第七章 代议制度

第七章代议制度第一节代议与代议制度一、代议的涵义与渊源“代议”（representation）：就其词义而言就是“代表商议”、“代表议事”，是指由某一个人代表某一特定的群体，同另一些代表其他群体的人，就彼此共同面临的问题(或事务)进行商议、讨论，必要时共同作出决定，以便他们所代表的群体，能采取相互一致的行动。“代议”作为人类社会处理共同事务的一种制度化程序，广泛存在于当代人类社会生活的诸多领域，在代议过程中，代表产生的方式是千差万别的。代表们可能来自于正式授权委托、基于某种权威(世袭、地位)、基于财富或利益份额(如股份公司的董事会)……，也可能来自于依据一定条件或原则的选举或协商推选等等。二、代议制度的涵义与特征涵义代议制度representativesystem(代议制、代议民主制)：是直接民主制的对称，是近现代国家广泛实行的政治统治形式。在这种制度下，公民通过选举产生的代表组成国家权力机关，行使管理国家事务的权力。代议制度的基本特征主要体现在它的具体运作形态——代议机关上：第一，行使国家权力。在议行合一体制下，代议机关是国家最高权力机关；在议行分立体制下，代议机关是国家最高立法机关。第二，由有选举权的人民选举产生。选举的方式可能是直接的，也可能是间接的。第三，有一定的任期。第四，有明确的法律规范。通常在各国宪法中，对于代议机关的名称、地位、组成、产生、任期、权限，以至行使权限的方式，都有明确的具体规定。第五，通过会议行使权力。三、代议制度的作用（一）推动和促进了民主政治的发展。随着代议制度的建立，选举制度、政党制度也随之建立随着代议制度的发展，更多人有可能通过自己选出的代表，在议会中表达自己治理国家的意愿，积极参与对国家的治理，使国家政治生活民主化程度不断得到提高。（二）维护了社会的稳定首先，代议制度通过议会的定期更换，使得整个社会每隔一个不太长的时间，有了一个积极重新选择统治者，或消极地发泄不满从而给予统治者以某种警告的机会，使社会不满不会被长期压抑，减少出现大的社会动荡的可能性。其次，代议制度通过议会活动，给形成社会矛盾、冲突的各方代表，将斗争引入一个可能控制的范围，并为其化解矛盾提供了相应的场所和机会。在通常情况下，议会内的政治斗争都不会引起不可收拾的社会政治动荡。（三）维护和巩固了统治阶级的政治统治代议制度的存在及其运作，使统治阶级内部不同利益集团的矛盾冲突有可能得到协调，成为全社会都能接受的政治局面，从而维护了整个阶级的政治统治。（四）推动和促进了社会的发展和进步由于代议者都是通过普选产生，代议者为了自身的利益，必然会重视民众的要求和所关注的事务，与社会生活形成较为密切的联系，能及时地将社会形成的需要反映到议会活动中来，并通过运用国家权力来满足这种需要。这就为社会的发展和进步提供了动力。第二节中西代议制度的主要差异一、关于权力结构的差异这里所讲的权力结构,是指一个国家的政治权力,即立法权、行政权和司法权的关系及其构成形式。西方议会是按照“三权分立”原则设计的。美国是典型的三权分立制国家,总统和国会议员都分别由选民选举产生,直接对选民负责,国会行使立法权,总统行使行政权,联邦法院行使司法权,这三种权力机关既互相独立,又互相制衡,不存在最高权力机关。中国人民代表大会是按照“议行合一”原则设计的。第一,它表现为由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力,国家行政、司法机关由代表机关产生,各自对国家权力机关负责并受其监督。第二,它表现为国家权力机关和行政机关不是同一机关,但行政机关是权力机关的执行机关。第三,它表现为国家权力机关不与行政、司法机关分权,但在职能上存在分工,权力机关行使立法和监督的职能,行政机关担负行政管理职能,审判、检察机关分别担负审判和法律监督的职能。二、关于组织结构的差异西方发达资本主义国家的议会多实行两院制,分别由议长、议会委员会和议会党团等构成,名称不尽一致。从目前的情况来看,内阁制国家下议院的地位和权力高于上议院,在总统制国家是同等的。这种由上、下两院共同行使议会权力的议会制,有利于互相制衡,保障立法、决策合乎其国家利益。在当代中国,实行人民代表大会一院制。其内部结构分两个层次,代表大会下设常委会。这种把代议机构分为两个层次的权力组织,在西方国家议会中是没有的,是中国人民代表大会制度的一个特点。它有利于避免牵掣干扰,克服两院制的弱点,提高工作效率。三、关于政党和代议机构关系的差异第一,中国人民代表大会在中国共产党领导下活动,西方国家政党在议会中活动。为了实现对人民代表大会的领导,中国共产党建立了一套组织制度,一是在人民代表大会机关中建立党委,二是在常委会中建立党组。西方国家的政党只能在议会中开展活动,其政党作用的发挥,主要是通过议会党团及其领袖实现的。第二,中国共产党在人民代表大会中的领导地位是法定的,西方国家政党是通过竞选在议会中取得领导地位。在中国,人民代表大会制度是在中国共产党领导下建立起来的,是先有中国共产党,党领导人民取得政权,然后建立人民代表大会,人民代表大会服从党的领导。在西方,特别是早期建立议会的国家,如英国、美国,是先有议会,后有政党。这些国家的政党是在议会派别斗争中孕育诞生的,从议会内走向议会外,在全国范围内开展党的活动,并与议会选举联系在一起,从而形成了两党制或多党制的政党制度。政党的目的主要是通过竞选取得议会多数,由此掌握、控制政权,在议会中进行党的活动,否则,政党的作用就无从发挥。四、关于职权的差异按照宪法和法律,中国人民代表大会主要有四大职权,即立法权、监督权、任免权和重大问题决定权。此外,宪法还赋予中国人民代表大会可以行使认为应该由它行使的权力。这是一项无限的权力,西方议会是没有的。但西方议会有一项古老的传统权力,即财政权，这是国会制约和监督政府的最重要的手段。一个典型的例证是:1994年,美国国会与政府在预算问题上发生分歧,拖到新的财政年度开始时仍不通过财政预算,结果政府机构无钱使用,被迫三度关门。中国人民代表大会的这一权力是薄弱的,应当引起重视和加强。当然,也要防止走向妨碍正常行政活动的地步。五、关于代表和议员的差异从资格来看,西方国家议员的基本资格是年龄、国籍和居住地的限制。如在美国,众议员要求年满25岁,而参议员则必须年满30岁;众议员加入美国国籍要满7年,而参议员必须已满9年。英国、法国、日本等国都有类似规定。中国宪法规定凡年满18岁的公民都有选举权和被选举权。从构成来看,西方国家议员的人数较少,是专门的、职业性的职务。以美国为例,众议员是435人(按各州人口比例选举产生),参议员是100人(按每州2人选举产生)。在两院议员构成中,律师占了相当大的比例,在众议院占43%左右,而在参议院达到60%。中国人民代表大会代表的人数较多,而且多是兼职的。目前全国人民代表大会代表近3000人,是世界议会之最。

从产生来看,在西方国家,上议院议员的产生主要有四种方式:一是由选民直接选举产生,如美国、日本;二是由间接选举产生,如法国;三是由任命产生,如德国;四是由世袭产生,如英国。下议院议员一般都按普遍、平等、直接原则,在议会选区竞选产生。中国全国人民代表大会代表是按省、自治区、直辖市的人口比例分配名额,由间接选举和差额选举产生,其选举费用由国库开支。从任期来看,西方国家上议院议员一般为6年,下议院议员为2至4年。如美国参议员任期6年,每届国会届满时改选1/3,众议员任期与国会任期相同,每两年全部改选。在我国,全国人民代表大会代表和省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区人民代表大会代表每届任期5年,乡、民族乡和镇人民代表大会代表每届任期3年。从特权来看,西方国家议员主要有三条,即(1)言论免责权(在议院内的发言免受追究);(2)人身免捕权(在议院开会和往返途中不受逮捕);(3)获得高报酬权。中国人民代表大会代表的特权也有三条,即(1)人民代表大会会议上的发言和表决,不受法律追究;(2)非经人民代表大会主席团或人民代表大会常委会许可,不受逮捕或刑事审判;(3)人民代表大会代表在执行代表职务时,有权依照法律享受国家给予的补贴和物质上的便利。中国人民代表大会代表和西方国家议员在特权上的差异,主要体现在获得报酬权上。从义务来看,西方国家议员大体有三条:第一是忠于宪法;第二是遵守议院的会议纪律和规则;第三是财产公开,禁止受贿。中国人民代表大会代表的主要义务有四条:第一是模范遵守宪法和法律,协助贯彻执行宪法和法律;第二是密切联系人民群众;第三是保守国家机密;第四是接受选民或选举单位的监督。两者的主要差异在于,中国人民代表大会代表受选民或选举单位监督罢免,西方国家议员独立行使职权而不受选民罢免。第三节议会监督权议会监督权主要有：弹劾权、倒阁权、罢免权、质询权、特定问题调查权、财政监督权西方议会的弹劾权美国第一位受到弹劾调查的总统是美国第20届总统安德鲁·约翰逊受到弹劾的最主要原因在于他与国会之间的对立。在如何重建南方联盟诸州问题的态度上与国会中的激进派差距较大。对规定总统未经参议院同意不得撤换某些联邦官员的任职法案也采取漠视态度，并贸然将激进派的盟友，陆军部长斯坦顿解职。1868年2月25日，美国众议院通过了决议案，要求对约翰逊总统进行弹劾，以惩处其违反官吏任职法和阴谋策划反革命武装叛乱等11项罪行。结果以一票之差不足定罪所需全部票数的三分之二。约翰逊被宣告无罪。第二位受到弹劾调查的总统是理查德·尼克松，尼克松总统受到弹劾的最主要原因是“水门事件”，即共和党政府在1972年总统竞选活动中非法行为暴露后的政治丑闻。1974年7月27日至30日，众议院司法委员会投票通过弹劾尼克松的三条罪状，即阻挠司法工作、滥用总统职权和蔑视国会传调录音带的命令。在失去国会最后的支持者后，8月8日尼克松宣布辞职，成为美国历史上第一位辞职的总统。在众议院和参议院采取弹劾行动前，尼克松的主动辞职使他避免了被弹劾的厄运。

1998年10月8日，美国众议院通过决议，授权司法委员会对克林顿进行正式弹劾调查，从而使克林顿成为美国历史上第三位受到弹劾调查的总统。12月19日，美国众议院举行全体会议，经过4轮表决，通过了美众议院司法委员会提交的第一和第三项弹劾克林顿的条款，分别指控他在其绯闻案中作伪证和妨碍司法。台湾倒“扁”案台湾政治情况简介蓝绿阵营：泛蓝：国民党“青天白日旗”。“泛蓝”是指国民党、亲民党和新党等政治势力。泛绿：台湾民主进步党（简称民进党）是以绿色为其标志，而其纲领是以“台湾独立”为核心，“台联”党是李登辉一手推出的，是“台独”的急先锋，因此被称之为“绿色”政治势力，所谓“泛绿”即指台湾的民进党和台联。

国民党党旗民进党中国人大代表的质询权具体指人大代表依照有关法律规定，有对本级人民政府及其所属工作部门，本级人民法院、人民检察院提出质询并要求必须予以答复的权利。根据宪法、地方组织法的规定。人大代表提出质询案应当具备下列条件：（1）质询案必须在人大会议期间提出。（2）质询案的提出必须符合法定人数。（3）质询案必须以书面的形式提出，要写明质询案的案名、质询案的对象、质询案的案由和案据。（4）质询案中提出的问题，必须以事实为依据，以法律为准绳。（5）质询案必须是一事一案。质询案的内容主要包括：在贯彻国家方针、政策和重大措施中出现重大偏差和失误，违反国家或地方法律、法规及人大常委会决议、决定等方面的问题；国家机关工作人员失职、渎职行为等方面的问题；国家行政、审判、检察机关因工作失误，造成严重后果，社会反映强烈的问题等。1980年在五届全国人大三次会议上，北京代表团170多名代表就新中国成立以来投资最大的宝钢工程建设问题向冶金工业部提出质询，成为“共和国第一质询案”但此后相当长时间内，本次质询成为孤例，直到上世纪八十年代后期，地方人大代表率先打破沉默。1989年，在湖南省七届人大二次会议上，副省长杨汇泉先被代表质询后被罢免。1994年11月，21名广东省人大代表联名对省国土厅提出质询案……1990年1月，在湖北省武汉市八届人大常委会第十三次会议上，马克昌、刘道宏等8位委员质询市公安局。同年7月，江苏省兴化市十届人大常委会第二次会议上，8名常委会委员质询市政府，征收教育基金被“叫停”。1994年2月，湖南省湘潭县十届人大三次会议上，提出了5件质询案，代表质询肖文和等人非法生育未处理、罗斌贪污案、水利建设等问题后，县政府开除了肖文和等人的公职，并对237名违法人员进行了处理。1994年11月，广东省发生了一起对省国土厅拒不执行《广东省城镇房地产权登记条例》的质询。广东质询的当天，海南的省人大代表就返还海口公共汽车公司燃油附加费问题质询了交通厅和财政厅。

2000年出席广东省九届人大三次会议的佛山代表团20名人大代表就南江工业园电镀城污染问题质询省环保局，人大代表对省环保局的答复进行了表决，满意与不满意比为5：23，受质询机关再作了答复。2002年2月，沈阳市22名代表就孙刚涉嫌诽谤两次质询市公检法，代表对前后两次答复都进行了表决。人大代表通过表决评判受质询机关的答复是否满意，成为地方人大质询的新内容。

全国人大至今只提出过两件质询案，即1980年宝钢质询案和2000年就烟台“11•24”特大海难事故质询交通部。全国人大常委会没有提出过质询案。1998年，湖北省九届人大二次会议上，代表们拟就地方性法规交到报社后一个月刊登等问题提出质询，省委宣传部闻讯后，立即找人大协调，允诺予以解决，致使这起质询案“流产”。2000年6月，深圳市三届人大一次会议上，杨剑昌代表领衔提出对市公安局的质询案，最后却变成了“听取解释”的询问。2004年，广东省惠州市人大代表就市政府迟迟不执行市人大常委会关停违规建筑东江明珠高尔夫球场的决议提出质询，但人大常委会力劝代表放弃质询。

监督质询政府官员是公民的权利，由于每个公民不可能单独去行使这项权利，所以才有了“代言制”，有了替我们行使权利的代表和委员。他们在会上的所作所为，体现着从权利到权力的政治过程，更对公民权利意识的养成起着潜移默化的作用。人大质询权虚置问题原因：人大质询虚置既有制度问题，也有观念问题。制度：如党政职能混合，质询政府暗含问责党委领导；政府和“两院”的官员在人大代表中比例过高，人大代表质询政府，颇有些“自己质询自己”的味道。观念：

在“求和”、“和为贵”的传统政治文化影响下，监督理念长期被淡化。人大监督常常被这种超越制度力量的文化心理因素所制约第四节议会制度的发展西方国家议会制度的发展议会地位有所下降面对科技的迅