基本农田保护与建设

1我国基本农田建设与保护的形势温家宝总理指出:''发达国家管理保护土地资源，已经跨过了数量管护、质量管护两个阶段，正向生态环境管护的更高层次发展，而我国耕地数量管护还处在初级阶段。”由此可见，我国基本农田的保护与建设任重道远。现阶段我国基本农田建设与保护面临以下问题。1.1数量问题1997-2007年，我国耕地减少833万hm2,补充耕地284万hm2,耕地净减少549万hm2,(图1)，《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》明确指出，我国耕地减少540万hm2,补充耕地367万hm2,绝对净减少耕地173万hm2。如果按照1997—2007年间耕地减少这个速度看，我国耕地保护形势十分严峻。1.2质量问题虽然温家宝总理给国土资源部提出了''构筑18亿亩耕地红线”的耕地保护目标，但是由于中国区域的耕地质量差异很大，如果在区域的基本农田保护区的划定中，只重视数量，不重视耕地的质量，就会出现虽然数量保住了，但耕地的生产能力却降低了，将起不到耕地保护的作用。如何科学合理的划定基本农田范围，已成为落实保护1.2亿hm2耕地的关键问题。目前在全国已经普遍开展并取得大量成果的农用地分等定级工作，提供了全国农用地各个评价单元的质量、面积、分布等方面的属性，这为我国土地资源质量管理的改革与发展提供了技术支撑。《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)》规划目标提出了基本农田数量不减少、质量有提高;要加强基本农田整理，实施基本农田整理重大工程;在城乡用地布局中将大面积、连片基本农田、优质耕地作为绿心、绿带的重要组成部分，构建景观优美、人与自然和谐的宜居环境;建立耕地保护和节约集约用地责任考核体系，将实际耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地的面积和质量、新增建设用地面积作为重要内容［1—2］。由此可见，我国的土地资源管理正在从单纯的数量管理向数量质量并重管理迈进。为了更直观地揭示耕地质量(生产能力)在空间上的变化规律，国家农用地分等定级估价办公室以全国农用地分等成果为依据，借用地理学上''样带”的概念，确定了''两纵两横一斜”等5条样带，分别是东部平原样带、西部高原盆地样带、南方水田样带、北方旱地样带和东南沿海至西北内陆样带。计算了样带上每个县级单位的平均利用等，得到样带的耕地利用等别变化折线。这种折线能够直观地表达耕地生产能力从南到北、从东到西的变化规律。1.3土地利用形态问题我国土地利用程度不高，有相当一部分耕地地块零碎不规整，田坎、沟渠、道路、坑塘面积过多，田块大小不一，道路弯曲狭小，土墩、坟墓、杂树星罗棋布，内流小河道曲曲弯弯，农户土墙瓦房散落其间。长期以来，由于对农业投入少，农民只能靠肩挑背驮、锄挖犁耕，农业生产劳动强度很大，农村经济发展依然高度依赖于自然条件的变化，农业基础设施依然十分薄弱。据调查，我国田坎面积达1247万hm2,超过集约化中等水平国家1倍以上;沟渠487万hm2,超过1.5倍以上；田间道路估计有667万hm2,超过2倍以上。我国村镇建设用地总量是城市建设用地总量的4.6倍，且用地布局混乱、分布无序、粗放利用现象严重，人均用地远远超过国家标准。地块细碎化问题也相当突出，据调查，广东顺德均安镇星槎村均联片：7个队，户均耕地0.07〜0.2hm2,每户分地10块以上的队有5个，最多的队每户分19块，最少的队每户分8块［3］。卜凯早在1941年就指出，中国土地利用存在非农田比例高、土地零碎等问题。同时，我国很多地方的城市拓展、工业布局、基础设施建设、新农村建设无序状态十分严重。图2和图3是我国华北某县遥感影像图与经过综合整治之后的日本农村，从两张图片的对比可以明显看出经过综合整治之后的日本农村布局合理，农村生活环境和农业生产条件良好，而华北某县存在整体布局与土地利用混乱、基础设施建设与农村建设无序等问题。朱德举教授对太原市万柏林区的基本农田分布、耕地利用等别图进行了分析，结果发现，高等别的耕地多数为一般农田，而低等别、中等别的耕地多数为基本农田。这就进一步给我们的耕地保护工作敲响了警钟，我们要保的1.2亿hm2基本农田到底是什么样的基本农田，如果不将基本农田的质量放入考核范围，最终结果就是数量保住了，生产能力却下降了，这与我国实施基本农田保护的初衷将背道而驰。1.4生态环境问题土壤污染已经成为我国继水污染、大气污染、噪声污染和固体废物污染之后的另一个重大的污染问题，成了农业稳定发展中不可忽视的重要因素之一。土壤污染直接影响土壤生态系统的结构和功能，使生物种群结构发生改变，生物多样性减少，土壤生产力下降，土壤理化性质恶化，影响作物生长，造成农作物减产和农产品质量下降，对生态环境、食品安全和农业可持续发展构成威胁。据不完全统计，目前我国受污染的耕地约有1000万hm2,土壤污染的总体形势相当严峻。这对于本来就日渐紧张的耕地面积而言，无疑是一个巨大的土地资源''黑洞气全国每年就因重金属污染而减产粮食1000多万t,另外被重金属污染的粮食每年也多达1200万t。而且，由土壤污染引发的农产品质量安全问题和群体性事件逐年增多，并且成为影响群众身体健康和社会稳定的重要因素。据有关调查资料显示，广东省的耕地土壤质量恶化趋势显现。在珠江河口周边约100万hm2范围内，土壤高氟异常区52.63万hm2,高镉异常区逾60万hm2,受人为污染导致土壤中有毒有害重金属元素异常的镉、汞、神、铜、铅、镍、铭等8种元素污染面积达55万hm2,其中仅汞污染便达12.57万hm2,污染深度达40cm。太原市耕地出现铅污染迹象的地区已达56%，并且是靠近公路主干道的土地，这样的情况更为突出，而铜、锌等重金属对土地的污染也不可小视。湖北省荆门市的大量工业废水及生活污水，把流经此地的竹皮河水变成了酱红色，所含的氟、铅、硫化物等十几种有害物质，皆大大超过了人畜饮用标准，鱼虾鸭鹅基本绝迹，313hm2农田和100hm2水面因污染而撂荒。仅贺集乡就有650人患肝癌、93人患肺癌。湖冲村一位农民承包了0.4hm2稻田，收获的2500多kg稻谷竟然变成了黑色，连鸡、猪都不吃［4］。我国人均耕地仅0.09hm2,约相当于美国的1/8、印度的1/2。目前耕地仍在不断减少，污染仍在不断加剧，人口仍在持续增加。可以说土地污染已经对我国生态环境质量、食物安全和社会经济可持续发展构成了严重威胁。2基本农田的布局纵观几年来基本农田管理工作，基本农田保护除了侧重数量保护，对质量保护、结构和布局规划、生态管护等方面注重不够之外，还存在着一个、、忽略”，即忽略了、、优质集中”耕地保护方针中涉及的、、集中”管理模式。基本农田保护区中必须是优质耕地，这已经在基本农田划定过程中得到了认识和贯彻。但在整个划定过程中，往往忽略''集中”管理的方针，容易导致片面追求基本农田的优质性，即只要达到等级的农地都划为基本农田，然后面积累加起来以达到政策要求，完成基本农田保护区的划定。结果导致基本农田零散分布，既无法在耕地利用过程中推广规模农业，又增加了土地流转过程中，由于建设用地需要侵占零散基本农田地块引发纠纷的频率增加。土地利用规划的基本空间单元是地块，多数情况下地块单元面积并不大，毗邻的地块等级可能接近，也可能相差悬殊。为了保护优质集中的耕地，质量相近且优质的连片耕地是基本农田首选的划定地区。而绝大多数基本农田规划只是做到了''保优不保劣，保近不保远"，尚未做到''保整不保零”［5］。党的十七届三中全会提出一系列富有创新精神和勇气的大战略、新概念。划定永久基本农田就是其中之一。划定永久基本农田必须抓两手:一手是切实落实土地用途管制需要，划定的永久基本农田要''永久”，防止今年划定，明年转用;另一手是着眼宏观全局，从战略高度，本着对中华民族千秋万代负责的态度，确定战略基本农田保护区域，把黄淮海农区、东北农区、长江中下游农区的大面积、集中连片、优质高产基本农田圈定住、保护好，防止各类非农建设包围、切割基本农田保护区。从当前加快各级土地利用总体规划修编的形势看，明确对加强后一手管理尤其重要。我国三大农区应该成为永久基本农田的集中区。由于历史原因，三大农区基本农田保护问题非常突出。如果各用一个字来概括其问题，可以用''脏乱差”来形容。''脏”是指长江中下游农区农业和农村环境形势不容乐观，必须引起我们高度重视，下大气力、采取有效措施加以解决，在这个区域确定的永久基本农田必须是确保绿色农业生产能力的基本农田。''乱”是指黄淮海农区农村土地利用的混乱、无序状态。从遥感影像图看这个区域，城市拓展、工业布局、基础设施建设、新农村建设无序状态十分严重，必须将该区域的各项发展建设结束无序用地走向有序用地，结束自然用地形态走向规划用地形态，结束粗放利用走向集约利用。''差”是指东北农区农业生产基础设施差、农业生产和经营管理水平差。在这个地区农垦系统以外的广大农区，基本上是靠天吃饭的农业生产经营格局。规划布局好永久基本农田，对解决传统农区脏乱差会有极大的帮助。笔者赞成在区域内实行永久基本农田''围城包路星星点灯”。''围城”，就是不允许市镇之间形成所谓的建设走廊''包路”，就是不允许在交通干线、河道两侧大搞水岸、江景建设，多搞亲水安全农业生产''星星点灯”，就是不允许采取''大切小、小转了”的方式，随意切割基本农田，而是逐渐归并小斑块基本农田为大斑块基本农田，实现基本农田集中连片优质高产高效，适应建设优美城乡环境和现代农业生产体系的需要】5—6］。市域带头确定永久基本农田。从我国现阶段土地利用空间演变格局来看，必须抓住市域规划这个龙头。如果在中国地图上勾画适宜耕作的平原地区，我们会发现面积并不大，大概可以勾画出50来片。但是，在这50来片优质耕地集中连片区上却坐落着绝大多数的大中城市。我国83个50万以上城市人口的大中城市，有73个分布在这50来片的土地上。工业化、城市化与永久基本农田保护区形成正面对抗。城市规划与土地利用总体规划、基本农田保护区规划正面对峙。因此，必须按照两个''最严格”的要求，合理确定城市增长边界、合理布局永久基本农田保护区。充分发挥基本农田对城市科学发展的功能互补、次序协调作用。还必须明确一个原则，这里所说的市，不仅仅是地级市、县级市，而是包括直辖市、单列市和省会城市。划定永久基本农田要管制与激励并重。人人享有发展的权利，使用和保护永久基本农田的农民同样拥有这项基本权利。永久基本农田划定过程，应该成为政策宣传的过程、政策兑现的过程。不能让拥有永久基本农田的人吃亏，不能让保护和建设永久基本农田的地方吃亏。各项政策应该指向有利于拥有、保护、建设永久基本农田的地方和个人。2011年，笔者曾经到黑龙江农垦总局建三江分局调研，他们强烈要求国土资源部多给些基本农田保护指标，他们愿意把三江千万hm2耕地建设为永久基本农田。如果我国1亿hm2基本农田都是符合现代农业经营管理条件的耕地，一定会有人愿意从事农业，经营农业。3基本农田的调整新一轮规划修编的一个重要任务就是优化各类用地空间布局，与其说规划修编是为解决用地指标问题，不如说是因用地布局不合理造成了规划修编，所以从某种意义上说科学的空间布局比规模更重要，在规模确定或者规模受到限定的前提下，搞好用地布局是保持规划科学性的重要手段。基本农田布局是土地利用总体规划中各类用地布局的一个重要环节，明确其在各类用地布局中的位置是实现基本农田科学合理布局的重要前提。为充分体现''统筹保障发展与保护资源”的指导思想，本轮规划修编确定各类用地空间布局的总体思路是：1）优先安排国土生态屏障用地，KQZ癣C确保山川、水系、生物廊道的完整性，构建生态屏障网络;2）切实保障''两基用地”，即基本农田和重大基础设施用地，在生态网络确定后，要合理安排这两类用地，这是核心的、不能动摇的用地；3）重点布局城镇用地，''两基用地”确定后，精心布局城镇建设用地，是保障城镇化、工业化的必然要求;最后，布局绿色空间用地，包括耕地、林地、草地、水面等，整个布局中要充分发挥耕地的生态功能［7］。从整个用地布局的思路看，基本农田布局应在生态网络确定的基础上进行。此次基本农田布局，不是重新划定，而是以现有布局为基础，按照划优不划劣、划近不划远、划整不划零'的基本原则对布局不合理的地方进行必要调整。以往划定的基本农田由于质量方面缺乏量化的指标，划劣不划优的问题始终无法衡量，目前全国农用地分等定级工作已基本完成，此次基本农田布局调整应充分利用该项成果，以确保调整前后基本农田''质量不降低"。具体调整过程中应遵循的原则为：1）坡度大于25度的基本农田、风沙侵蚀严重的基本农田、经合法认定程序确认的严重污染的基本农田，以及自然人文景观保护核心区、国防军事安全区的基本农田应当调出基本农田；2）位于城乡建设用地扩展边界内的基本农田可以调出基本农田；3）补划基本农田时应优先划入高等级耕地、城乡建设用地扩展边界外围、交通沿线两侧的耕地、大面积集中连片的耕地，以及土地整理复垦开发新增优质耕地，补划的基本农田必须是耕地；4）基本农田布局调整时不允许把大面积集中连片的基本农田拆分成零散的小块基本农田；5）对调出的基本农田和新划定的基本农田分别进行等级评定，确保新划定基本农田的平均等级不低于调出基本农田的平均等级】7—9］。4加强基本农田保护的相关制度4.1耕地保护目标责任制2005年10月，国务院办公厅为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，切实加强耕地保护工作，建立了省级政府耕地保护目标责任制度。明确要求耕地保护责任目标考核从2006年起，每5年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，国务院对各省、自治区、直辖市各考核一次。考核的标准是：1）省级行政区域内的耕地保有量不得低于国务院下达的耕地保有量考核指标;2）省级行政区域内的基本农田保护面积不得低于国务院下达的基本农田保护面积考核指标;3）省级行政区域内各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和基本农田的面积与质量不得低于已占用的面积与质量。同时符合上述3项要求的，考核认定为合格;否则，考核认定为不合格［10］。4.2国家建立基本农田建设集中投入制度我国现有的基本农田中，中低产田约占70%，相当数量的基本农田利用不充分，农田基础设施条件较差，提高基本农田质量，改善基本农田生产条件的潜力很大。国土资源部为进一步推进全国基本农田保护，2005年10月在各省（区、市）设立示范区，全国116个示范区基本农田总面积为886.67万hm2,是落实国务院提出的基本农田''总量不减少、用途不改变、质量不降低'的总要求，以建设促保护，进一步推进基本农田保护工作的一项重要措施。综合运用经济、行政等手段，积极推进基本农田保护示范区建设，建设高标准基本农田，建立健全基本农田保护监管体系，树立以建设促保护的典范，探索长效机制，全面提升基本农田保护管理和建设水平。这表明，集中资金、主动建设、积极保护，以建设促保护，是基本农田保护的方向，必将为基本农田保护制度注入新的活力［10］。为了保障基本农田建设，国家建立稳定的基本农田建设集中投入制度，落实基本农田建设经费。具体包括3个层面:1）要加大公共财政对粮食主产区（主产县）和主要农业生产基地基本农田保护区建设的扶持力度。2）在充分用好新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金的基础上，争取政府支持，多层次多渠道筹集资金，与农业综合开发、耕地质量建设、农田林网建设等相结合，争取各类农业和水利建设资金，按照地方政府统一规划、分步实施、部门管理、项目运作的原则，向基本农田保护区倾斜。3）制定扶持政策，积极鼓励农民自愿出资出劳，建设高标准的基本农田，切实提高基本农田的生产能力。4.3补充耕地数量质量实行按等级折算1998年修订的《土地管理法》实施以来，各省（区、市）基本实现了耕地占补总体平