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第13章电子政务绩效评估13.1电子政务绩效评估概述13.1.1电子政务绩效评估的定义1)电子政务绩效的概念
“绩效”是指组织、团队或个人在一定的资源、条件和环境下,完成任务的程度,是对某个既定目标实现情况及达成效率的衡量。绩效可以看作是对过程中的表现及过程产生的结果优劣的评测;绩效评估则是这类评测的具体实施与反馈。
电子政务绩效是指在电子政务实施中,公众、企业及相关机构间通过业务协作,开展各类社会服务的深度、广度与接受方的满意度,也是对电子政务提供的多种服务能力在促进全社会对公共行政的参与和监督,增强公共产品的供给能力进行衡量。2)电子政务绩效的内涵机构的“绩效”既包括其目标管理和职责要求,也包括其实现的效率、效果、态度、品行、行为与方式等。绩效评估就反映机构、部门、个人或群体在工作中的素质和能力,评估结果可指导其改进完善,预计其在未来时间内所能取得的成效。电子政务绩效不是事后结果的反映,它与系统功能(服务的种类、数量与质量)和成果(有效满足预期目标)的实现相关;还包含其战略实施、管理控制、综合能力,运营效能及可持续发展能力等。所以,电子政务绩效评估应从政府绩效、信息化绩效、评估方法与实施主体等方面综合考察。13.1.2.电子政务绩效评估的内涵1)绩效评估内涵绩效评估通常是在适当的资金、技术与人力资源条件下进行。它有三层含义:从投入角度,它强调投入的节约性;从产出角度,它强调提高电子政务的服务效率与服务供给能力;从最终结果看,它注重电子政务的产出对用户的实际效果。它们可体现为政治绩效、经济绩效、文化绩效、产业绩效、社会绩效与安全绩效等,其核心是电子政务的价值取向,体现为加强政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能、通过提高自身管理水平、决策水平、为社会公共和企业事业单位及其他政务机构提供更好的服务。2)绩效评估过程过程上,由评价主体依照评估目标,设定评估体系和评估模型,运用特定的评估指标和标准,通过定量与定性结合的对比分析,对电子政务生命周期,绩效目标的达成情况等做综合性评判;分析未达目标指标的原因并提出改进建议,发挥评估工作的导向性改进作用。13.1.3电子政务绩效评估意义
电子政务建设本质上是“政府再造”过程,并非传统意义的信息技术和设备升级。它必须支撑行政管理体制改革,成为政府管理创新的信息化平台,以适应“互联网+政务服务”之需,并进一步研究政府改革的新型治理机制。所以,电子政务绩效评估的意义是:更科学有效的跨部门、跨业务、跨系统的建设领导、协调指导、顶层设计、安全管理、资源整合和深化应用需求的政务治理框架;通过电子政务全流程管控体系加以实施,构建面向政务创新的善治的IT治理机制。
同时,目前国内外尚没有公认的电子政务绩效评估标准体系,相关研究与实践均处于起步阶段。国内外评估体系,在架构、指标与方法上均存在较大区别,尚未形成一套完全成熟的标准体系。同时,电子政务受各国政府的政治体制和社会文化环境影响较大。因此,针对我国国情和电子政务发展阶段建立科学实用的电子政务绩效评估体系,必须从理论和实践两方面进行探索与创新。13.2国内外电子政务绩效评价的基本框架13.2.1国外相关绩效评估框架电子政务绩效评估是新领域,除公共服务内容外,目前国外部分公认的可参考的信息化框架有:COBIT(ControlObjectivesForInformationandRelatedTechnology)即信息系统和技术控制目标框架,基于联邦企业架构(FederalEnterpriseArchitecture-FEA)的绩效参考模型和基于电子治理评估框架(E-GovernanceAssessmentFramework-EAF)的评价体系,等等。具体如下。1)COBIT框架COBIT是一个开放性标准框架,1996年由美国IT治理研究所开发与推广,目前已成为国际公认的IT绩效管理框架。其基本概念是:通过评价用来支持业务目标或运营需求的信息,或把信息看做是需要由IT过程管理的相关资源综合应用的结果,来完成对IT的绩效管理。该框架已经在全球一百多个国家的政府机构与企业中运用,指导这些组织有效利用信息资源,有效管理与IT相关的绩效。
COBIT的特点是:信息为核心、面向应用,围绕发挥信息资产价值来设计管理框架。此理论具有通用性、一般性,不针对具体行业与具体问题的一般性绩效评估架构,实施时应根据机构的自身功能、实际需求和运行环境进行取舍修改,使这个一般性的指南能满足实际的应用需要。2)FEA绩效参考模型2002年美国政府主管电子政务工作的机构联合开发了联邦企业架构(FEA)模型,所谓“企业架构”(EnterpriseArchitecture)不仅针对企业,而是著名的Zachman信息架构方法论的名称。FEA是Zachman的EA即企业架构理论在政务领域的衍生形态,其目标是“发掘信息资产的重用价值、促进IT投资的有效性”。FEA由5个子模型构成:(1)绩效参考模型(PRM);(2)业务参考模型(BRM);(3)服务组件参考模型(SRM);(4)技术参考模型(TRM);(5)数据信息参考模型(DRM)
这5个子模型共分4层级:⑴服务分解;(2)技术重用;(3)数据共享;(4)绩效考核。FEA是个面向业务和绩效驱动的信息化框架。它从对联邦政府各种行政业务的定义和流程梳理出发,环环相扣的延伸到服务分解、技术重用、数据共享、绩效评估等各层次,最终为推动跨部门应用整合和信息资源共享提供了完善的参考模型。其中,绩效参考模型(PRM)是美国政府各部门阐明电子政务系统绩效目标的基本参考标准,也是预算管理部门评价项目绩效的基本依据,处于整个FEA体系的最顶层。其特点是:应用目标的完整性、模型结构的逻辑性和实际使用的灵活性。该模型为电子政务绩效评估提供了一个指导性的规范框架,要求实际管理者在这个框架的指导下,充分发挥自己的专业判断能力进行实际操作,这与我国的现状和需求有一定的差距。3)印度基于EAF的绩效评价体系EAF是由印度政府委托研究机构开发并应用于电子政务系统绩效评价的体系。EAF将电子政务系统按特定属性划为4类,通过详细的指标体系打分计算,得出评价总分,并根据评分确定预算。其特点是:评估过程的严格性、评估内容的具体性和操作方法的易用性。与COBIT和PRM相比,EAF更容易理解和掌握。FEA有服务、技术、可持续性、成本效益和可复用性5个一级指标,再分解为15个二级指标和72个3级指标,包含了运行效果、软硬件设施、管理控制、人力资源、设计规划、实施的运维等考评方面,评估内容较全面。同时,该体系还详细规定了评价的算法与具体参数,测评者可较客观方便地操作,降低了专家评价的主观性。13.2.2国内部分电子政务绩效评估框架我国从中央到地方电子政务建设存在条块上的差异性和多样性,故目前尚没用国家层面的统一标准评估框架。但许多研究与地方政府根据实践总结出一些简单易行的评估框架。如中国IT治理研究中心提出三位一体信息化绩效评估模型体系,即根据不同管理层的不同关注点,应从战略层、流程管控层、项目或系统层对政府的信息化的绩效进行评价,由此形成一套综合绩效管理评估模型体系。且这三类评估虽侧重点各有不同,但评估内容上存在交叉,应用时可结合信息化的具体实施策略,单独运用某种评估体系,或者综合运用。针对电子政务发展的不同阶段,绩效评估的重点各不相同,但基本围绕以下6大方面展开。(1)电子政务基础设施建设水平;(2)政务信息资源开发与利用;(3)社会接受程度与公众体验;(4)政务电子化服务的供给水平与便捷度;(5)电子政务的领导与管理能力;(6)对政府变革的促进,等等。同时,我国电子政务绩效评估也存在一些问题,主要体现为:(1)重视电子政务绩效评估,但评估目标仍需明确。如许多地方政府对电子政务绩效评估的认识不足,往往采取走过场形式。而一些评估则简单地等同于网站评估。(2)指标的体系化有所增强,但仍需进一步优化。由于我国目前尚无一套标准的电子政务绩效评估指标体系,致使各地的评估内容、方法、规定与要求等互不相同。(3)已有绩效评估工作机制,但其有待完善。电子政务绩效评估的重要性在于运用其结果调整和改进电子政务的建设与运行,应深化其闭合式的“反馈-整改-再反馈-提升”管理机制,做好其与政务公开、行政问责等的有机衔接。13.2.3电子政务绩效评估框架类型1)一般分类可从不同角度将电子政务绩效评估框架分为不同类型。如:按评估层级,可将电子政务绩效评估分为宏观评估、中观评估和微观评估。按评估指标,可分为规划性、描述性和警示性评估。按评估时限,可分为近期、中期和长期评估。按评估主体,可分为外部、内部、内外部结合的综合评估三类。其中,发达国家开展的电子政务绩效评估多为前两种类型,内外部结合的评估模式多通过上级部门监管、第三方专业机构和公众监督相结合。还可根据评估内容,将电子政务绩效评估划分为专项评估与综合评估,各有其侧重点。2)层次分类从构成层次上,电子政务绩效评估框架又可分为:项目绩效评估,系统绩效评估,综合绩效评估,发展水平评估等。由于国内电子政务处于发展阶段,各地应用领域、普及范围和服务深度各不相同。(1)项目绩效评估
电子政务项目分为建设项目和运维项目,就有建设项目绩效和运维项目绩效。这类评估是指对一个或多个电子政务项目从立项、招投标、实施、验收直至上线运行等建设与运行过程绩效的评估。可在立项阶段设定项目绩效目标和指标,项目建设完成后再对照前期的绩效目标和指标进行评估,运行一定时间后可对项目运行与管理情况进行评估。评估主要从项目管理、项目产出、应用效果、资金使用等4方面进行。(2)系统绩效评估
电子政务系统是服务型政府的主要实现载体,形式多样。各种系统(含专题系统与子系统)的绩效直接影响政府以信息化手段提供公共服务的能力和水平。电子政务系统绩效评估是指对一个或多个政务系统从上线服务到日常维护等应用过程的评估,主要从系统服务目标、系统技术情况、系统可持续性、系统成本效益和系统可复用性等5方面进行。(3)综合绩效评估
电子政务综合绩效反映各机构信息化建设的整体情况以及该部门通过信息化手段提供公共服务的综合能力和水平。电子政务综合绩效评估是指对一个或多个政府部门在一个时间周期内的部门电子政务建设情况进行评估,主要从服务与应用、资源整合与利用、管理与保障等3方面进行。(4)发展水平评估
是指对一个或多个省市地区的电子政务建设发展情况进行评估,主要从基础设施、服务能力、服务多样性、内容丰富程度、服务便捷性、安全性、开放性、决策支持水平等方面。3)指标分类
评估指标是评估的对象,所得数据是评估的依据。评估指标按数据类型可分为定量和定性数据两种,它们在评估应用、描述对象和处理时有所不同。(1)定性指标
定性数据通常由调查问卷法及实测操作等方法。为避免主观判断的失误,增加定性指标的准确性,可采用隶属度赋值法将其分成几个档次,对应于一定的分值。对每一档次的评分,制定评分标准,作为评估的约束条件,使之能在一定程度上克服单纯主观评估的缺陷,也使评估人员在评分时具有相应参考依据。(2)定量指标
定量指标的数据值按指标释义和各机构的情况进行收集,数据收集可能需要其他职能机构配合提供。由于各项定量指标的内容、量纲各不相同,直接综合在一起十分困难。因此,需将这些指标进行无量纲处理,将其原值转化为评估值。13.3电子政务绩效评估体系13.3.1电子政务绩效评估体系与流程1)评估体系构成电子政务绩效评估体系由评估主体、评估客体、评估思路、评估模型、评估流程和评估报告等构成,如图13-11所示。首先确定评估主体和评估客体,然后在评估目标的指导下,形成科学合理的评估思路,沿着评估思路构建评估模型。评估模型又包括评估方法、评估基准、评估指标、评估数据,遵循既定的评估流程,运用评估模型对评估的客体进行评估,最后得出评估结果,形成评估报告。评估过程可伴随着电子政务系统建设与运行以周期性或动态性方式展开。评估过程强调监控和评估,实现对电子政务全生命周期的闭环管理和自我良性循环,以便根据评估工作经验总结,持续改进。2)评估流程流程管理思想认为“流程决定结果”,电子政务综合绩效评估遵循严格的评估流程,涵盖从确定评估客体至完成整个评估工作的全过程。具体包括如下步骤:(1)确定评估主体与客体,成立评估工作组,下达评估通知书
通知书是评估组织机构出具的文书,也是被评单位接受评估的依据,其中应载明评估任务、评估目的、评估依据、评估人员、评估时间和有关要求等事项。(2)拟定评估工作方案,搜集基础资料
评估工作方案是评估工作组的工作安排,主要内容包括:评估客体、评估目的、评估依据、评估项目负责人、评估工作人员、工作时间安排,拟用评估方法、选用评估标准、准备评估资料以及有关工作要求等。
(3)实施评估
通常应采用内外部结合评估模式,有第三方专业机构承担具体实施工作。工作内容有:征求专家意见,实际上线操作,收集评估数据,辅助综合评议,确定评估结果及评估运用模式,撰写评估报告等。(4)复核将评估报告报送评估工作组复核,向评估组织机构送达评估报告和选择公布评估结果,建立评估项目档案等。13.3.2评估方法、报告与成果1)评估方法不同评估方法产生不同的评估结果。技术上,电子政务评估属于多指标综合评估,相关方法较多,根据权重确定法的不同,可大致分两类:一类是主观赋权法,如层次分析法、德尔菲法、综合评估法等,多采用综合咨询评分定性方法,这类方法易受人为因素影响,致使排序结果有时不能真实地反映现实情况。另一类是客观赋权法,即根据各指标间的相关关系或各项指标值的变异程度来确定权数,避免人为因素的偏差。如主成分分析法、因子分析法、DEA方法等。其他一些评估方法中权重确定基本上离不开这两种思路。指标的权重是指该指标在本层指标中所占的相对重要程度。权重对评估结果会产生较大影响,权重确立的合理性与专家的判断水平直接相关。2)评估报告和成果运用评估报告是评估主体对评估客体的电子政务绩效状况和业务目标实现情况等进行对比判断、分析后形成的综合结论文件。报告应包括评估背景,基本情况描述、各绩效指标对比分析、评估结论、趋势预测、评估依据和评估方法等,还包括评估依据的基础文件和数据资料等。评估模型是评估体系的主体部分,评估方法、评估基准、评估数据和评估指标是其核心四要素。
评估报告应由独立第三方的专业人员进行符合性审核,即:评估工作程序是否完整、评估方法是否正确、选用评估标准是否适当、评估报告是否符合规范等。评估结果应该反馈给决策部门、被评单位并向社会公布,作为电子政务投资、系统改善和绩效监管的参考依据;并作为对政府机构领导的任职绩效考核依据,同时也可为其他相关单位提供信息咨询和管理参考。13.3.3
评估基准基准是系统化的方法论,用于识别、度量、比较在某一时期内的工作过程或职能,可与一个或多个对象比较。基准是绩效评估的参考点。通过与参考点的对照可以认清对象自身的位置或水平,从而识别改进的方向与目标。电子政务综合绩效评估基准是衡量绩效的尺度,其选择对评估结果有较大影响。基准的制订既是电子政务综合绩效评估体系建立的主要环节,根据基准参考点划分为内部基准和外部基准。内部基准是指以某一时间段的绩效为参照,反映机构的内部绩效随时间变化的情况,前提是以历史数据为依据。在进行过数据评估之后,机构可选内部数据为基准,进行纵向比较与衡量。包括计划基准、经验基准和历史基准等。外部基准是指该机构与外部组织的运行绩效为比较的参照物。一种是与同级同类机构的实践比较,找出差距。另一种是只针对特殊标杆进行比照,确定自己目前所处的水平与不足,制定对照提升措施等。电子政务综合绩效评估必须对评估基准进行总体规划设计,研究指标与基准的对应关系,研究不同评估客体的基准选择,通过各种渠道广泛收集整理各种分类基准数据,在条件成熟时要研究建立绩效评估基准数据库。同时,基准并非固定不变,会随着经济发展、社会信息化水平与IT技术的发展而不断变化。因此,建立和维护基准库也是重要工作,既要根据实际对基准库补充和修正,还应不断纳入新基准指标,使之适应电子政务的迅速发展。13.4电子政务绩效评估指标体系13.4.1电子政务绩效评估指标体系简介评估指标体系是评估模型的骨架。科学建立评估指标体系是决定评估成功与否的关键。如评估指标选择不当,或缺少关键指标,则影响评估精度,甚至得出错误信息。目前国内外的电子政务绩效评估指标体系,多将所考察的指标进行层次分解,形成体系。这样既利于横向比较,且末级指标能体现电子政务的具体特征,可使其上一层指标得以精确评估,进而形成最终的评估结果。13.4.2电子政务绩效评估指标体系的构建思路
构建评估指标体系的基本思路主要如下:树立面向公众服务的综合评估理念建立评估指标体系的基本框架设计全面且具代表性的指标验证和完善指标体系13.4.3电子政务绩效指标体系的构建原则随着电子政务深入千家万户、融入社会生产生活各领域,导致构建电子政务绩效评估指标体系成为一个复杂的系统,指标体系的构建过程必须遵循以下诸原则。目标性原则科学性原则系统性原则可比性原则导向性原则实用性原则动态性原则因此,电子政务绩效评估指标体系的构建,既要涵盖可以反映电子政务绩效的现实指标,也要包括能反映电子政务发展及未来趋势的指标,还应结合行业特点和新应用、新服务方式的出现,对评估指标作出动态调整,使指标在时间上具有延续性,内容上及时更新。13.4.4电子政务绩效评估指标体系13.4.4.1指标体系架构电子政务评估指标的体系架构,从形态上是分类与分层,内容上是指标属性的区别。依照简化描述原则,可将电子政务绩效评估指标架构表示如图13-2所示的层级与类别。图13-2表示电子政务评估指标体系纵向形态呈树型结构,通常分为一级、二级与三级评估指标,层级过多会迅速增加评估的复杂性,降低实用性。通常,一级指标是按应用与服务、资源管理、应用与保障等领域来设计;二级指标按“简化指标、突出绩效”原则,对一级指标作初步分解而成;三级指标是针对具体政务功能的实现作定性与定量评估的评估项。横向代表指标性质,可分为通用类、专用类和评议类指标,具体如下。
(1)通用类指标
通用类指标亦称基础类指标,是电子政务绩效评估中最重要、最基本的指标,可对政府机构绩效的总体情况进行概括性评估。此类指标能反映不同机构的电子政务基本情况,可对各机构电子政务绩效进行初步考核,具有通用性,能使不同行业和层级的机构通过通用类指标进行比较。(2)专用类指标
专用类指标是专门针对某一行业或领域的特点提出的评估指标,在对同行业、同类型政府机构作分析对比时,可用其对通用类指标进行补充,以形成内容更详细、更具体与全面的针对某领域机构电子政务绩效评估的分析评估。同行业机构采用专用类指标进行具体比较。
(3)评估类指标
评估类指标是对测量电子政务绩效的因素进行判定的指标,通常由评估实施中的专家咨询组进行评估。对特殊因素的评判可以通过评议类指标,依托专家组进行评估,得到定性评估结论。13.4.4.2指标体系模型与实例1)指标体系模型电子政务的飞速发展,促使国内外许多机构从多层次和多角度研究并发布了一系列的电子政的绩效评估指标框架或模型。根据其评估目标、评估对象的不同,可大致将它们分为服务导向类、技术导向类、项目导向类和综合评测类等几大板块类指标模型。综合这些板块,结合前述指标体系设计原则,可设计多种评估指标模型。如比较简洁实用的一种评估指标模型,它由综合发展和服务水平评估(D)、项目建设和管理评估(P)以及应用推广和用户满意评估(S)三个板块组成,称为DPS指标模型。2)指标体系实例一由于各级政府机构的管理领域与服务范围不同,电子政务以发展取向也有差异,导致评估指标体系也有不同,但可在体系指标模型的基础上进行评估指标的拓展。比较两者,可看出依据一般评估模型构建具体领域的实用电子政务绩效评估指标体系时,需要依据当地的发展需求进行设计。指标体系实例二,就有强化行政绩效和公共服务的导向,面向政府部门的综合性评估,引导电子政务向有利于社会发展、经济增长、民生福利、民主政治等方向发展的指向性。3)指标体系实例二指标体系实例二则是以政务公开、服务与
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