第三章公共政策1

第三章公共政策学习目标导言：我们为什么需要公共政策？什么是公共政策和公共政策系统？如何制定公共政策？如何执行公共政策？如何评估公共政策？如何终结公共政策？结语：如何提高公共政策分析能力？为什么？导言：

我们为什么需要公共政策？第一节

公共政策概述一、政策的起源

政策是人类社会发展到一定历史阶段的产物，是随着阶级和国家的出现而形成的社会政治现象。

例如：秦始皇焚书坑儒政策

政策概念的形成，要比政策实践晚的多，在西方国家，政策一词policy是由政治（politics）中派生出来的。中国古代虽然没有政策一词，但也有类似，相通的概念。如策画、策略、国策等。

例如：《战国策》战国时游说之士的策谋和言论的汇编

中国人使用政策一词是近代西方政策（policy）一词传人日本后，日本人从汉字中选择了与policy含义相近的政与策而加以连用，译为政策。以后政策一词传人中国。

中国人写文章公开使用政策一词首推梁启超。焚书坑儒：

秦始皇焚书坑儒政策，意在维护统一的集权政治，反对是古非今。

1951年美国学者哈罗德·拉斯韦尔与丹尼尔·勒纳合编的《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一书的出版，标志着公共政策学的诞生，并走过了一条学科化——组织化——产业化的道路。二、公共政策的含义我们的观点：社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行为准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达的形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型的规划、具体行动计划及相关策略等。

三、公共政策的作用

1、导向功能

公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用；这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导，它告诉人们要以什么为标准，应该做哪些事和不该做哪些事；公共政策的导向功能具有两种作用方式，一是直接引导，二是间接引导。公共政策的导向功能从作用结果看，既有正向功能也有负向功能；

例如：重奖“见义勇为者”；公务员实行“阳光工资”高考政策－应试教育高校评估－造假频现（1）积极性管制：政策条文的规定突出正激励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的奖励，以刺激这种行为重复出现的频率，从而达到减少其反向行为的目的。

例如：江苏省采取优惠政策鼓励毕业生到村任职

2、管制功能（2）消极性管制：政策条文的规定突出负奖励原则，即对某种行为加以物质或精神方面的惩罚，以抑制这种行为重复出现的可能，从而达到有效管制的目的。

例如：对两套以上住房者征收“房产税”

对“超生者”进行高额征收

公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。政策的调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，特别是物质利益关系。公共政策的调控功能还常常表现出其特有的倾斜性。

例如：政府房产政策（发展经济适用房，遏制别墅开发）3、调控功能对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。每一项具体政策都会涉及“把利益分配给谁”这样一个问题。政策的这种利益分配功能对社会的良性运行和稳定发展有着非常直接的影响。

分析：福州市电动车政策中利益分配问题

4、分配功能

天津市近日起全面采取节水措施，对市民生活用水，工农业用水，水资源再利用和水源保护等做出具体规定。

居民生活用水实行定额管理，每户以3人计算，月用水定额为8立方米，按标准水价收费，超过部分加价收费。严格限制新上耗水量大的用水项目。凡使用自来水和地下水的用户，对超过计划用水部分按累进加价收费。规范洗浴、旅游、水上娱乐等单位或个人的用水管理办法。加强施工用水管理，每平方米建设面积施工用水不得超过0.5立方米。加强对公园、绿地、苗圃、花坛等用水的管理。新建住宅小区实行饮用水与生活用水分流。新建、在建楼房附属绿地和花园必须同时安装水表及节水灌溉设备。对农业灌溉及农村生活用水征收水资源费。

根据上述材料，试分析公共政策的导向和管制功能。

案例天津全面推行节水措施解答（1）公共政策作为规范公众行为的社会准则，对公众行为具有重要引导作用，这种引导既包括行为的引导，也包括观念的引导。天津市号召群众节水的政策就体现了政策导向功能。（2）天津市政府对各项用水实行定额管理，即对各项用水超额部分加价收费这种作法体现了政策的管制功能，通过价格的制约来规制社会行为，以此达到合理利用水资源的目标。政策的管制功能分为积极性管制和消极性管制两种。

第二节

公共政策系统

一、政策主体体制内主体（官方）1、政党：以执政党为核心2、立法机关：人大3、行政机关4、司法机关体制外主体（非官方）5、公众：最广泛的非官方主体6、利益集团7、政策咨询研究组织8、大众传媒9、参政党或在野党

二、政策客体事人社会问题

公共问题

政策问题政策适用人群的利益和行为讨论

公民为什么会接受或顺从一项政策的原因？

目标群体之所以能够接受和服从某一项政策，通常是出于以下几个方面的缘由：1．政治社会化的影响

－－指政治观念树立和政治行为模式形成：2．传统思想观念和行为习惯的制约：

－－例如“重男轻女”“多子多幅”“传宗接代”

3．对政策形式合理与实质合理的看法：4．对成本收益的权衡：

－－对是否接受政策进行利益权衡5．对大局或整体的考虑：6．避免受到惩罚：7．环境条件的变化：

－－对计划生育制度的态度变化

政策环境经济环境社会变迁政治传统/文化文化环境国际环境地理环境三、政策环境

公共政策与政策环境关系

公共政策是政策环境的产物，二者存在一种辩证统一的关系：

首先，公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。

其次，公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策。

再次，政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。

最后，公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有一定的反作用。案例我国取消市话费、手机入网费

经国务院批准，财政部、信息产业部日前联合发出通知，规定自2001年7月1日起，取消市话初装费、移动电话入网费等专项用于邮电通讯建设事业的政府性基金。地方出台的电话初装费以及附加在电话上征收的其它政府性基金项目也同时取消。

据了解，自80年代以来，为解决我国邮电通讯落后的状况，缓解邮电通讯建设资金不足，国家先后开征了市话初装费、邮电附加费、移动电话入网费等政府性基金项目，专项用于邮电通讯事业建设，对于促进我国邮电通讯事业发展起到积极作用。

近几年来，随着我国电信体制改革的不断深入和电信耗资结构调整步伐的加快，我国电信事业有了长足的发展，并已基本满足社会需求。为切实减轻社会负担，规范政府收入分配秩序，经国务院批准，决定取消上述政府性基金项目。据悉，消费者在2001年7月1日前已缴纳市话初装费、邮电附加费、移动电话入网费、农村电话初装费，但尚未装机入网的，将获得全额退款。

根据上述材料内容，试分析公共政策与政策环境的关系。解答：

（1）公共政策是政策环境的产物，政策又能够改善和塑造环境，二者存在一种辩证统一的关系，相互依存、相互影响、相互作用。

（2）公共政策是随着政策环境的需要而产生的，公共政策必须适应政策环境。在我国邮电通讯业较为落后时，国家制定了设置初装费、入网费等收费项目，当我国电讯业蓬勃发展后，政府又出台新政策取消了上述收费项目，这些都体现了政策适应社会环境的需要。

（3）公共政策对改善和塑造社会环境具有一定的能动作用，由于我国政策实行较为得力，促进了社会事业的迅速发展，本案例也恰好说明了这一点。

第三节

公共政策过程政策执行政策评估政策制定公共政策的过程政策监控政策终结一、政策制定

（一）政策制定的程序

目标确立问题界定方案设计方案比较与抉择后果预测有关政策合法化的话题

香港特区政府2003年11月27日宣布足球博彩合法化，授权香港赛马会独家经营，以便打击非法赌球活动，但禁止18岁以下青少年下注，也不接受以香港球队比赛为赌局。（背景说明：据联合早报报道，香港特区研究发现香港市民对足球博彩化有“庞大而持续的需求”，参与非法足球赌博的人数逐年增加，由2002年初的12万人增加到2003年头七个月的36万人；警方在2003年上半年查获的投注额达5200万港元，是2002年的两倍以上。）

近日，新西兰议会以60票赞成，59票反对通过娼妓合法化法案，从而结束了多年的白热化社会大辩论。根据新的法律条款，今后嫖娼狎妓的行为不仅不再属于犯罪，而且还将为性行业建立一系列的法律框架，使其受到法律的保护。提出此项法案的新西兰工党议员巴奈特兴奋地说，他对这一结果感到高兴，因为他多年来一直在督促议会去除新西兰目前那些过时、偏颇的法规，但一直没有行动，现在一切结束了。

近日获悉国家有望于年内制定直销业相关法律，严格区分直销与各种形式的传销，在继续大力打击非法传销的同时，鼓励合法直销，促进在华的中外直销公司共同发展。这也是我国履行入世承诺的一项重要立法行动。据悉，安利和雅芳都是1998年7月国家批准的美容化妆品直销机构。目前雅芳在中国的74个大中城市共拥有5500多家专卖店及1000多家专柜。而安利已在中国设立了110多家专营店铺并拥有7万多名推销员。资料显示，目前全球共有价值850亿美元的直销市场，而中国还几乎是块处女地。有评论认为，在化妆品领域，东方文化所特有的讲究人际关系的特点，使之成为直销的天然土壤，其发展前景不可限量。

（二）政策合法化

所谓政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。

这个概念的外延和内涵可以从如下几个方面来把握:

(1)所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其他形式的政策，都有其合法化的过程

(2)政策合法化是有目的的活动。

(3)政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动。

(4)政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程。

在公共政策的形成过程中，公众参与是确保政策符合民意及政策合法化的根本途径。无论如何，多数公众被排斥在参与公共政策制定进程之外，他们当然要求一种非中央集权的、同民众沟通、有民众参与的决策程序。

思考：民众参与政策制定有哪些途径？（三）公众参与政策制定的方式

国外有许多可资借鉴的公众参与政策制定的方式和程序，学者们归纳成以下几点：(1)建立民意调查制度。(2)信息公开与新闻媒体的介入。(3)举行公开听证会。(4)院外集团与游说制度。(5)公民请愿与公民投票。(6)协商谈判制度。（四）政策合法化与政策法律化比较内容政策合法化政策法律化主体不同有权使政策获得合法地位的国家机关享有立法权的国家机关内涵不同合法立法从政策过程来讲属于政策制定的范畴处于政策执行阶段二、政策执行广州取消亚运公交免费措施

改为发放交通补贴(2010-11-08)从11月1日起至12月21日，广州实施地铁免费搭乘，导致广州地铁客流暴涨，11月3日当天，地铁公司和安保部门工作人员在广州地铁1号线和广佛线的换乘站西朗站引导乘客换乘。（新华社）

广州亚运会市民对广州免费地铁拥塞的无奈可从近日在网上盛传的“名言”看出来，它们包括“人生最大的距离不是生与死，而是我在地铁里，你拥不上来”、“西装进去，三点式出来”、“水桶腰进去，水蛇腰出来”等等。

（一）政策执行的含义政策执行界定为一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。（二）政策执行的过程

1.公共政策执行的准备阶段

(1)加强政策认知

(2)制定执行计划

(3)进行物质准备

(4)做好组织准备

(5)注意制度配套2.公共政策执行的实施阶段政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节。它包括政策宣传、政策试验和政策全面推广三个层次。

(1)政策宣传

(2)政策试验

(3)政策全面推广3.公共政策执行的总结阶段政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况的回顾、检查和监测，为政策评估提供重要资料。政策执行总结包括两个环节：

(1)政策执行监测

(2)政策执行再决策“上有政策”怎样才能终结“下有对策”？

无偿培训农民工，是国家的一项“民生工程”。然而，在一些地方，这项政策却成了一些培训学校和官员谋取私利的“敛财工程”。根据国家规定，每培训一名农民工，培训机构可获500元至800元财政补贴。仅贵州，从2006年到2007年底，全省就拨付培训补贴资金3.75亿元。与此同时，2008年以来，贵州省查处农民工培训造假系列案件150余起，涉及官员下至乡镇上至省级部门，贪污少则数万元，多则上百万元，不法培训学校骗取国家补贴金额多的达上千万元。（4月20日《人民日报》）

（三）“上有政策、下有对策”及治理“上有政策下有对策”是改革开放以来，地方政府的自主权不断扩大，地方利益不断膨胀的情况下，地方政府或下级组织以自身的利益为准，对于中央和上级的政策，进行选择、变通、象征甚至抗拒执行。1、表现：

你有政策、我有对策——替换式执行曲解政策、为我所用——选择式执行软拖硬抗、拒不执行——象征式执行搞土政策——附加式执行

2、“上有政策、下有对策”现象的成因中央与地方利益、上级和下级利益的矛盾。“跑部钱进”、讨价还价。政策本身的缺陷：政策不科学、政策不配套、政策不稳定、政策有漏洞。政策执行主体的团体利益和个人利益驱使。政策执行监控不力，政策执行责任追究制不健全、贯彻不力。政策执行主体的“自由裁量权”没有法律规范，权力太大。

3、“上有政策下有对策”现象的治理从制度上解决中央和地方的事权统一问题。只要中央政策、宏观政策没有否定和禁止的，地方政策、微观政策都可以实施。加强政策研究，使政策科学化，建立科学合理的政策体系，做到政策之间相互配套衔接，既不冲突，也无空白。严格规范政策执行者的“自由裁量权”。加强监督、从严治政，建立健全政策执行责任追究制度。提高政策执行者素质，正确处理全局和局部的关系，维护中央政策的权威和统一。事业单位不是权力的“一亩三分地”

近期，我国个别地方出现了事业单位违规招聘和违规进人事件，“内部招聘”、“人情招聘“、“舞弊招聘”等频发，甚至还出现面试就考陪吃陪唱的怪相。日前，中组部、人社部公布“关于个别地方事业单位违规招聘和违规进人事件的通报”，曝光了五大事业单位违规招聘案例。两部门同时出台《关于进一步规范事业单位公开招聘工作的通知》，要求各地各部门确保到2012年基本实现公开招聘制度在各级各类事业单位的全覆盖。请您谈谈您的看法？？三、政策评估引子：从我们身边“最熟知”的事情说起¤

1、应该怎样治理城市养狗问题?¤

2、个人所得税的征收标准合理吗?¤

3、你怎样看待“向贫困大学生发放助学贷款”与“毕业未还完款扣两证”政策？¤

4、从SARS事件中，怎样评价中国政府的危机管理和危机政策制定？怎样改进中国公共卫生政策？以上这些问题都是政策评估研究所必须考虑的问题1、应该怎样治理城市养狗问题?城市养狗是福是祸?是个人行为，还是关系他人利益的公共问题?市民养狗该不该管?由谁来管?怎样管?是高税，还是低税?是严管，还是重罚是民间管理，还是政府参与?从目前北京市的情况看，“狗税”第一年登计费是5000元，以后每年注册费是2200元。高额的“狗税”本是想达到限养的目的，但从实际效果看，“高税”却与限制养养狗开了个玩笑。零点调查公司进行的一项调查显示，近半数养狗家庭的人均月收入不足500元，这些低收入家庭根本承受不了高额的“狗税”。目前北京市个人养犬数量超过40万只，但缴纳税款的不到1／4。养犬数量比限养前的7．5万只增加了好几倍，而且正以8．2％的年增长率持续增长。可见，高税制并没有达到预想的目的。那么，怎样才能控制市民个人养犬的数量?怎样才能做到有序管理，减少社会矛盾?现在的政策是否有效?该继续坚持还是该进行调整?该完全废止还是在原有基础上进行修正？

2、个人所得税的征收标准合理吗?我国个人所得税征收起点原定为800元，这个标准执行了10年，10年间丝毫没有改变。而社会条件在这段时间却发生了很大的变化，人们的收入水平和收入结构都与过去有了很大的不同，但旧的政策原封不动，这势必与现行社会状况发生一定的矛盾，使政策的公平性受到一定程度的质疑。在公众诉求和社会舆论的压力下，政府税务部门认真考虑了这个问题，对这项政策进行了必要的评估。把个人所得税征收起点调高到1000元。但仍然有很大问题。据有关部门统计，目前我国40％的财富集中在很少一部分人手里，但1999年全国40％以上的个人所得税是由工薪阶层缴纳的。这两个40％应该引起我们的注意。作为公民，工薪阶层缴纳个人所得税是应该的，但占这么大的比重就不太正常了。税务部门是否应该考虑对个人所得税的征收政策进行评估呢？

（一）政策评估的含义所谓评估，就是估量和评价，通常是指根据一定的标准对事物做出优劣判断。所谓政策评估就是针对政策效果进行的评估，是发生在政策执行过程的活动。（二）政策评估的功能1、政策评估是检验政策效果的基本途径；2、政策评估是决定政策未来走向的主要依据；3、政策评估是合理配置政策资源的基础；4、政策评估有利于促进政策的科学化进程。10年建3汽车站：决策失误谁埋单？

“三拍决策”：

“决策前拍脑袋，决策中拍胸脯，出了问题拍屁股。”

图1：客运北站图2：老客运总站图3：新客运总站10年建3汽车站：决策失误谁埋单？

辽宁省葫芦岛市在1996年至2006年的10年间，耗资1.4亿元，先后建了3个长途汽车站：

老客运总站：高楼从来没有使用过，千万元设施一直闲置

客运北站：综合楼不到一年就关闭，报建手续至今未办全

新客运总站：远离两个火车站，给旅客换乘带来不便

吴邦国：我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误。世界银行估计，我国“七五”到“九五”期间，投资决策失误率在30％左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿－5000亿元。（三）评估标准

同一项政策而言，选择不同的评估标准，很可能会得出完全相反的评估结论。政策评估既是一个事实判断的过程，也是一个价值判断的过程。

评估标准事实标准的确立以特定事物和既定事实为依据，更多地是通过调查、统计等实证方法建立数字、比例等量化关系，旨在确定一项公共政策在事实上产生了哪些实际的效果和影响。价值标准则是建立在道德、伦理、观念、文化等社会和政治价值观基础上的，旨在确定一项公共政策的价值影响。

1、事实标准政策投入与产出、成本与收益之间比例关系。

成本消耗：政策主体/目标群体/社会负面影响政策收益：主体/客体/环境政策目标实现的程度和范围

解决问题程度/满足需求程度/需要被满足人数政策对社会影响程度

综合衡量

2、价值标准(1)政策是否满足大多数人的利益；(2)政策是否有利于社会生产力的发展；(3)政策是否有利于增进人民的团结；(4)政策是否有利于保持政权的巩固和社会的稳定；(5)政策是否坚持了社会公正的原则。

1、计划与准备

（1）确定评估对象

（2）建立评估机构（3）制定评估方案

（4）准备评估条件

（四）评估过程

（1）采集整理政策信息。

（2）统计分析政策信息。

（3）运用评估方法获取结论。2、组织与实施3、总结与报告其内容包括：

（1）对政策效果进行客观陈述和价值分析。

（2）对评估过程、应用方法和一些重要问题进行的必要说明。

（3）提出政策建议。

（五）政策评估的障碍1、政策目标的不确定性2、政策影响的广泛性3、政策资源的混合和相关政策的重叠4、政策问题的复杂性5、政策主体相关人员的抵制

1、政策目标的不确定性（1）政策存在目标笼统、缺乏可操作性；（2）政策目标多个、分散,甚至有一定冲突；

政策目标冲突实例

2005年4月27日的国务院常务会议强调；

“必须把解决房地产投资规模和价格上升幅度过大的问题，作为当前加强宏观调控的一个突出任务。”虽然会议强调要增加中低价商品房和经济适用房的土地供给，并分类指导。但在实际工作中，更多的是实行土地供应“一刀切”的政策。实际上，控制投资规模和控制住房价格是两个不同的政策目标。为了控制规模，政府不得不控制土地供给。而为了控制价格，在用政策手段抑制投机性需求的同时，却没有做到增加市场的住房供给。前者导致土地供应直接减少，而后者只能依靠行政手段获得暂时的价格稳定。实际上减少土地供给在需求仍然旺盛的情况下会导致价格上涨，这两个政策在现实中存在一定矛盾。2、政策影响的广泛性（1）预期影响、非预期影响（2）直接影响、间接影响（3）及时影响、长远影响（4）实质性影响、非实质性影响

3、政策资源的混合和相关政策的重叠

（1）政策资源混合：不同的政策资源彼此交织一起，难以分清支出、效果属于哪个政策；

（2）政策的重叠：针对相同、相似的政策问题和目标群体，不同政策在实施着，各种不同效果混杂一起。

例如：抑制房价：世界金融海啸、提高二套房首付比例、提高经济适用房、廉租房建设、银行紧缩银根、人民银行提高准备金率…房价下降了，谁之功？

4、政策问题的复杂性

－－问题错综复杂分析难度大5、政策主体相关人员的抵制

－－评估后果可能影响政策主体的利益，他们会寻找各种借口、通过不同渠道影响评估。四、政策监控（一）政策监控的内涵政策监控是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程,其目的在于保证政策系统的顺利运行,提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。（二）政策监控机制的构成

所谓的政策监控机制，简单地说来就是政策监控子系统的运行机制，其中最重要的是监控主体的构成及其发生作用的内容与方式。立法机关对政策的监控。司法机关对政策的监控。行政机关对政策的监控。政党系统对政策的监控。利益集团对政策的监控。公众对政策的监控。（三）政策监控的功能活动1、政策监督2、政策控制

3、政策调整（四）政策控制的程序

政策控制的程序或过程是由如下三个基本环节构成的，即确立标准、衡量绩效和纠正偏差。预期绩效实际绩效实际绩效的衡量实际绩效与标准的比较执行纠偏措施纠偏措施的方案分析偏差产生原因发现确定偏差五、政策终结

2001年12月11日，我国正式成为世界贸易组织的一员，根据世贸组织规则以及同国际接轨的要求，我国在加入世贸组织时或者在加入世贸组织后一段时间需要修改、废止的法律、行政法规50多件，需要停止执行的国务院文件40余件，需要修改或者废止的部门规定和其他政策1000余件。(一)政策终结概述政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治（或政策）行为。

练习下面三种情况哪些可以看作政策