园林经济管理-2、政策与法规

第二章园林政策与法规河南科技学院杨立峰本章导读要点1、掌握政策、法规的基本含义，政策与法规的基本特性；2、理解政策与法规的关系和园林政策法规的构成体系；3、了解与园林相关的主要政策法规内容。序1、“没有规矩不成方圆”，规矩就是法规。凡事照章依法而行，人们便有了相应的行为准则。2、园林经济管理者，更应该时刻保持在政策与法制的轨道而不偏离方向，及时学习与更新相关的政策、法规的基本理论和基础知识，具备熟练地运用政策法规指导实际工作的能力。第一节管理寓言故事一、逼改法规

从前，有一个小孩，由于不是他父亲的婚生子，依据当时的习俗，就不能继承他父亲的爵位和财产。而他父亲又没有婚生子，便决定把他的侄子过继过来继承他的爵位和财产。到了指定的日子，在府第里举行仪式。这位父亲是朝中的大臣，所以知名的人士都来了，连国王也亲自驾临。这时，这位九岁的小孩手中捧着许多削得尖尖的棒头走了过来，他给每位客人都分了一根，然后说道：“如果谁认为我不是父亲的亲生儿子，请刺瞎我的眼睛吧！”大家齐声说道：“你是你父亲的亲生儿子。”“如果谁认为我的堂兄弟是我父亲的亲生儿子，请刺瞎我的眼睛吧！”“他不是你父亲的亲生儿子。”“那么，你们为什么剥夺我——这个父亲亲生儿子的权利呢？”大家告诉他说：“法律是这样规定的呀，根据法律，你是非婚生的儿子啊！”男孩说：“那么，应该不是我非法，而是法律非法了。”他又问道：“法律是谁写的呀？”大家回答说：“是人们写的。”“你们是‘人们’么？”客人们议论了一会之后，回答道：“我们是‘人们’。”男孩子说道：“这就是说，更改这种非法的法律，你们得负责任了！”大家不声响了。国王听了这个男孩的话，高兴地说：“这小孩子很聪明！我们为什么不改正这条不公正的法律呢？”法律因而就更改了，这个男孩也取得了继承他父亲的爵位和财产的权利。从此以后，这个国家就再也没有所谓非婚生的孩子了。【管理启示】

有些法律条文有时看上去是合法的但确不合理；而有些事情是合理的确又不合法；这是现代社会上普遍存在的一种现象。园林行业法律法规也是如此，有些法律条文合法不合理，而有一些事情合理而不合法，这些在法制社会里有关执法部门会不断完善和修改。二、苛政猛于虎春秋时期，朝廷政令残酷，苛捐杂税名目繁多，老百姓生活极其贫困，有些人没有办法，只好举家逃离，到深山、老林、荒野、沼泽去住，那里虽同样缺吃少穿，可是“天高皇帝远”，官府管不着，兴许还能活下来。有一家人逃到泰山脚下，一家三代从早到晚，四处劳碌奔波，总算能勉强生活下来。这泰山周围，经常有野兽出没，这家人总是提心吊胆。一天，这家里的爷爷上山打柴遇上老虎，就再也没有回来了。这家人十分悲伤，可是又无可奈何。过了一年，这家里的父亲上山采药，又一次命丧虎口。这家人的命运真是悲惨，剩下儿子和母亲相依为命。母子俩商量着是不是搬个地方呢？可是思来想去，实在是走投无路，天下乌鸦一般黑，没有老虎的地方有苛政，同样没有活路，这里虽有老虎，但未必天天碰上，只要小心，还能侥幸活下来。于是母子俩依旧只有在这里艰难度日。又过了一年，儿子进山打猎，又被老虎吃掉，剩下这个母亲一天到晚坐在坟墓边痛哭。这一天，孔子和他的弟子们经过泰山脚下，看到正在坟墓边痛哭的这个母亲，哭声是那样的凄惨。孔子在车上坐不住了，他关切地站起来，让学生子路上前去打听，他在一旁仔细倾听。子路问：“听您哭得这样的悲伤，您一定有十分伤心的事，能说给我们听听吗？”这个母亲边哭边回答说：”我们是从别处逃到这里来的，住在这里好多年了。先前，我的公公被老虎吃了，去年，我丈夫也死在老虎口里，如今，我儿子又被老虎吃了，还有什么比这更痛心的事呢？”说完又大哭起来。孔子在一旁忍不住问道：“那你为什么不离开这个地方呢？”这个母亲忍住哭声说：“我们无路可走啊。这里虽有老虎，可是没有残暴的政令呀，这里有很多人家都和我们一样是躲避暴政才来的。”孔子听后，十分感慨。他对弟子们说：“学生们，你们可要记住：残暴的政令比吃人的老虎还要凶猛啊！”【管理启示】本故事揭示了封建统治者的苛捐杂税对老百姓所造成的巨大危害，封建统治者的残酷剥削与压迫，使穷苦人走投无路，他们宁可生活在猛虎威胁的环境中，也不愿生活在暴政的统治下。三、庙里的老鼠有座土地庙，里面的墙壁是用树枝绑扎外面涂上泥巴做成的，看起来也不错。但老鼠却乘机在里面打洞做窝，生儿育女。人们非常痛恨这些害人的东西，也很想把它消灭掉。但是苦于没有很好的办法，如果用火熏，则害怕烧着了里面的树枝；如果用水浇灌，又担心浇坏了外面的泥巴…。这些老鼠之所以能够生存下来，是因为有土地庙保护了它们呀！【管理启示】一种不良的现象能够保存下来，一定是因为他们有生存的环境。要想除掉这些现象，首先就必须铲除他们生存的条件。因此一个国家必须加强法律法规建设，用法律武器铲除不良现象的生存环境，确保人民有一个安定、和谐的社会秩序。第二节园林政策法规的作用

一、园林政策法规的定义政策法规就是党政机关制定的关于处理党内和政府事务工作的文件。一般包括中共中央、国务院及其部门制定的规定、办法、准则以及行业的规范、和条例规章等。二、园林政策法规的作用与意义

规范和引导园林行为：园林政策法规制定和实施，对参与园林活动的各方主体起到了规范、引导、教育和威慑的作用。

为园林业的发展提供政策支撑与法律保障

对园林业的发展进行有效的宏观调控第三节园林政策政策（policy）是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。政策的实质是阶级利益的观念化、主体化、实践化反映。政策是国家或者政党为了实现一定历史时期的路线和任务而制定的国家机关或者政党组织的行动准则。一、政策的基本含义

广义政策是指一定政治实体制定的全部行动纲领和准则，即路线、方针、政策等；狭义政策指比较具体的规定和准则，通常是与路线、方针并列的政策。总起来讲，政策就是一定政治实体为了实现特定目标而规定的，用以调控社会行为和发展方向的规范和准则。政策的含义有如下三个方面的基本内容：——政策是一种约束人们行为的规范和准则——政策主要通过引导来发挥作用——政策还是一种手段和策略，而不是目的。政策的含义有如下三个方面的基本内容：1、政策是一种约束人们行为的规范和准则同一社会里，制约人们行为的规范有三种：伦理道德——软规范政策——中性规范法律——硬规范二、政策的特征与特性1政策的特性⑴阶级性。政策是阶级意志的集中体现，具有鲜明的阶级性。这是政策的最根本特点。在阶级社会中、政策只代表特定阶级的利益，从来不代表全体社会成员的利益、不反映所有人的意志。同时，政策还具有一般社会性，即表现为整个社会利益集中体现的一面，它不仅要维护本阶级的利益，也必须承担起管理社会的一般职责。⑵正误性。任何阶级及其主体的政策都有正确与错误之分。⑶时效性。政策是在一定时间内的历史条件和国情条件下产生与推行的，当时间与国情发生变化时政策也随之发生变化。⑷表述性。就表现形态而言，政策不是物质实体，而是外化为符号表达的观念和信息。它由有权机关用语言和文字等表达手段进行表述。2、政策的特征与特性

1.原则性与灵活性2.连续性与稳定性3.系统性与相关性4.阶段性与针对性政策体系1.原则性与灵活性原则性体现政策制定者的指挥意志；表现为对本阶级和全社会共同利益的维护；表现为要求人们坚定不移的执行政策。灵活性具有相对意义；层次越高灵活性相对越多；灵活性限制在政策范围内。2.连续性与稳定性☆新政策须与同类政策在时空上保持相对连续性和一致性；☆政策一经制定和发布实行，就必须在一段时间内保持稳定；☆若政策变化大，就应废旧立新；☆只有真实反映大众利益的政策，才能保持相对连续性和稳定性。3.系统性与相关性社会呈现出多侧面、多层次及其相互关联的网状结构。从横向看，不同侧面的政策，有特定的调控对象和作用范围，具有相对独立性，也有相互联系、相互制约、相互补充的相关性。4.阶段性与针对性☆阶段性指政策在不同历史时期有不同内容；☆不同历史时期不同行业在发展过程中实践的内容不同、包含的矛盾不同、各种社会经济关系变化的趋势不同；☆针对性是指每一项具体的政策都是为一定时空条件下解决某一领域的特定具体问题而制定，政策的目的性与其针对性高度统一。☆从纵向看，政策的层次性非常明显，如大政方针政策和各项具体政策；☆高层次政策是低层次政策的“路标”、“灯塔”，原则性强、稳定性好、作用范围大；☆低层次政策作用范围窄、内容具体、可变性相对大。

因此，政策是一个多侧面、多层次的复杂有机体，要用全面、系统、协调发展的观点去认识、理解、运用它。三、政策体系任何政策都不可能是孤立、零散、非系统地存在的，只有一个完整的政策体系，才能有效地发挥作用。从系统性角度看，园林政策有多项政策共同构成一个完整的政策体系，它可以分为系统性政策与自成体系的单项政策两种类型。系统性政策指的是在一定时期内为解决某方面的问题而存在的形式多样、内容不同的诸多政策及其相互关系。单项政策是指在一定时期内为了解决某一特定的问题而自成体系的政策。有关园林政策的实例城市园林绿化当前产业政策

城市园林绿化当前产业政策实施办法

城市园林绿化产业政策：

●城市园林绿化作为城市基础设施，是城市市政公用事业和城市环境建设事业的重要组成部分；

●园林绿化产业包括城市园林绿化规划、设计、施工、养护、管理、服务、生产、科研、教育等几个环节；●它们密切相关，互相衔接，在国民经济中，形成了独立的产业体系。同时又与城市规划和市政、公用设施建设以及园艺、育种、植保、林业、气象、水利、环保、环卫、文化、文物、旅游、商业、服务等项事业密切相关或相互包容。

园林绿化当前产业政策大致由以下几方面组成：

１．公共绿地管理：包括各级、各类公园、动物园、植物园、其它公共绿地及城市道路绿化管理。２．专用绿地管理：包括防护绿地，居住小区绿地，工厂、机关、学校、部队等单位的附属绿地。３．园林绿化建设、养护管理：包括园林绿化工程设计、施工、养护管理单位和队伍。

４．园林绿化材料生产：包括为城市园林绿化服务的苗圃、草圃、花圃、种子基地等生产绿地管理及专用物资供给、保障事业。

５．园林绿化科研、教育、服务管理：包括园林绿化专业的科研、教育单位及园林内的商业、服务业单位。第四节园林法规法规是国家政策的一种表现形式，更是国家意志与强制力的表现形式，是影响和制约社会活动极为重要的因素。“有法必依，执法必严，违法必究”是确保社会公正、维护社会秩序，规范和保障公民权利、义务和责任的重要手段。一、法规的基本含义

一般意义上的规范是指约定俗成或明文规定的标准、准则。社会规范通常指的是人类社会生活中调整社会公众行为的准则，包括：政治规范、道德规范、法律规范和社团章程等等。

法规包括了法律与法规。前者指的是由全国人民代表大会制定的宪法和基本法律及全国人大常务委员会制定的法律；后者主要指由国家机关颁布或制定的法律、行政法规、地方法规、行政规章和地方规章等。法规的特征1.法规是调整人的行为或社会关系的规范（规范性和普遍适用性）2.法规是国家制定或认可的社会规范（具体体现国家意志）3.法规是规定权利和义务的社会规范（核心内容）4.法规是由国家保证实施的社会规范（强制性）园林法规是一门研究园林绿化与城市绿化、城市规划、城镇建设、风景名胜区与公园管理、环墟保护、建物堡护等项事业之间的法律关系，以及如何处理这些法律关系，并依法从事园林的生产、经营和管理的一门学科。其研究的范围包括：与园林绿化密切相关的城市绿化和城市规划法律制度、风景名胜区和公园管理法律制度、环境保护与文物保护法律制度、合同法律制度以及在园林的生产和经营过程中涉及到的如建筑法、企业法、森林法、行政诉讼法等法律知识。二、园林法规⑴园林的行政法规。⑵园林的技术法规。包括园林技术标准、定额、技术规范和操作规程等内容。是由城乡建设环境保护部建立园林绿化和风景名胜区方面的技术法规体系，例如1985年颁发了《园林苗圃技术规范》和《动物园动物饲养管理技术规范》等均属于园林技术标准。⑶其它。除此以外我国还制订了一系列与园林法规有关的法律法规，如与园林绿化、城乡规划和建设、环境保护、林业等有密切的联系，这些部门制定的法规中，对园林绿化也有相应的规定。第五节政策与法规的关系

法律与政策是现代社会调控和治国中互为补充的两种手段，在加快推进依法治国的进程中，各自发挥着其独特的作用。一、政策与法律的区别政策与法律作为两种不同的社会政治现象，虽然存在着密切的联系，但在制定主体和程序、表现形式、调整和适用范围以及稳定性等方面，都有各自的特点。具体而言，它们的区别表现在以下几个方面。⑴意志属性不同。法律是由国家机关依照法定程序加以制定的，它是国家意志和公共意志，是全体公民之间的契约性文件。而政策有所不同，党的政策是党的领导机关依党章规定的程序制定的，是全党意志的集中、不具有国家意志的属性。⑵规范形式不同。法律必须具有高度的明确性，每一部法典或单行法律和法规，都必须以规则为主，而不能仅限于原则性的规定，否则就难以对权利义务加以有效的调整。而政策则不同，比较注重理论阐述，其规定带有更多的原则指导性和一般号召性，主要或完全由原则性规定组成，只规定行为方向而少有具体、明确的权利和义务。⑶实施方式不同。法律具有鲜明的强制性和惩罚性，它依靠其强制力使人们普遍遵从。政策不一定都以强制力为后盾，政党的政策主要靠宣传教育、劝导，靠人民对政策的信任、支持而贯彻执行，虽然国家的政策具有一定的信任、支持而贯彻执行，虽然国家的政策具有一定的强制力，但这种强制较弱，政府对反政策的人只能通过行政手段予以处分。⑷稳定程度不同。法律一般是对试行和检验为正确的政策定型化，具有较强的稳定性。政策则要适应社会发展的需要，及时解决新出现的社会现象和社会问题，相对于法律而言，政策灵活多变，稳定性不强。⑸调控范围不同。政策的调控范围十分广泛、渗透到国家和社会生活的各个领域、环节，并在其中发挥作用，是区分是与非、正确与错误的标准；而法律法规一般仅用于调控有重大影响的社会关系和行为，是提供辨别人们行为是否违法犯罪的标准。二、政策与法律的一致性⑴功能的共同性。政策和法律都是国家进行社会管理的工具和手段，共同调整、控制和规范社会关系。政策与法律在社会调控上具有同样性质的功能。⑵内容的一致性。在我国作为国家的基本政策的国家的大政方针，它往往体现在宪法和法律之中，具有明显的法律效力，是宪法和法律的核心内容，因此国家政策往往成为法律的指导原则或法律本身。⑶适用的互补性。政策与法律虽然在性质相同，但是二者的适用范围并不完全相同，只在自己所调整的社会关系的领域内发生作用。第六节园林政策法规体系园林作为一项公益事业，与城市规划、城市的绿化与美化、公园与风景名胜区的建设与管理、文物保护、环境与资源保护等密切相关。园林作为一项产业，不可避免地与一些经济、行政等方面的政策法规相联系。无论是作为公益事业的园林，还是作为产业的园林，都必须依照相应的政策法规行事。一、园林行业相关法律二、法律性决议和决定法律性决议和决定是指由全国人民代表大会根据国家建设与发展的需要，对确需规范的某项社会事务，或者对现有法律中与现实不相适应的某些条款，或者对现实中已出现而法律又无明文规定的方面所作的一系列决定或决议。这种决定和决议同样具有法律效力。例如：1981年12月13日第五届全国人民代表大会第四次会议通过的《关于开展全民义务植树运动的决议》。三、园林行业行政法规四、园林行业地方法规五、园林行业行政规章六、园林行业的法律解释法律解释指由一定的国家机关、组织或个人，为适用和遵守法律，根据有关法律规定、政策、公平正义观念、法学理论和惯例对现行的法律规范、法律条文的含义、内容、概念、术语以及适用的条件等所做的说明。七、与园林行业相关的法规相关法规包括有关园林方面的国际条约、公约、协定和惯例和国内有关园林方面的相关法规两部分，国际相关法规主要表现形式一般为公约，中国政府积极支持有关国际环境与资源保护的许多重要文件，并把这些文件的精神引入到中国的法律和政策之中。如1992年06月05日的《生物多样性公约》，1973年3月3日签于华盛顿的《濒危野生动植物种国际贸易公约》，1982年3月12日修正的《国际重要湿地公约》等均属于此类法律法规。而国内园林方面的相在法律法规则相对比较好多。第七节园林行业标准化随着全社会对城市可持续发展的认识，人们对生活环境质量提出了更高的要求，传统园林向城市绿化即将整个城市作为园林建设的对象而发展。园林城市的创建、城市园林绿地系统的规划、宜居环境的建设、人居环境的优化、自然和文化遗产的保护和管理、风景名胜区的建立、景观环境规划论证等现代园林行业发展急需建立标准化体系，因此建制和完善园林行业标准，是规范和提高我国园林行业发展水平的重要举措，也是目前园林行业走向国际化的重要措施。一、标准化的定义所谓标准化是为了在一定的范围内获得最佳秩序，对实际的或潜在的问题制定共同的和重复使用的规则的活动，称为标准化。它包括制定、发布及实施标准的过程。目的是为了获得最佳秩序和效益。标准：是对重复性事物概念所做的统一性规定，它以科学、技术和实践经验的综合成果为基础，经有关部门的协商一致，有主管机构批准，以特定的形式发布，作为共同遵守的准则和依据。按标准化的内容分标准化可分为技术体系标准化与管理体系标准化两大部分，简称技术标准与管理标准。标准化的特点

1.技术先进性2.协商一致性3.权威性4.实践性

标准的有效期（标龄）：自标准实施之日起，至标准复审重新确认、修订或废止的时间。

我国国家标准有效期一般为5年二、园林行业技术标准的概念

园林企业生产的各种园林产品和所承担的各项作业，就其质量、规格和检验方法所作的技术规定。它对园林企业建立正常的生产秩序、改进产品和作业质量，提高生产技术和经营管理水平，获取最佳经济效益均有着直接的影响。1、园林技术标准的种类

园业技术标准的种类较多，若按其内容可分为:——基础标准——产品标准——方法标准——工艺标准——工艺装备标准基础标准

●是指具有广泛的适用范围或包含一个特定领域的通用条款的标准。

●在一定范围内可以直接应用，也可以作为其他标准的依据和基础，具有普遍的指导意义。

●一般包括名词术语、符号、代号、机械制图、公差与配合等。

如《风景园林图例图示标准》等。产品标准

对产品结构、规格、质量和检验方法所做的技术规定，称为产品标准。

如昆明杨月季园艺公司2009年选育出了拥有自主知识产权10个月季新品种。

方法标准

包括以下两类：

●以试验、检查、分析、抽样、统计、计算、测定、作业等方法为对象制定的标准。如：试验方法、检查方法、分析计法、测定方法、抽样方法、设计规范、计算方法、工艺规程、作业指导书、生产方法、操作方法及包装、运输方法等。

●为合理生产优质产品，并在生产、作业、试验、业务处理等方面为提高效率而制定的标准。如：质量标准、管理标准等。

2、我国园林技术标准分为三级国家标准是指对全国经济技术发展有重大意义而必须在全国范围内统一的标准。专业标准又称为部标准，主要是指全国性的各专业范围内统一的标准。地方标准：省自治区直辖市范围内统一的技术要求。企业标准指由省(自治区、直辖市)、地区或企业制订的标准。3、按是否具备强制性划分有：

——法定标准

——推荐标准

——标准草案园林标准化的主要对象是种子苗木标准化、生产技术和管理技术标准化及林产品标准化三个方面。在园林企业里，标准化工作包括制订企业标准和贯彻技术标准两方面，前者工作量较小，后者工作量较大。4、园林技术标准二、园林行业管理标准1、管理标准的定义：对企业标准化领域中需要协调统一的管理事项所制定得标准。管理标准是对标准化领域中需要协调统一的管理事项所制定的标准，是对管理目标、管理项目、管理程序、管理方法和管理组织所作的规定。2、管理标准的分类①技术管理标准。技术标准是对技术活动中，需要统一协调的事物制定的技术准则。它是根据不同时期的科学技术水平和实践经验，针对具有普遍性和重复出现的技术问题，提出的最佳解决方案。②生产组织标准。它是为合理组织生产过程和安排生产计划而制定的，包括生产能力标准、资源消耗标准，以及对生产过程进行计划、组织、控制的方法、程序和规程等；③经济管理标准。经济管理标准是指对生活、建设、投资的经济效果以对生产、交换、流通、分配、积累、消费等经济关系的调节、管理为管理对象所制定的标准。经济管理标准是合理组织国民经济生产，确处理各种经济关系和分配原则，合理安排积累与消费的比例、提高经济效益的有效措施，也是用经济办法管理经济，保证国民经济持续稳步发展的重要手段。④行政管理标准。是指由社会约定俗成或由国家机关明文规定的，要求国家行政机关及其工作人员在有效履行各项行政管理职能、行使国家行政权力的过程中应该遵守的各种行为规范、准则的集合。⑤业务管理标准。例如计划供应、销售、财务等，依据管理目标和相关管理环节的要求，对其业务内容、职责范围、工作程序、工作方法和必须达到的工作质量、考核奖惩办法所规定的准则。管理标准按管理内容可分为管理基础标准、管理程序标准、管理业务标准和质量管理体系标准。①管理基础标准是管理标准体系的最高层次，是从其他各类管理标准中提炼出来的共同标准，它可分为管理用术语、符号、代号、编码标准和文件格式统一标准；②管理程序标准是把各管理环节在空间上的分布和时间上的次序加以明确和固定，规定过程和活动秩序的标准；③管理业务标准是对某一管理部门在管理活动中重复出现的业务，依据管理目标和要求，规定其业务内容、职责范围、工作程序、工作方法和必须达到的工作质量所作的规定。工作标准是对每个具体的工作操作编位做出的规定；④质量管理体系标准如ISO9000、TL9000、QS9000、环境管理体系标准（ISO14000）、职业健康与安全标准（OHSAS18000）、食品安全体系标准（HACCP）是典型的管理标准，是管理基础标准、管理程序标准、管理业务标准和工作标准的综合。贯彻技术标准的工作内容：①要组织企业有关人员认真学习各种有关的技术标准，帮助他们具体掌握技术标准的内容和实质，以便按技术标准的要求办事。②要对有关的国家标准、专业标准和企业标准进行分解和具体化，便于直接指导工人的生产，把标准落实到岗位。③要相应地加强其他各项技术管理工作，如产品设计、工艺管理，特别是质量检验。通过严肃检查和严格验收，以促进操作工人认真按技术标准生产，保证产品的质量。三、技术标准化工作标准化工作包括从制订到贯彻林业技术标准的全过程，通常它是对产品、工艺方法和其他对象从非标准转化为标准，并使标准得以实现；又将标准再提高再实现的螺旋式发展过程，实行园林标准化是组织园林生产的重要手段之一。贯彻技术标准的工作内容：①要组织企业有关人员认真学习各种有关的技术标准，帮助他们具体掌握技术标准的内容和实质，以便按技术标准的要求办事。②要对有关的国家标