第9章-财政管理体制

第十四章政府间财政分配关系

财税学院郭佩霞guopei1977@163.com本章内容第一节财政分配关系概论第二节财政管理体制

分税制转移支付制度一个主宰国家政治的命题政府间财政分配关系，虽然是一个具体到财政管理体制设计的现象，但是，它事实上是多种力量博弈的结果，是一种政治与经济利益的综合平衡结果。什么是政府间财政分配关系政府间财政分配关系的核心，在于责任与利益的明确，或者说，是财政收与支在政府间的划分，是一种权力的配置情况。财政分配关系——敏感的议题。我们经历过的提法：事权与财权匹配财力与事权匹配集权与分权之辩第一节政府间财政分配关系一、两个甚为重要的命题：1.集权与分权2.公共品层次性联邦制单一制政府层次性中央政府地方政府省、市、县、乡中小学教育、治安、消防、城市、乡村建设大学教育地区经济社会发展交通等国防、外交、社会调节等公共品层次性二、政府间职能划分1.资源配置职能划分公共品及服务有效提供角度——

中央和地方共同分担

2.收入分配职能划分从地区、城乡间再分配角度——

中央政府承担

3.稳定经济职能的划分从政府宏观调控的角度——

中央政府为主三、政府间事权划分1.集权与分权的利弊分析集权的好处－－有利于提供全国性的公共产品和劳务；有利于将跨地区的外部效应内部化；有利于获得规模经济效益；有利于实现宏观经济稳定；有利于进行再分配。集权的弊端－－可能造成决策失误和效率低下；难以有效满足各地居民的需要；可以导致体制和政策僵化；可能造成政府官员忽视与人民的联系。分权的好处－－有利于促进居民参与当地事务；有利于促使地方政府对居民负责；有利于发挥地方政府官员的信息优势；给人们更多的选择，有效满足当地民众的需求。分权的弊端－－

难以克服跨地区外部效应和规模经济问题；难以解决宏观经济问题不利于解决地区之间、城乡之间、个人之间的差距，并有可能导致国家分裂问题；2.政府间事权的划分（1）国防事务：中央为主（2）外交事务：中央为主（3）司法事务：中央与地方共担（4）公安事务：中央与地方共担（5）文化教育、经济和内部事务：中央与地方共担，地方为主四、政府间财权划分1.马斯格雷夫的原则－－影响宏观经济稳定的税种由中央负责；累进性强的再分配税种应归中央征收；税基在各地分布严重不均的税种应由中央征收；税基有高度活动性的税种应由中央征收。2.现代各国税权划分原则（1）与稳定国民经济有关的税种应划归中央（2）与收入重新分配有关的税种应划归中央（3）税基流动性大的税种应划归中央（4）税基流动性较小的税种应划归地方（5）与自然资源有关的税种应划归中央（6）进出口关税和其它收费应全部划归中央政府税种中央税地方税共享税备注增值税

＃中央75%，地方25％。消费税＃

营业税

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按部门划分，铁道部、银行总行、保险总公司集中缴纳部分归中央，金融保险业由中央、地方分别征收入库。关税＃

含海关代征的工商税收。企业所得税

＃2002年1月1日按企业隶属关系划分为中央地方共享税，分成比例为中央50％，地方50％；2003年起调整为中央分享60％，地方分享40％。外商投资企业和外国企业所得税

＃

按企业性质及中国合资、合作方隶属关系划分。个人所得税＃

＃利息所得税归中央。2002年1月1日起改为中央地方共享税，分成比例为中央50％，地方50％；2003年起调整为中央分享60％，地方分享40％。税种中央税地方税共享税备注农（牧）业税

＃

2006年全面停止征收。资源税

＃海洋石油资源税划归中央。房产税

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城市房地产税

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适用于外商投资企业和外国企业。城镇土地使用税

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车船使用税

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车船使用牌照税

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适用于外商投资企业和外国企业。船舶吨税

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契税

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税种中央税地方税共享税备注印花税

＃＃证券交易印花税1994年的划分比例为中央50%，地方50%；从1997年7月1日起调整为中央88%，地方12%从2000年10月1日起调整为中央97%，地方3%，其他印花税均归地方。城市维护建设税#

土地增值税

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耕地占用税

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屠宰税

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由地方决定是否征收。筵席税

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同上车辆购置税#

2001年1月1日开始征收。第二节财政管理体制集权分权行政分权经济分权地方自治型分级财政体制预算分配权限主要集中在中央的管理体制在中央统一领导和计划下，由地方掌握部分预算分配权限的财政管理体制一、我国财政管理体制演变建国初实行统收统支体制于1953-1978年20多年时间内实行“统一领导、分级管理”体制改革开放后，于1980年开始改行“划分收支、分级包干”体制1994年开始实现分税制从1992年强县扩权到扩权强县集权分权分权基础上的集权中央财力削弱，影响宏观调控功能；地区根据，影响统一市场的形成；地区产业结构趋同、短期化，影响合理产业结构；包干方法各地不一，影响财政管理体制的统一性集权上的分权趋势二、分税制1.中央和地方支出责任划分的基本框架

责任归属支出项目中央中央、地方地方、中央地方国防、外交、外贸、金融和货币政策、管制地区间贸易个人福利补贴、失业保险、全国性交通环境保护、工农科研支持、教育地区性交通、卫生、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公园、娱乐设施2.划分中央与地方的收入税种美国加拿大德国日本关税公司所得税个人所得税增值税销售税财产税对用户收费联邦联邦、州联邦、州、地方州地方各级联邦联邦、省联邦、省联邦省地方各级联邦联邦、州各级联邦、州州、地方各级中央中央、地方中央、地方中央中央、地方地方各级辅助材料我国中央与地方收入划分1.中央政府固定收入包括消费税(含进口环节海关代征的部分)、车辆购置税、关税、海关代征的进口环节增值税等。2.地方政府固定收入包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税。3.中央政府与地方政府共享收入主要包括：(1)增值税(不含进口环节海关代征的部分)：中央政府分享75%，地方政府分享25%。(2)营业税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。(3)企业所得税：铁道部、各银行总行及海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分中央与地方政府按60%与40%的比例分享。(4)个人所得税：除储蓄存款利息所得的个人所得税外(现停征)，其余部分中央与地方政府按60%与40%的比例分享。(5)资源税：海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。(6)城市维护建设税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。(7)印花税：证券交易印花税收入的94%归中央政府，其余6%和其他印花税收入归地方政府。09年财政收入分配情况09年财政支出分配情况地方财政支出39.1%来源于中央财政转移支付94年之后，分税制的确立，似乎已经在政府间实现了财政收支的分配框架，似乎具有确定性依据，但从实践来看，94年的分税制改革，只是确定了方向，很多的弊病来不及修复。或者说，不是修复的问题，而是当时情境下的权衡性制度安排。这种权衡性发展至今，其权衡性已然成患。权衡性制度安排的隐患从中央到地方，都存在权力的不匹配性。基层财政困难：“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县乡财政鬼哭狼嚎”

1）事权＝财权2）事权>财权3)事权<财权4)事权＝财力5)事权>财力6)事权<财力纵观全球各个国家，在地方层面大量出现的是第2和5种情况，为什么？它是偶然的还是必然的？中国声音面对当前的财政分配格局，主流社会倡导税权下放，即倡导更多的分权。原因有三：1.基层财政困难的根本缓解2.80年代以来的世界“分权”浪潮3.中国改革实践证明了“分权化”的成功性我国是高度中央集权的国家！？1.真集权，还是名义集权？延伸：什么是最优税制？如何评价94年分税制改革？94年改革，对中央来说，其意义何在？

94年分税制九四年的“分税制”改革，由于受到当时各种因素和条件的制约，遇到的阻力也非常之大，因此，尽管当时的动作相当大，但这一改革不能不带有相当的妥协、折衷、探索和“权变”的色彩。有缺陷，但是大方向是对的。

中央对各省的转移支付近年来出现过两次跳跃，一次是1994年，另一次是1999年。需要指出的是，第一次跳跃是虚跳。

1999年以后的跳跃却不同，几乎是一年上一个大台阶。

1999年成为转折点，显然与当年中央政府正式宣布进行“西部大开发”是相关联的。

集权与分权的选择2.是中国选择了集权，还是集权选择了中国？

集权和分权程度，是政党还是国情选择的结果？蒂布特模型的分权意义产生的条件？真实世界是否就是理论的践行？美国的“分权”虽然八十年代以来全世界出现了“分权化”改革的潮流，但仔细分析一下八十年代以来的西方国家“分权化”改革，就会发现他们在财政方面，实际上是说得热闹，真正动真格的少。以在西方国家中“分权化”程度最高，宣扬“分权化”改革的调门也最高的实行“联邦制”的美国为例，实际上八十年代以来并没有出现大的“分权化”的改革。相反，如果把眼光放远一点，从整个美国的历史来看，它恰恰是经历过一个由“分权”向“集权”的转变过程，这一点从美国各级政府税收收入比重的变动情况表中可以看得很清楚。

美国的“分权”而且，观测其自二战以来的变化，联邦对州、地方政府的转移支付，无论是转移支付总额还是相对数，均呈现增长态势。转移支付支出占联邦政府总支出的比例，1950年为5.5%，1980年为15.6%，2005年为17.2%；到了1993年，联邦补助金占州政府收入达到了20%，占地方政府收入的36%；2005年，联邦政府提供的补助金占州与地方政府收入的比重基本上维持在1/3左右[1]。可以说，目前转移支付已经成为州与地方财政的财力支柱。

从结构上看，80年代以来，规定了具体用途的补助金约占联邦补助金的80%，宽范围用途的补助金约占13%，而一般的补助金仅占7%左右；到了90年代，有条件拔款占联邦和州政府向下级政府拔款额的比例则上升到了90%以上[1]。这种结构上的变化，事实上强化了联邦政府对州与地方政府的调控力度，显示出联邦财权集中与财力扩大化的发展趋势。

[1]涂永珍,刘虹.美、法财政联邦制的立法经验及其启示.中国改革报[N].2007/11/21美国的“分权”美国联邦政府财权扩大化趋势，既可由转移支付工具反映出来，也体现在宪法修正案、司法权解释等方面。根据资料，1777年建立联邦制的美利坚合众国时，联邦政府并无权征税，它所需的经费只能根据各州的土地价值按比例摊派到各州，而且各州是否按摊派的份额交纳则还需取决于各州。到了1787年，在费城召开的制宪会议上，美国宪法不仅开始授权国会征税，并同时规定了联邦地位高于州的原则。作为先后原则的体现，联邦政府拥有铸造货币和发行纸币权，而地方政府则不具备；即使三级政府对某种税源都有征税权，但联邦政府具有优先权……。法国和英国的“分权”

而过去一直实行“高度集权”的法国和英国，尽管八十年代以来确实实行了一些“分权化”改革，但中央政府掌握的财力也不过就从过去的80％、90％以上，下降到70％、80％左右。从财力比重变化情况看，它表明这两个国家的“分权化”改革只不过是为了解决过去那种“过度集权”的问题而已，而“中央集权”的制度并没有根本改变。而我国目前中央集中的财力程度也不过才50％多，甚至连“分权化”程度最高的美国都不如，又何来“分权化”改革之说。

印度的选择1990年前的印度政府间财政关系可概况为“中央集权与政治约束下的事权界定与收入划分，并辅以政府援助的分税制”。

“各邦之繁荣必须建立在中央有雄厚财力的基础上”的思想前提下，印度不仅将财政政策制定、收支核算、管理制度确立等大权统一于中央，而且将税入多而稳定的税种划归中央，而将税入少且零星并缺乏弹性的税种划归邦政府。依此安排，印度中央和各邦的税额比大体为2：1。

印度的选择对于“中央集权下的地方财力不足”问题，印度主要借助于不确定的财政援助与确定的财政援助来缓解，后者又包括税收分成、赠款及贷款三种形式。考察该制度设计，可谓带有极强的政治控制色彩。其援助数额的确定，很多时候不是根据经济因素来衡量，而是取决于各邦的社会变化、经济增长乃至政治动向。如，有条件赠款需要与各邦警察、监狱管理、表列部族与表列种姓的发展及其它有关问题联系起来。1990年后，尤其是1991年经济危机的爆发，更使得印度在财政关系处理上发生了根本性的逆转，中央政府希望通过财政分权来实现“蝶变新生”的目的。此后，围绕着“自由化与市场化”的改革导向，印度中央政府开始将大量财权下放并尝试“权责回归”。据统计，1993年，印度约3/4的原属于中央的税收开始逐渐转移到了地方。

令人遗憾的是，随着改革的推进，印度中央政府的财政权力被不断削减，这种分权尽管在某种程度上确实激发了地方活力，但并没有达到预期中的“蝶变新生”目的，分权变革也没有激发出令人满意的地方竞争效果，反而带来了诸多隐患，即集权制下各地方之间慑于中央权威而展开的“合作”性竞争，开始向着争夺经济资源，提升财政能力为目的“非合作”竞争转变。它不仅使得整个印度陷入了“基础设施不足——地方加剧竞争——基础设施不足”的恶性循环之中；而且也使得中央无法控制各邦之间竞争充斥下的对立情绪，“地方保护”与“地方独立”的呼声也从此间歇不断，这直接危及统一国家的形成与稳定。

在发展中国家，因过度财政分权而导致宏观经济失控的例子也比比皆是。阿根廷是一个财政分权程度较高的国家。在1980年代，地方政府预算约束不强，导致地方政府赤字巨大，地方政府向中央银行和其控制的地方银行大量举债。中央和地方的这种财政关系是一种不稳定的或者准赤字财政，它使阿根廷维持价格稳定和促进可持续发展的努力付诸东流。巴西1988年的扩大地方财政权力的宪法改革也显著地减少了中央政府执行宏观经济政策的能力，这是造成其近年来宏观经济不稳定的主要原因。前南斯拉夫过度财政分权的后果也是大家有目共睹的。所以，财政分权要求中央和地方政府有明确的权责，对地方政府应该形成强有力的预算约束。各级政府之间必须建立合理透明的责任分配制度。根据各级政府的财政能力，重新合理的分配责任是非常重要的。地方政府要逐渐把它们的注意力从经济发展转移到公共服务的提供及社会事务。

中国情况如果联想到像我国这样一个幅员辽阔、人口庞大、民族众多、各地之间的经济和社会发展又极不平衡（胡鞍钢先生称之为是“一个国家，四个世界”）的情景，如果再像改革开放初期那样继续实行“分权化”改革，中央没有必要的财力集中程度，则最终很可能导致中央“大权旁落”、“政令出不了中南海”，演化下去最后国家必然“四分五裂”。这一点，王绍光先生在《分权的底限》一书中作了很好的分析。我国历朝历代的兴衰更替的历史也充分说明了这一点。而且放诸现实，也可以清楚地看出，九十年代下半期以来，中央之所以能够拿出大量的财力来缓解“三农问题”，支持“西部大开发”、“东北振兴”和“中部崛起”等等，正是因为九四年的“分税制”改革，使中央能够集中必要的财力。否则，这一切就很难说了。思考政府间“财力与事权”配置仅仅是一个经济性问题吗？它的核心价值难道只限于有效率的资源配置机制寻找与制度安排上的“中央”与“地方”分工？是否政府间财政关系处理得当的所有国家，其财力与事权配置均围绕经济效率目标而建构？经济效率的考量是否就是政府间财力与事权配置的最优解？在经济目标之外，政府间财权与事权安排是否还存在其他多种目标？对于中国这样一个情况颇为特殊的国家而言，以西方公共产品供给效率理论为依托来构建政府间财力与事权匹配的制度安排是否就是可行的，毕竟，西方公共产品供给效率背后的“用手投票”与“用脚投票”理论均与中国国情有异，中外双方在公共产品范围界定上也颇有出入？

3.转移支付制度（1）转移支付制度的概念

以各级政府之间存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为宗旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。上下级政府间政府对企业政府对个人庇古（2）转移支付制度存在的必要性a解决纵向财政不平衡b解决横向财政不平衡c协调各行政辖区之间的财政活动d调节各地区的财政净受益水平（3）转移支付制度的类型一般性转移支付特殊性转移支付分享转移支付均衡转移支付配套性转移支付非配套转移支付（4）我国转移支付的发展以1993年为基数：消费税＋75％增值税－中央下划收入超过：按两税增长率的1：0.3系数递增返回降低：相同比例相应扣减

税收返还原体制补助专项补助过渡期转移支付补助各项结算补助其他补助中央和地方财政收支比重（5）我国转移支付制度的完善

a保留体制惯性，拉大地区差距b缺乏规范转移支付的法律法规c形式繁多，管理分散d缺乏有效约束和监督机制a以因素法取代基数法b规范转