。2/1/202349二、联邦制国家权限划分的特点（一）、联邦制国家概况1、联邦制国家概况联邦是复合制国家的主要形式。其主权分属联邦政府和组成联邦的各成员单位的政府。2、国家构成是由一些拥有相对独立主权的政治实体，依据联邦制的原则，结合而成的统一国家。3、构成类型一类是由按民族自决原则建立的民族共和国结成的民族联盟，另一类则是由拥有主权的地域性政治实体结成的联盟。2/1/2023504、性质与目的联邦制是一种既便于分散的政治单位联合在一起，又使这些单位各自保持其基本的政治完整性的政治措施。联邦制的目的在于既要联合，又要分权，在统一与分散之间寻求某种平衡。2/1/2023515、形成途径1）由拥有主权的各政治单位，通过签订条约结成联盟，成立联邦政府。在这种情况下，联邦政府的出现晚于成员政府，美国、阿联酋属于这种情况。2）本为单一制国家，基于国内政治需要而改组为联邦制国家，原中央政府相应成为联邦政府。在这种情况下，成员政府的出现实际上晚于联邦政府(成为联邦成员后才取得相对独立主权，改变原有政治地位)，前捷克和斯洛伐克、阿根廷属于这种情况。3）一个新国家诞生时决定采用联邦制原则而成为联邦制国家。在这种情况下，联邦政府是同成员政府同时产生的，南斯拉夫、委内瑞拉即属这种情况。

2/1/202352（二）、联邦政府权限的来源1、理论前提联邦制作为建立国家的原则，是一种使分散的政治单位能结合在一起以发挥更大的作用，同时又能保持其基本的政治完整性和基本利益。2、来源：联邦政府与成员政府是并立的，不存在上下隶属关系，在各自的权限范围内，两者都是独立自主的，互不干预，各自直接对其人民负责。成员政府的权限是自身固有的，并不来自联邦政府；相反地，联邦政府的权限则来自于成员的授予。成员政府基于建立联邦的目的，将与之有关的部分主权授予联邦政府。

2/1/2023533、权限表现形式在成员政府管辖的地域内，成员对其保有的权限，拥有最高的权威，即拥有相对的主权。联邦政府与成员政府的权限划分以宪法规定的形式进行，变更已划定的权限，必须以修改宪法的形式实现。而联邦宪法的修改，需经联邦各成员单位的同意。在这种情况下，不论是联邦政府或是某个成员政府，都不可能单方面地变更已划定的权限。为了保障在日常活动中不出现越权行为，联邦制国家大都通过法律手段，裁决联邦或成员可能出现的越权行为。2/1/202354（三）、联邦国家内的权限划分1、具体形式(1)仅列举联邦政府的权限，不列举成员政府权限，凡宪法未明确授予联邦的权力，由成员保留。联邦权限的扩大，通过宪法修改来实现。如美国、瑞士。

(2)仅列举成员的权限，不列举联邦权限，凡宪法未明确规定属于成员的权力，归属联邦保留。成员权限的扩大，或以联邦委托授权或以修改宪法来实现，如加拿大。

(3)同时列举双方的权限。如印度。

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分析：

1.在一般情况下，第一种方式似乎使成员政府拥有较多的权限。然而，实践表明，由于成员权限宪法未明确列举，联邦政府往往以各种方式与借口，扩大其权限范围。而联邦司法机关通常又是以有利于联邦的立场，解释宪法条文和裁决争议，结果使成员权限不断被侵蚀。

2.在第二种情况下，由于成员权限宪法有明确的规定，因而在这一明定范围内，联邦政府无法侵蚀成员的权限，结果使成员固有权限得到保证。

2/1/2023562、权限分类1.专有权限是指仅有联邦政府或成员政府中的一方才能行使的权限，另一方绝对不得行使。

2.共有权限是指双方都可行使的权限，在联邦政府未行使权力时，成员政府可以行使这方面权力；当联邦政府行使这方面权力时，依据联邦法律高于成员法律，联邦政府权力高于成员政府权力的原则，成员政府在这方面不得通过与联邦法律相抵触的立法，服从联邦政府的权力。

3.禁止行使的权限包括两个方面：一是禁止行使另一方的专有权限，一是禁止行使宪法明确规定不得行使的权限。2/1/2023573、内容1.凡属与联邦作为统一国家存在所必需的权限，如国防、外交、货币、外贸、关税、邮政……，一定是属于联邦政府的；

2.凡与成员单位自身内部社会、经济发展有关的事务，只要不涉及全联邦或其他成员单位，大都属于成员政府，主要是经济、文化、社会等方面的事务。

3.那些同联邦发展有关的，但又需要在联邦范围内统一协调，并要在地方完成的事务，则大都作为共有权限，这类权限或由联邦制定原则性法律，由成员政府在联邦政府监督下行使；或由联邦政府驻地方机构承担职责。

2/1/2023584、权限变更1.变更原则：

在联邦与成员之间，寻求一种协调、平衡，从而发挥较大的作用，维护政治统治。

1）原本分权程度较高的联邦国家，为适应联邦在现代社会发展的需要，权力逐渐向联邦政府集中；

2）原本集权程度较高的联邦国家，为使成员单位能充分发挥其积极性以满足社会发展的需要，逐步把一些必要的权力分散给成员政府。

3）现实：在大多数情况下，联邦国家在其发展过程中，权限总是趋向于往联邦政府集中，美国是这方面的典型代表。联邦制国家权限划分上的变更，联邦权限日益扩大是主要的、经常的趋势。

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2.变更途径：

1）重大的改变是以修改宪法形式进行；

2）一般性的改变则是通过对联邦宪法条文所作的解释来实现，这是经常采用的方式。采用行政手段在实际事务执行改变权限划分，在一些国家中也被采用。采用委托或收回委托的方式，也是变更联邦具体权限常采用的方式。

2/1/202360三、单一制国家权限划分的特点（一）、单一制国家特点1.是由普通行政单位或自治单位组成的国家。

2.在单一制国家内，不存在拥有相对独立主权的政治实体，全国只有一部宪法。

3.中央政府在全国范围内，在一切领域都拥有绝对的最高权力。

4.单一制国家的地方政府是中央政府为实施地域管理而设置的。从属于中央政府，受中央政府的绝对控制。2/1/202361（二）、权限划分特点1.单一制国家的宪法通常都不具体规定中央政府与地方政府的权限范围。地方政府的权限是由中央政府授予和划定的，而不是地方政府所固有的，对于自身的权限划分和变更，是无能为力的。

2.单一制国家中央与地方的权限划分，通常是通过《地方组织法》《地方自治法》等法律加以规定。这明显地不同于联邦制国家以宪法规定权限划分的作法。

2/1/2023623.由于行政体、自治体、民主集中体下的地方政府三者履行其权限的权力来源不同，因而其权力的行使范围也有很大的不同。由于地方自治体履行其规定权限的权力来于当地居民，比权力来自上级政府的政府的地方行政体，受中央政府直接控制要小，因而在其划定权利限范围内，拥有较大的权力。民主集中体的地方政府则介于两者之间。

2/1/202363自治体地方政府拥有的地方自治权不同于主权：

（1）自治体本身的设置，是依据中央政府规定的条件，经过中央政府批准设置的。因而其是否存在取决于中央政府的意愿。它的权限来自于中央政府。

（2）地方自治权是中央政府通过立法形式，将一部分地域的治理权授予自治体，而不是国家主权的分割，并不具有永久的、不可改变的性质。

2/1/202364四、中央和地方权限划分（一）、基本原理1.中央与地方在权限划分上必然存在一个极限。

2.这种权限划分涉及两个方面的内容：政治的和行政的。

（1）政治领域的权限划分有两种情况，一种涉及到主权，反映在联邦制国家中；另一种与主权无关，反映在单一制国家中，表现在中央政府与民主集中体地方政府、自治体地方政府的关系上。

2/1/202365（2）政治权限的划分，通常表现为立法权力的划分。

从各国中央与地方关系的安排看，国家的社会公共事务大致分为三类：第一类是与国家整体利益有关，必须把国家作为一个整体来予以决定和管理；第二类只与当地居民利益直接相关，完全可以由地方决定和管理；第三类与国家整体利益有关，但须在地方执行、实施，因其总的后果影响涉及整个国家，国家必须统一规定、领导、指导或监督其实施。

2/1/2023663.对于集权与分权，政治上与行政上有不同的要求。

(1)政治的基本原则是要求民主，因而力求权力适当分散，在一级政府内部实现权力制衡，在各级政府之间寻求权力适当分散而不过分集中于中央政府。

(2)行政的基本原则是讲究执行的效率。行政行为的民主性质取决于政治性质是否民主，靠政治上的民主来保证。因而在行政上通常都主张适当集权。

2/1/202367（二）、一些国家实例中央与地方权限划分，由于各国的社会制度、地方政制、历史传统等方面的差异，在权限与管辖事务的具体内容方面存在许多不同。这里仅就英、法、中3个国家的情况作简单介绍。2/1/202368英国是采用地方自治体制的单一制国家，英国地方政府的权限，由英国议会以立法形式，向各地方政府颁发特许状或制定自治条例加以规定。规定的内容包括应管辖的事项，以及允许根据需要而决定管辖的事项。凡未明确规定的事项，地方政府无权管辖。某地方政府如认为需要增加规定范围外的事项，需向英国议会申请，由议会通过专门的法案予以批准，其他地方政府不能循例行使。在明确规定的范围内，地方政府可自主行事，中央政府不加干预。地方政府管辖的具体事务，大都属于社会世俗性和技术性的事务。中央认为由中央政府承担最有效、最经济的事务，属中央政府管辖。地方政府的权限包括：地方事务的立法仅，编制地方自治预算，征税与发行地方公债，对社会治安、环境保护、个人的社会服务、娱乐、商业等提供管理与服务。

2/1/202369在法国，行政事务分为国家(即中央)行政事务和地方行政事务两种。中央行政由中央驻地方的机构承担，地方行政由地方政府承担，中央政府通常不加干预，但是地方议会就地方重大问题作出决定、决议时，须经中央政府批准后生效。中央在地方派驻行政长官，负责协调中央行政和监督地方自治行政。法国地方政府的权力虽小于英国，但其管辖的事务则较为广泛：中央通过"委托"、"代理"方式，将相当多的中央行政事务交地方政府办理。法国地方政府管辖的具体事务，其范围遍及所有社会公共事务：教育、文化、卫生、住房与城市发展、社会服务、司法警察。在文化、住房与社会服务领域，地方政府发挥着主要的作用。

2/1/202370中国是实行民主集中制的社会主义国家，中国地方政府由本地域居民选举产生，但作为其执行机关的行政机关，也是国家行政机关的下级机关，同时接受本地域地方国家权力机关和上级国家行政机关的领导。中央与地方权限的划分，遵循"在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则"。凡关系到国家生存、发展的问题(如国防、外交等)，以及与国计民生有关的重大问题(如货币、金融、邮电通讯等)，其权限属于中央。凡地方事务和与地方社会、经济发展有关的事项，其管辖权限属于地方。2/1/202371中国宪法规定省一级的地方国家权力机关，拥有地方事务的立法权，可以就本地区政治、经济、文化和其他社会公共事务涉及当地人民利益的问题，制定地方性法规，通过决议、决定。地方政府有权制定本地区的国民经济和社会发展计划，编制财政预算，管理本地区的经济、教育、科学、文化、卫生、体育和城乡建设事业，管理本地区的财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，办理上级政府交办的其他事项。

地方政府管辖事务的基本特点是以履行必要社会职能为其主要职责，从事各种对国家政治统治不产生根本危害的活动，通过对本地区的治理，实现国家政治统治这一根本目的。2/1/202372五、中央控制与沟通合作（一）、中央控制1、意义中央政府对地方政府的控制，是指中央政府对地方政府权限行使(或不行使)所实施的控制。2、实质中央控制的目的则在于确保国家的统一和维护中央政府的法定权威。

2/1/2023733、控制的原因（必然性）1）政治上：国家权力纵向划分的目的，一般而言，是为了充分尊重地方的特殊利益，更好的调动地方政府的积极性，促进地方经济整体发展，进而促进整个国家社会经济的发展和政局的稳定。但是，国家权力无论采用何种形式进行纵向划分，都有一个"极限"，过于不足，都不能达到分权的目的，还可能引发恶果。特别是过度分权。所以赋予中央政府对地方政府的控制权是必要的。

2/1/2023742）经济上：现代经济的发展要求市场的统一和开放，这就要求中央政府制定统一的市场规则，并采取得力措施保证这些措施得到遵守，以防止和打击某些地方政府从局部利益出发设置区域壁垒和政治垄断。更要防止一些地方政府为片面追求局部利益最大化而掠夺性使用资源，导致出现经济上的"过载、退化、疾病、瘟疫"的"公用地灾难"。

2/1/2023754、手段、方法、途径总的来讲，运用国家权力来实施中央控制是最主要最通常的手段，而同时采用行政、立法和财政手段，则是现代国家共同的实践。

2/1/2023765、立法控制1)概念：通过宪法或国家立法机关制定的专门法律，对地方政府的权限及形式这些权限的方式和程序进行规定，并赋予中央政府对地方政府行使法定权利实施监督、制约后的权利和手段。

2）内容：

第一，中央政府通过规范地方政府权限行使的各种法律，要求地方政府遵循。

第二，中央政府监督地方政府的立法。

2/1/2023773）实例比较：

a、联邦制国家：多数通过列举方式在宪法中明确规定联邦政府与成员政府各自的权限范围及中央政府对地方政府实施法律监督的方式。

b、单一制国家：宪法一概括是规定或以专门发的形式规范地方政府权限。

英国采用议会主权理论。英国议会不仅决定地方政府的权限、责任与规模，并决定其生存与废除。地方政府只能在法定范围内行事。某地方议会如拟谋求一项超出议会法令规定的权力，必须促成英国议会为此专门制定一项法令。英国地方议会就地方事务通过的某些决议或法规，需经中央有关部门的批准或事先征得它们的同意。

2/1/202378日本也是实行地方自治的国家，规范地方政府行为的，除《地方自治法》外，还有《地方财政法》、《地方税法》、《地方公务员法》……一系列专门性的法律。这些法律不仅规定了地方自治社团(即地方政府，下同)的组织和一般职权，还规定地方自治社团在各专门领域内的权限和行为规范。地方自治社团制定自己的各种规章、条例时，其内容必须限于国会、内阁通过的法律、条例、决定、政令所允许的范围之内，否则一律无效。此外，地方自治社团通过的任何条例以及其修改、废除，都必须报内阁自治大臣。日本内阁中的自治省是中央政府主管地方政府事务的专门机构。

2/1/202379法国是具有中央集权传统的国家，中央政府对实行自治的地方政府的控制，更多地偏重于行政手段，但自1982年实行权力下放以来，立法控制渐趋重视。

2/1/2023806、行政控制

1）方式：通过组织控制和