小金库防范与治理 第二节

三、设置“小金库”的动机

综合分析，部门和单位违规私设小金库主要有以下几种动机：

（一）是为部门小集团利益而设置少数人为解决请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等不合规支出，逃避相关部门监督和处罚，采取设置小金库，从小金库资金中解决不合规支出具有一定的隐蔽性和方便性；

部分人员认为市场经济条件下，要想有调动干部职工工作积极性，除提拨使用外只有通过额外的物质奖励，加之部门之间因业务需要，送点礼物联络感情是必须的，但国家财务制度又不允许，为逃避审计等监督机关的审计检查，采取设置小金库的办法解决上述问题。

（二）是为地方利益而设置

当前地方经济发展不平衡，财政状况不相同，中央财力高度集中，分灶吃饭的财政体制没有真正形成，公开、合理、透明的财政转移支付政策尚在不断完善之中，要发展，上项目，要发展，跑项目，不跑没项目的现象不同程度存在，名目繁多的对地方各种考核、达标、升级、等不是与地方经济利益挂钩就是与领导干部政绩挂钩，地方各级都需妥善应对，跑项目过程中及应对考核过程中不合规支出又要处理好，部分人员认为通过小金库支出可以满足了这种需求，不得已设置小金库……

（三）是为个人利益设置小金库

由于干部选拨、任用、考核、奖惩制度，监督机制，责任追究制度还不完善、不到位，公务员分类管理制度未落实等原因，跑官、要官、买官，任人为亲的现象不同程度存在，部分人员利用掌控的小金库资金打点个人的前途，既实现了个人的目的，又不需个人掏腰包一举多得。

（四）少数人是想乘机贪污、挪用也有少数干部设置“小金库”之前就想利用合法的为公谋利益旗号做掩盖，趁机贪污公款；也有的想挪用公款时方便，不会自己急着用钱时“憋住”四、小金库的处罚规定

关于私设“小金库”的处罚规定，确实在很多法律法规和文件中有规定，说起来不能一下子说清楚，显得很乱。我们归纳整理一下，大致可以分成三大类：其一是罚金；其二是行政或纪律处罚；其三是追究刑事责任。按照这样的分类，我们把不同时期的各种法律、法规和文件规定理顺，分别说明如下：

第一类：罚金

这有如下规定：

《中华人民共和国会计法》第四十二条明确：“违反本法规定，有下列行为之一的：（一）不依法设置会计账簿的；（二）私设会计账簿的。由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上二万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分。”

该四十二条最后讲：“有前款所列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任。会计人员有所列行为之一，情节严重的，由县级人民政府财政部门吊销会计从业资格证书。”

2004年11月30日国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》，自2005年2月1日起施行。其中对小金库处理有关条款为：第十七条明确规定：“单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。”《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，行政处罚有以下7种：

1.警告。2.罚款。3.没收违法所得、没收非法财物。4.责令停产停业。5.暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照。6.行政拘留；7.法律、行政法规规定的其他行政处罚。

这里我要解释一下什么是没收违法所得。如某单位转移资金100万元私设小金库，他将这100万元用于投资或存款，收利20万元，则20万元是违法所得，100万元是本金，是盗窃国家的资金，应归还原资金渠道。

所谓归还“原渠道”，就是指追回私存私放资金，将资金恢复原状，归还原资金渠道，如果找不到主的收缴国库。《中华人民共和国商业银行法》第四十八条规定：企业事业单位可以自主选择一家商业银行的营业场所开立一个办理日常转账结算和现金收付的基本账户，不得开立两个以上基本账户。

任何单位和个人不得将单位的资金以个人名义开立账户存储。

第七十九条“将单位资金以个人名义开立帐户储存的”可处1倍以上，5倍以下，50万元以下罚款。《中华人民共和国公司法》202条规定：在法定的会计账簿以外另立会计账簿的，由县级人民政府财政部门责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款。《中华人民共和国公司法》205条第二款规定：

公司在进行清算时，隐匿财产，对资产负债表或者财产清单作虚假记载或者在未清偿债务前分配公司财产的，由公司登记机关责令改正，对公司处以隐匿财产或者未清偿债务前分配公司财产金额百分之五以上百分之十以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以一万元以上十万元以下的罚款。

这里要解释“责令改正”。

法律所讲的“责令改正”就是指停止违法行为，限期纠正错误，追回私存私放资金，将资金恢复原状，归还原资金渠道，找不到主的收缴国库。

2004年11月30日国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》，其中第十七条针对小金库行为明确规定：“单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。”

第二类：行政处罚

这有如下规定：

《财政违法行为处罚处分条例》第十七条规定：“单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。”

对于上面规定的私设“小金库”人员，应做以下区分：

直接负责的主管人员，具体应包括：（1）直接作出私分决定的单位负责人；（2）直接作出私分决定的单位分管领导；（3）参与集体研究并同意研究决定的领导；（4）具体指挥私分行为的领导。

其他直接责任人员，是指除直接负责的主管人员外，直接实施或协助实施者，具体包括：（1）提出私分建议并具体策划私分行为的人员；（2）具体组织实施私分行为的人员。

《中华人民共和国预算法》第七十四条规定：违反法律、行政法规的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。第七十五条规定：隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。

《中国共产党纪律处分条例》第八十三条规定：党和国家工作人员或者受委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。第一百一十三条规定：

隐瞒、截留、坐支应当上交国家的财政收入的，对主要责任者和其他直接责任人员，给予严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。

将隐瞒、截留款合伙私分的，对主要责任者和其他直接责任人员，依照前款规定从重或者加重处分，直至开除党籍。

第一百一十七条规定：

以个人名义存储公款的，追究主要责任者和其他直接责任人员的责任，情节较轻的，给予警告处分；情节较重的，给予严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务处分。第一百一十九条

违反有关规定擅自开设银行账户的，对主要责任者和其他直接责任人员，给予严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。第一百二十三条

违反“收支两条线”规定和国库集中收付制度，将应当纳入法定账簿的资产未纳入法定账簿或者转为账外的，追究主要责任者和其他直接责任人员的责任，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。《设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定》明确规定：“对设立“小金库”负有领导责任和直接责任的人员，严肃追究责任。”“属于公务员的起码给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。”

对于《国务院办公厅转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》（国办[1995]29号）下发后继续设立“小金库”的，要先免去有关领导的职务，再根据党纪政纪的处分规定严肃追究责任（《设立“小金库”违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》中第13条又特殊明确规定：如果决定撤销某人的职务，则必须从其担任的最高职务开始依次撤销。）

第三类：刑事责任

这主要有如下法律规定：

我国刑法并没有对不依法设置会计账簿、私设会计账簿的行为单独明确规定为犯罪，但是，如果行为人为偷逃税款、私分、贪污、挪用公款等目的，从事上述行为，造成了严重后果，应当依照刑法的规定分别定罪、量刑。

但《刑法》第三百九十六条规定：国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，违反国家规定，以单位名义将国有资产集体私分给个人，数额较大的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；数额巨大的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

1999年颁布的《人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》明确私分国有资产案。在该条第一款中规定：“私分国有资产罪是指国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，违反国家规定，以单位名义将国有资产集体私分给个人，数额较大的行为。

涉嫌私分国有资产，累计数额在１０万元以上的，应予立案。”

《刑法》第384条规定了挪用公款罪。挪用公款罪，是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者挪用公款数额较大，进行营利活动，或者挪用公款较大，超过三个月未还的行为。

《刑法》第382、383条规定了贪污罪