1可持续发展观与中国环境影响评价的发展方向

1.可持续开展观与中国环境影响评价的开展方向

2.中国SEA进展与问题

3.案例分析：振兴东北老工业基地SEA可持续开展观、中国SEA进展及案例10.引言1949年以来，我国的GDP增长了10多倍，但同比，矿产资源消耗也增长了40多倍。2003年，我国已成为煤炭、钢铁、铜的世界第一消费大国，继美国之后的世界第二石油和电力消费大国。原油、原煤、铁矿石、钢材、氧化铝和水泥的消耗量，分别约为世界消耗量的7.4％、31％、30％、27％、25％和40％，而创造的GDP仅相当于世界总量的4％。

现在每增加1亿元GDP需要投资高达5亿元，而在“六五〞、“七五〞时期，投资两元就可以增加一元的GDP。2经济增长的代价：单位产值的能源资源消耗强度、废弃物排放大大高于世界平均水平2003年我国GDP增长9.1％，发电量以接近GDP增速2倍的速度增长，据国家统计局最新披露数据，去年全年消耗15亿吨标准煤，8.2亿吨水泥和2.6亿吨钢材，其中煤炭消费量占全世界的30％，钢材的消费占全世界的1／3以上，水泥的消费量占全世界的50％。2003年以来，能源、原材料产量的增幅都大大高于同期GDP增幅。3经济增长仍是以拼资源消耗为主的“粗增长〞。与中国经济高速开展伴生出现的，是积重难返的环境问题和资源的过度消耗。在这种增长方式的主导下，经济对能源、原材料极度需求，出现供给“瓶颈〞也就势所难免。8个高耗能行业的单位产品能耗平均比世界先进水平高47％全世界20个不适合人类居住的城市，中国占16个4粗放式的经济增长模式：“三高〞〔高投资、高能耗、高污染〕“两低〞〔低质量、低效益〕能源、资源环境压力急剧增加，煤、电、油等资源瓶颈以及生态衰退现象日趋严峻，我国中长期经济开展面临着“新结构性危机〞我国的资源、环境无法承载，甚至世界的资源难以承载?增长的极限??只有一个地球?5美国世界观察所的莱思特·布朗(LesterR.Brown)关于全球生态环境恶化、人口爆炸性增长、食物资源匮乏发表了一系列著作。?谁将喂养中国？? ：“由于中国如此庞大的人口，人类至今为止走过的所有开展道路对中国都不能适用。要不了多久，中国非得开拓一条全新的航道不可。这个创造了造纸术与火药的民族，现在面临一个跨越西方开展模式的时机，向世界展示怎样创造一个环境上可持续的经济。中国假设成功了，就能为全世界树立一个光辉的楷模，为人仰慕效法；中国假设失败了，所有的人都将为此付出代价。〞6可持续开展——中国的必然选择21世纪议程科学开展观循环经济“绿色GDP〞“以人为本〞新型工业化道路?四倍跃进?——利用现有一半的能源和资源，创造出现在两倍的GDP7第一局部：可持续开展观与中国环境影响评价的开展方向

8随着可持续开展观念的提出，环境科学已经逐渐开展成为一门体系完整的新学科，它的研究范畴已经超越了传统的自然科学、社会科学和工程技术科学。9“当前环境科学的历史任务深化为研究人类社会开展活动与环境演化之间的相互作用关系，调整人类的思想观念继而调控人类社会行为，寻求人类社会与环境的协同演化与持续开展。……正如牛顿力学揭开了工业文明的序幕一样，环境科学将以可持续开展思想为核心，揭开新文明的序幕。〞(叶文虎?创立可持续开展的新文明——理论的思考?目前环境科学的繁荣仅仅是一个开始10可持续开展要求人们的行动之前首先应当考虑其环境后果，以防止盲目和无知造成的不利环境后果，影响开展的持续性。而环境影响评价正是这样一个工具。可持续开展需要环境影响评价，而环境影响评价也离不开可持续开展观念的指导。环境影响评价是多学科方法在解决环境问题上的结合，几乎涉及所有的相关学科。111213环境影响评价是环境科学领域的焦点问题，而可持续开展观给环境科学带来了新的生命，也是环境科学研究的核心问题。可持续开展观和环境影响评价究竟有什么关系？可持续开展观对环境影响评价有什么启示和要求？环境影响评价又能够为可持续开展目标的实现做些什么？14要解决中国目前面临严峻的环境问题，必须有制度化的解决途径。根据可持续开展观的要求，结合其他国家和地区在环境影响评价领域的实践经验，分析我国环境影响评价制度存在的问题，结合中国国情研究中国环境影响评价未来的开展发方向，是十分必要而迫切的。15传统的环境影响评价中纳入社会影响评价和经济影响评价等内容，整合为一个综合的对人类社会全面开展的影响评价可持续开展影响评价(SDIA)战略环境评价〔SEA〕16?中国21世纪议程?第十四章:自然资源保护与可持续利用在自然资源管理决策中推行可持续开展影响评价制度提到：“而且还要建立一种政策分析机制，以便能持久地调整或评价现行和未来的政策，审查自然资源管理政策是如何有利或不利于总体可持续开展。可持续开展影响评价(SDIA)17环境影响评价最重要的意义就在于对人类行为的调整，通过这种调整，使人类活动对环境的不利影响最小化。但是我国目前仅仅对于局部企业行为进行了有限的调整，因此还不能满足可持续开展的需求。如何从理论上继承从三种生产经三种供需关系到三种行为的可持续开展理论体系，运用环境影响评价这个工具，分析、探索调整政府、企业、公众三者的环境行为的有效途径，也是三种生产理论应用的一个方面。18

2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的?中共中央关于完善社会主义市场经济体制假设干问题的决定?要求“建立促进经济社会可持续开展的机制〞，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的开展观，促进经济社会和人的全面开展。〞，这对环境影响评价制度创新提出了更新更高的要求。而且随着经济体制改革的不断深化，环境影响评价制度的改革也势在必行。19结合可持续开展对EIA的要求、我国环境影响评价制度的现状和存在的问题，提出我国环境影响评价开展方向的框架方案，探讨具可操作性的原那么与方法，为环境管理制度创新安排和具体环境政策的设计提出建议。20在环境影响评价领域需要总结西方兴旺国家的经验教训、结合中国国情开展的研究工作还很多。美国是实施环境影响评价最早的国家，了解、总结他们在环境影响评价方面的实践经验对于我们做好环境影响评价的管理工作是有益的。对美国1969年?国家环境政策法案?〔NEPA〕的分析说明，早在1969年，美国的法律中就出现了生物多样性保护、代内公平、代际公平、可持续开展等思想的萌芽。而这些概念恰恰是最近十几年来国际环境界十分关注的问题212有关的根本概念的再思考2.1环境环绕于人类周围之万物众生，我们称之为环境。所谓环境一般是人类环境的简称。环境提供人类生存、活动的条件，也在冥冥之中约束人类的生存和开展。人类是环境的中心，环境也制约着人类生存和开展。22?中国大百科全书·环境科学卷?:广义理解“人群周围的境况及其中可以直接、间接影响人类生活和开展的各种自然因素和社会因素的总体，包括自然因素的各种物质、现象和过程及在人类历史中的社会、经济成分。〞?中华人民共和国环境保护法?:狭义理解“本法所称环境，是指影响人类生存和开展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。〞这个定义也决定了我国环境保护工作的基点和环境保护工作者考虑问题的根本思路。23２.１.１以人类为主体的环境

环境是相对于人类而言的，指与人类当代和未来生存开展直接或间接相关的人类社会以外的各种生物和非生物要素的总和。可持续开展的角度同样也是以人类为中心的。因为人类没有权利、也不可能从任何一个物种的角度去讨论开展、持续问题。24认为环境以人类为主体，是探讨环境问题、解决环境问题思路的基点，不同于“人类中心主义〞。狭隘的人类中心主义是人类的狂妄和非理性的表现。生态中心主义是对狭隘的人类中心主义的反动〔矫枉过正〕，绝对的众生平等是不可能的。25２.１.２环境问题

人口以几何级数增长的压力、人类欲望和需求的不断高涨、人们对大自然无限度的索求带来了环境问题。人类正是因为受到被自身改变的环境的影响才开始关注和重视环境问题。

26２.1.3环境影响

环境的定义往往和“影响〞联系在一起。这说明，人类认识环境问题是从环境要素的变化开始环境影响源：对环境影响施加者，主要是人类行为，也包括一些自然因素。环境影响的受体：直接受体是环境环境要素和人类自身，间接或最终受体是人。27环境影响的复杂性和不确定性当投资者的眼光聚集于所期望的经济、社会目标，往往会无视或者看不到与之俱来的不利环境影响。向目标〔经济增长、社会开展〕前进的过程中很可能有一些副作用，容易被人无视，被牺牲。因此，为了防止和减缓不利环境影响、发挥和增进有利环境影响，需要制度化的研究、判断、预防和决策体制。28２．2开展与增长开展被很多人误认为等同于经济增长对GNP的崇拜：“洪灾、战争拉动内需，促进GNP增长〞；假冒伪劣产品的生产开展意味着人类福祉的增进，意味着社会进步和生活质量的普遍提高，而不仅仅是全人类财富的增加。29经济增长有内在动力，而环境、社会影响容易被无视开展过程中需要对人类行为进行干预。这也是“经济开展靠市场，环境保护靠政府。〞常常被提起的原因。马斯洛需要层次理论。需要层次结构：人的需要有一个从低级到高级开展的过程，分为生理需要、平安需要、社交需要、尊重需要、自我实现需要这五个层次。30２．3可持续开展1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议?人类环境宣言?：人类改造其环境的能力如果使用不当或轻率地使用，这种能力就会给人类和人类环境造成无法估量的损害1982年内罗毕人类环境特别会议?内罗毕宣言?，指出了进行环境管理和评价的必要性311987年?我们共同的未来?中对可持续开展给出了经典的定义：“既能满足当代人的需求,又不对满足后代人需求的能力构成危害的开展。〞人类高度的经济活动量是造成全球环境问题的最主要原因经济开展模式和环境问题的产生有相互关连性。环境与经济问题和许多社会、政治因素有相互关连性。321992里约热内卢联合国环境与开展大会于把环境问题与经济、社会开展结合起来，树立了环境与开展相互协调的观点，找到了在开展中解决环境问题的正确道路——“可持续开展战略〞?二十一世纪议程?。?里约宣言?对可持续开展进一步阐述为“人类享有以与自然和谐的方式过健康而富有成果的生活的权利，并公平地满足今世和后代在开展和环境方面的需要〞。33可持续开展要求代内公平、代际公平可持续开展不否认经济增长，尤其是穷国的经济增长，但需要重新审视如何推动和实现经济增长。重视增长数量，更追求改善质量、提高效益、节约能源、减少废物，改变传统的生产和消费模式，实施清洁生产和文明消费环境保护工作者不是环境保护主义者，不同于NGO〔如GREENPEACE〕。职责不仅仅是保护环境，协调开展和环境的矛盾，也包括管理和合理开发利用资源、环境34可持续开展战略强调以人为本，以开展经济、全面提高人民生活质量为核心，保障人与自然、人与环境的和谐共存，同时保证经济持续、快速、健康开展，使自然资源和环境得到永续利用和保护可持续开展的物质根底是资源与环境；可持续开展的根本保证是绿色文明精神所代表的思想、文化；可持续开展的核心是和谐与公平。35可持续开展只能通过全面性的寻求人类活动、社会政治经济制度与自然环境间的和谐关系来实现。笔者认为，可持续开展是能够促进人类社会与自然的和谐〔包括合理、充分地利用和保护自然〕、促进人类社会每一个个体的全面开展〔包括满足个人在精神、物质方面的合理的、多层次的需求〕和人类社会整体的全面进步的一种开展模式，在这种开展模式下，作为整体的人类以人类文明的继承者的高度理性对当代和未来的每个人类成员、对其所处的环境负责。36２．4环境影响评价

评价是和主体密切相关。评价主体只能是人类，无法摆脱人类的视角、人类的价值观和人类的功利〔即便是遥不可及的未来的功利，例如基因的价值〕环境影响评价是从人类对环境的普遍认识和人类对环境的需求出发的，不是以某个人、某个群体的视角出发而考虑问题人类社会和自然世界各自有其规那么，把丛林法那么用于人类〔比方纳粹的社会达尔文主义〕或者把人类社会规那么用于自然界〔比方主张一切生物和非生物要素拥有和人类一样的权利〕，都会导致思维混乱。37影响评价无处不在。人类在行为前都会判断后果。有意无意地，人类行为前都会有对行为影响的判断，以便确定是否能够到达预期的目的、有什么后果、需要采取什么对策。甚至动物捕食猎物，也要判断这样的攻击角度、奔跑速度能不能到达目的。

38环境影响评价是人类理性的反响，良知的表现。环境影响评价表达了事前预防原那么。环境影响评价代表了一种负责任的思维方式。人类对其行为后果负责。“三思而后行〞。环境影响评价是活动拟议者对于国家和公众的承诺。39制度化的环境影响评价〔法律强制性〕人类预断其行为的环境后果、以便调整人类行为、活动方式的一种重要手段，是决策和交流的工具，是具有法律强制性的人类活动的主体对国家和公众的承诺和行为标准，是贯彻实施可持续开展的手段，也是判断人类行为是否趋近可持续开展的工具。非制度化的环境影响评价即并非法律、法规要求进行的有关环境影响评价方面的思考和讨论，比方对于生活方式、消费方式进行的环境影响但是对于改变人类观念、调整人类行为也有一定的作用。40环境影响评价的道德根据：人类〔单体或群体〕在满足自身需求的同时，不能妨害他人〔当代与后代〕的利益。当代与后代的利益除了人类社会的现实利益以外，当然应该包括环境，因为环境代表了多数人的利益，也代表了后代人的利益。己所不欲,勿施于人〔他人和后人〕。所以，不能为了少数人的利润而损害多数人的环境。这只是道德要求，不能改变少数人对利润的狂热追求。与可持续开展要求一致41３可持续开展观及其对环境影响评价的要求

３．1环境问题缘起的再认识３．1．1从世界水坝委员会的调查报告说起世界水坝委员会回忆和评估了5大洲133个水坝，发表最终研究报告“水坝及开展——一个新的决策框架〞42“水坝对人类的开展做出了重要的奉献。但是，伴随着的，往往也是不可接受的、不必要的代价。特别是社会和环境方面的代价,是由异地安置的移民、下游的社区、忠实的纳税人和自然环境来承担。〞水坝在发电、供水和防洪方面并没有到达水坝支持者最初预期的结果。另外，这些工程常常出现超支和延误。43“水坝工程，已经迫使4-8千万人口迁离他们的家园和故土，由此引发了经济极端困难、社区瓦解、和不断增加的精神上与身体上的疾病。土著居民、部落和农民社区在不同程度上受到冲击。生活在水坝下游的人们，还经常患与水有关的疾病，并失去他们赖以生存的自然资源。水坝严重地破坏了环境，包括许多鱼类和其它水生物种的灭绝，大面积森林、湿地和耕地的消失。水坝将好处带给富裕的人群，而让贫困的人群承担本钱。〞44决策者：关心的重点是工程的总体经济效益和技术可行性。即使环境问题被考虑，也被当作工程可行性诸多方面问题〔经济、社会、环境、地质、地震、水土保持、劳动保护、平安、健康……〕中的一个，没有得到应有的重视。或者对于环境和社会效益给予了关注，但是仅仅关心整体效益。导致为了受益地区的利益无视了对当地环境和受影响人群利益的损害。决策根底是以短期效益为着眼点的经济增长和以全局利益为着眼点的社会效益〔利大于弊〕，而无视了利弊的承担者往往是不同的。45水坝工程师思维方式的局限性：他的成就和业绩就在于修建更多的水坝，在其眼里，自然水体流动的是白花花的银子，也容易使其夸大水坝建设的利益，无视或低估其他方面的代价和损失。水坝寿命的考虑一般也就是十年到几十年。业主：其目的就是千方百计使得工程早日上马，发挥预期的经济效益，主要从短期效益〔十年到几十年〕考虑经济平衡。对于移民补偿和环境保护投资，希望以最小的本钱解决。46评价单位：仅仅针对既定方案论证水坝建设工程在环境保护方面的总体可行性。环境影响评价中缺乏社会效益的分析，或者仅仅以整体效益来衡量，收益人口足够多，就可能掩盖少数人利益被剥夺的事实。往往缺乏针对受影响个体的公众参与程序或者程序有重大缺陷。地方政府官员：可能是水坝工程的受益者，比较多地考虑水坝建成后的发电、灌溉等效益和税收的增加，而对地方生态系统机构和功能的变化不是很清楚，或者并不关心。因为水坝建设可以成为其政绩，因而升迁，而未来的债务和生态问题并非他关注的问题。47环境保护部门：可能因为隶属于地方政府而不能坚持独立的立场，或者其职责只是局限于狭义的自然环境保护或者甚至局限于污染控制，对社会影响等问题并没有发言权，导致即使其负责环境影响评价的审批，对水坝工程能够进行的调整也十分有限。移民/受影响公众：无从得知水坝工程建设的有关信息，不知道水坝建设和他们切身利益的关系；或者知道也无处申诉、申诉了也得不到解决。48３．1．2环境问题的缘起

人类内心的贪欲和自私永无止境的欲望借助技术进步而如虎添翼，不断的加快对自然索取的步伐，不断改进向自然索取的手段，当科学技术的“进步〞使人类对自然的破坏力到达一定程度，人类的索取行为〔取决于人口乘以人均欲望、人类利用和改造自然的能力〕超过了天赋的限度〔环境的制约〕时，环境问题应运而生，生生不息。贪欲不止，问题不断。49个人的自私使人巧取豪夺，不惜损害他人。集体的自私，如纳粹打着“民族主义〞、“爱国主义〞的旗号对于犹太人丧心病狂的的集体灭绝，也是人类开展的敌人，造成生灵涂炭和环境破坏。人类整体的自私使得人类不顾其他生命体和大自然的哀号，追逐人类自身的利益，甚至只是为了满足口腹之欲。50环境后果，一般来说并不是人类行为的目的。产生原因：

1人不知道其行为的环境后果；潜在性和复杂性

2知道而不在乎，因为影响是对他人和后人的；

3影响的复杂性和潜在性，

4缺乏足够的、适当的人类行为约束机制。

51欲望刺激着人类物质需求，形成人类社会对经济增长的强大压力，不考虑环境因素的经济增长带来严重的环境问题，造成环境质量的改变和人类生活环境的恶化，又影响着人类健康和人类生活质量，进而影响人类社会。即社会压力生产环境困境，接着环境困境反扑社会。人类今天的行动决定着人类的未来，人类能否继续生存和开展下去，只看人类能不能真正改变观念，调整人类行为。52３．2解决环境问题思路的演变和手段的开展“头痛医头脚痛医脚〞的末端治理——预防为主传统开展模式——可持续开展53可持续开展要求：标准人类对于环境的观念和行为，要求人类必须三思而后行,提升人与人的道德〔传统伦理学范畴〕和人与自然的道德〔环境伦理学范畴〕水平。教育的必要性只有道德约束人的行为是不够的；需要法律制度约束人类——迫使人类在行为前必须了解和审慎考虑可能产生的环境影响，并采取措施减缓其影响。而这个制度，就是环境管理的重要手段之一——环境影响评价制度。54３．3可持续开展与环境影响评价的关系３．3．1思想同源、互相促进思想同源：1969年，美国的?国家环境政策法?中就出现了生物多样性保护、代内公平、代际公平、可持续开展等思想的萌芽。而这些概念恰恰是最近十几年来国际环境界十分关注的问题。从表3-1的分析中，我们可以看出NEPA宣告的国家环境政策目标和可持续开展、环境影响评价有着非常密切的关系。而美国的?国家环境政策法?公布以后，世界许多国家相继建立环境影响评价制度，也促进了可持续开展思想的产生。55互相促进：环境影响评价是将可持续开展的原那么和要求纳入人类开发建设活动和战略决策的重要工具之一。可持续开展要求人们的行动之前首先应当考虑其环境后果，以防止盲目和无知造成的不利环境后果，影响开展的持续性。而环境影响评价正是这样一个工具，用来识别和预测某一项人类活动的环境所产生的影响，解释和传播影响信息，制定出减轻不利影响的对策措施，从而到达人类行为与环境之间的协调开展。可持续开展需要环境影响评价，而环境影响评价也离不开可持续开展观念的指导。表2-1从?关于环境与开展的里约热内卢宣言?27项原那么看可持续开展对EIA的要求。几乎和环境影响评价都有着密切的关系，也表达了可持续开展对环境影响评价的要求。从?关于环境与开展的里约热内卢宣言?27项原那么.doc5657环境管理的的目标和任务是：推动人类社会建立一个新的生存方式，把对资源的开发强度、废弃物的排放强度和环境生产力匹配起来。三种生产理论说明：为了人类社会的可持续开展，人类必须以和谐人与环境的关系为目标，正确管理好人类社会行为，掌握用自己的社会行为管理自己社会行为的方法。58三种行为论：政府、企业、公众的环境行为从社会行为角度提出了三种行为论。从行为主体来看，现代社会中分异比较明显的宏观〔群体〕行为主体有三大类：政府、企业和公众。解决环境问题，需要着眼于三个供需关系，从改变生存方式和生产方式入手，整合政府、企业、公众三种行为的运行。59环境影响评价最重要的意义就在于对人类行为的调整，通过这种调整，使人类活动对环境的不利影响最小化。但是我国目前仅仅对于局部企业行为和规划进行了有限的调整，因此还不能满足可持续开展的需求。如何从理论上继承从三种生产经三种供需关系到三种行为的可持续开展理论体系，运用环境影响评价这个工具，分析、探索调整政府、企业、公众三者的环境行为的有效途径，也是三种生产理论应用的一个方面。60叶文虎教授：可持续开展原理研究体系可持续开展的文明观：环境文明取代工业文明可持续开展的哲学观：三元视角历史观：三种关系的相互作用与历史的变迁可持续开展的根本理论：三种生产理论可持续开展的经济理论：三种供需关系理论可持续开展资本体系：三种资本协同增殖理论可持续开展的法律根底：环境主体理论可持续开展的管理理论：三种行为理论可持续开展的调整重点：生存方式可持续开展的评价准那么：三生共赢可持续开展的实践核心：循环型经济笔者认为，可持续开展的重要手段：环境影响评价。61３．5传统开展观指导下环境影响评价存在的问题经济活动的末端行为否认环境价值只关心了产品原料的采掘和产品的加工阶段比生产行为更重要、更具决定性影响的是政策行为没有通过EIA进行调整。

62仅考虑当代甚至眼前的影响，忽略了人类社会行为对环境的累积影响。仅从自然环境思考问题，无视了社会影响。环境保护工作与经济开展行为割裂开来，把前者仅仅看成是后者的尾部行为的看法。这种管理模式难以保证环境影响评价的客观性与公正性63３．6可持续开展观对环境影响评价的要求对人类社会行为通过三种生产可能对环境造成的影响进行预测，然后在此根底上去评定他们对三种生产和谐运行的奉献，并据此对人类的社会行为进行调整。关注对人的影响、社会影响评价，考虑社会公平、生活质量等问题。需要对政府环境行为进行调整：开展战略环境评价、政策、法规、规划环境影响评价。64对公众的环境行为的调整：观念环境影响评价，消费方式、生活习惯的环境影响评价。可持续开展与环境影响评价的普及教育。如果社会的领导者、决策者、投资者、设计者、建设者没有根本的环境意识和可持续开展与环境影响评价方面的常识,很难想象可持续开展目标有希望实现。65促进可持续开展的环境影响评价评价制度应该以全社会环境意识的提高为根底，以表达预防为主、防患于未然、对自身行为负责的原那么，保证决策者、政府、企业对环境有影响的行为〔包括开展战略、政策、法规、规划、方案、工程〕的全过程和涉及的资源、环境利用，在拟议初期能够充分考虑其对各环境要素、人类健康、人类生活质量、社会环境的影响，寻求可能的替代方案和不利影响减缓措施，经过全面的、贯彻始终的公众参与和科学公正的审查机制进行综合决策。其后，对于决策的效果还应该进行跟踪回忆分析，对于实际发生的影响进行监控，以确保实际产生的影响在预期范围内，风险和不确定因素能够及时识别和正确响应。从时间和空间尺度看，对长远影响、全球环境问题的影响都应该予以充分考虑。66４、环境影响评价的开展：中外实践４．1环境影响制度溯源：美国?国家环境政策法?环境影响评价制度起源于1969年?国家环境政策法?〔NEPA〕。NEPA的法律地位之高、内容之深谋远虑、影响之深远都是环境保护历史上所罕见。67４．1．1美国?国家环境政策法?〔NEPA〕的作用和意义对美国环境影响评价制度的建立和开展起到了决定性的作用，而且也是国际环境影响评价历史上的一座里程碑。在?国家环境政策法?包含了很多环境问题的根本原那么，包括可持续开展、污染预防、生物多样性等。68母法101条中宣告国家环境政策目标为：1、以环境管理者的身份履行其对未来各世代的责任；2、对全体美国人保障其拥有平安、健康、富饶与符合美学及富文化内涵的环境；3、在不降低环境质量、危害健康平安或引起其它不利环境后果的情况下，最充分地利用环境；4、保存重要历史、文化及自然方面的国家遗产，并尽可能维持足以提高个人多种选择方案的环境；5、实现人口与资源利用之间的平衡，使国民享有高度生活水准和普遍舒适的生活；6、提高可再生资源的质量，使易枯竭资源到达最高程度的再生69从表4-1NEPA宣告的国家环境政策目标和可持续开展与环境影响评价的关系的分析中，我们可以看出NEPA宣告的国家环境政策目标和可持续开展、环境影响评价有着非常密切的关系。作出可能对人类环境产生影响的规划和决定时，采用一种能够确保综合利用自然科学和社会科学以及环境设计工艺的系统的多学科的方法；…确保…环境价值亦能在作出决定时与经济和技术问题一并得到适当的考虑；表4-1NEPA宣告的国家环境政策.doc70４．1．2美国环境影响评价管理特点和程序

美国EIA制度特点：1．异乎寻常的法律地位。1969年?国家环境政策法案?〔NEPA〕第103条要求：“美国之各项政策、法律及公法之解释与执行均应与本法之规定相一致。〞还要求所有机关审查他们现行法令的权限、行政规那么及现行政策与程序，其目的在于检讨其中是否有任何缺乏或，矛盾存在,以至于防碍到NEPA之目的，与条款之能被完全遵守。〔Larryw.Canter〕712．环境影响评价的对象包括宏观层次的人类活动。美国1969年的国家环境政策法NEPA要求联邦机构为每一严重影响人类环境质量的任何重大联邦行动编写详细的环境影响报告书。美国总统环境质量委员会1978年公布的“国家环境政策法实施条例〞第1508.18节的规定“联邦行动〞有四种类型：通过官方政策；制定正式规划；确定行动方案；批准具体工程。723.美国环境影响评价制度的实施过程中不断总结经验，报告书的总量在减少。例如，1979年编写了1273份环境影响报告书，而在1991年为456。有4个机构〔农业部、内政部、运输部与美国工程兵〕总是占了总数的一半以上。相反有大量预算和工程的机构如卫生部、国家航空航天局、国防部与能源部产生的环境影响报告书比较少。环境影响报告书的数量减少表达了知识共享和认识的积累。环境筛选程序起了很关键的作用。如果环境评价确定没有“重大〞影响，那么在批准工程的根底上写出无重大影响报告〔FONSI〕。然后在连邦纪录注册上向公众公告准备进行的工程和要做的环境分析。734.广义的环境概念：包括自然环境和社会环境。环境影响评价中综合考虑了技术、经济、环境、社会、文化、教育、历史及公众反响。在实施程序上，环境科学和环境正义给予了同等重视，尤其在1994年2月由美国前总统柯林顿签署“环境正义〞行政命令〔ExecutiveOrder12898〕，1997年12月由环境质量委员会通过了“环境正义〞执行细那么，要求针对涉及对少数民族、贫穷落后地区的社会经济地位受到开发行为影响，需在环境影响评价中予以考虑和重视。美国环保署也设立「环境正义处」，以提高少数民族生活环境质量，营造生活舒适空间及传播环境价值和正义的观念。745、广泛的、贯彻始终的公众参与?国家环境政策法?要求所有联邦机构履行法律上的义务和责任，请公众对环境影响评价的实施过程提出意见，并且必须对公众意见做出反响。在筛选〔screening〕决定是否需要编制环境影响报告书、研究范围界定〔scoping〕需要研究哪些环境影响和影响的显著性、报告书初稿〔DRAFTEIS〕审查、报告书最终稿〔FINALEIS〕审查、决策和决策后分析等过程中，公众都可以充分发表意见。75CEQ?实施国家环境政策法程序条例?规定的美国EIA管理的根本程序如下：１、筛选；２、确定范围；３、编制初步环境调查报告；４、编制环境影响评价报告；５、审查环境影响评价报告；６、按条款审批环境影响评价报告；７、减缓措施与监测。9、决策后分析。76美国EIA管理程序特点：(1)程序化分类管理环境筛选阶段〔Screening〕，不是完全依赖工程分类目录，还包括政府部门和公众的参与。影响显著性(ImpactSignificanceDetermination)确定(2)(2)文件化：环境评价(EA)、未发现重要环境影响通告(FONSI)、准备做环境影响报告书通告(NOI)和环境影响报告书(EIS)77(3)公开化：整个EIA过程具有较完善的公众参与机制，不管工程做环境影响评价还是不需做环境影响评价均须在联邦要刊(Federalregister)上公布，以便于公众对工程的了解并发表意见，美国国家环保局亦作为公众之一进行参与。(4)通过程序判断将需编制环境影响报告书工程控制在较小范围内，但一旦确定某一工程需编制环境影响报告书(EIS)，那么需消耗大量人力、物力、财力和时间。7879４．1．3美国环境影响评价审查机制EPA的EIS分级制度：对于环境影响大小的评估和EIS初稿的适当程度的分类拟议行动的环境影响分类：1无异议"LO"(LackofObjections)2环境关注"EC"(EnvironmentalConcerns)需要对首选方案进行实质性修改或者考虑其他替代方案〔包括无行动〕减缓潜在环境影响。3环境不可接受"EU"(EnvironmentallyUnsatisfactory)如果美国环保局审查认为，从公众健康、福利或者环境质量方面看，不利环境影响大到不可接受，美国环保局会与主管部门共同减低这些影响。最终版阶段，不可接受的潜在环境影响仍然不能消除，美国环保局将提交CEQ审查。

80影响评价的充分性分类1充分(Adequate)EPA审查认为EIS初稿说明了工程或者行动的首选方案和替代方案的环境影响2信息缺乏(InsufficientInformation)EIS初稿没有包含对应当防止的全部环境影响的评价，或在已经分析的范围还存在能够降低环境影响的合理可行的替代方案。需要在EIS最终版中补充有关信息、数据、分析研究。3不适当(Inadequate)EPA认为EIS初稿没有对潜在重大环境影响进行充分的评价，在已经分析的范围之外，还存在新的能够降低环境影响的合理可行的替代方案。81４．1．4美国纲领性环境影响评价联邦重大的行动要求EISs；这些行动包括：政策、规划和方案。正式政策的采用，如规章制度及解释、条约和国际公约或协议；制定部门政策的正式文件正式规划的实施，如由联邦机构准备或批准的正式文件，这些文件将指导或规定联邦资源的使用方案，并做为今后行动的依据。方案的实施，例如，为实施一项具体政策或规划而进行的一系列行动；82NEPA是在还没有国家环境保护机构〔CEQ和EPA都是在立法后才成立〕、也没有EIA的实践经验的前提下的强制立法，其主旨是制约政府的环境行为，使得所有联邦机构的决策中纳入环境保护方面的考虑。美国EIA制度针对的是广义的环境，法律调整对象包括政策、规划、方案和工程，在拟议初期开展评价，有详细的程序规定保证EIA制度的实施〔筛选、确定范围、决策后分析〕。审查结果有明确的分类，全过程接受公众参与和监督、诉讼，有明确的替代方案要求，在EIA审批后对于实际发生的影响进行环境监控。相对而言，美国环境影响评价制度是比较符合可持续开展要求的环境影响评价评价制度，在许多方面值得我们进一步研究和借鉴。83４．4案例分析：中美环境影响报告书的差异陕西的安塞油田南区滚动开发建设工程美国POWDER河流域油气工程84报告书初稿和最终稿的区别美国POWDER河流域油气工程报告书初稿和最终稿的区别：初稿正文746页，附件94页。最终稿正文934页，附件767页。篇幅变化为102.5%。这说明报告书在初稿审查后进行了很大工作量的修改和补充。85中国安塞油田南区滚动开发建设工程报告书初稿和最终稿的区别：初稿正文166页，附件35页。最终稿正文178页，附件33页。篇幅变化仅0.5%27代表，6特邀专家〔通常只有这三十余人才能接触到报告书〕提出6条需补充和修改的内容；修改后负责审查的只有工程负责人，或者再加1-2位专家。86公众参与：美国POWDER河流域油气工程报告书公众参与局部〔附件S〕占了很大的篇幅，对报告书初稿意见的答复用了484页。收回的17940份意见中绝大多数来自美国，一小局部来自美国以外的44个国家。来自联邦政府机构的16份，州政府机构的3份，地方政府机构的3份，企事业单位860份，非政府组织、社区或者其成员14283份，教育机构6份，个人2769份。针对报告书初稿的意见被归纳为596个问题。在报告书最终版里，要逐个答复这596个问题，还要列出每个提出意见者的问题编号，这就占了247页。87安塞油田南区滚动开发建设工程报告书反映出的公众参与调查方式是：以安塞县、志丹县和延安市宝塔区等地的居民调查为主，采取现场征求意见和问卷调查相结合的方式，了解公众对本工程建设的态度和意见。调查于2003年4月8日至4月12日进行，历时5天，前后发放调查表100份调查表调查9个问题。调查结论为，在接受调查的人群中，多数人认为本地区的环境质量一般，希望本工程建设加强绿化和生态建设，以减少风沙和水土流失，同时，希望油田加强污水治理，防止地表水和土壤污染，不然，会造成牛、羊等家畜不敢再饮用河水，农作物减产的后果。88替代方案：美国POWDER河流域油气工程报告书对三个备选方案进行了同等深度的评价。安塞油田南区滚动开发建设工程报告书无替代方案分析内容。原因：我国法规、导那么无替代方案强制要求；我国EIA介入过晚，EIA时工程已经很确定，企业和评价单位也不愿意考虑替代方案。因此EIA对于建设活动的调整作用局限在很有限的范围内89４．5中国环境影响评价存在的问题分析引子：晨鸣汉阳纸业向长江超标排污事件原因：企业在扩大生产规模时无视污染治理，污染治理设施不能与生产设施相匹配，为经济利益偷排偷放、违法排污、污染环境90抛开事件的具体原因，分析问题产生可能原因〔我国EIA环节出问题的典型情况〕1．面对经济增长和环境保护的权衡，地方政府和企业环境意识差2．企业没有按照法规要求进行环境影响评价，因为代价远低于违法的收益3．企业迫于法规要求进行EIA，但是和评价单位配合弄虚作假；或者评价结论有问题，但审查机制存在问题未能发现914.业主仅仅把环境影响报告书当作通行证，工程通过以后就束之高阁5．目前的评价制度对工程审批后的监督管理还局限于环境保护设施竣工验收，企业有隙可乘。6．公众对建设工程概况、环境现状、环境影响情况不了解，他们看不到也看不懂报告书，也没有时机表达自己的意见。实际发生的环境影响没有侵犯他们的切身利益，或者受了影响没有渠道申诉或者申诉后得不到解决。92４．5．1政府经济决策部门和企业、公众的环境意识有待进一步提高政府经济决策部门、建设单位和和公众，甚至一些环境管理人员，对环境影响评价对环境保护和环境影响评价制度意义和作用的理解仍然不够深入典型的例证是，当建设工程涉及自然保护区，往往是自然保护区给建设工程让路。93多数政府官员，包括局部环境保护部门分管环境影响评价审批的技术官员，把环境影响评价仅仅当作建设工程环境保护方面的可行性论证。论证建设工程环境保护方面的可行性固然是环境影响评价的一个重要任务，但不是全部，更重要的是通过评价调整人类行为。工程最终决策者关心的核心问题是工程的总体经济效益、社会效益和技术可行性，环境问题被考虑，也被当作工程可行性诸多方面问题〔经济、社会、环境、地质、地震、水土保持、劳动保护、平安、健康……〕中的一个，没有得到应有的重视。94环境影响评价制度还远远没有深入人心，环境影响报告书只是在一个很小的圈子里被阅读，而业主最关心的问题还是尽快拿到报告书批文。原因是多方面的：决策者和公众环境意识的缺乏、法规的缺乏、公众参与的形式主义和环境影响报告书表达形式的“专家化〞使得一般公众即使有时机获得报告书也无法读懂。官员对于环境影响评价制度的普遍态度：环境影响评价只是可行性研究中的一个问题，并不能决定工程的走向。长官意志是更具有决定性的因素。95４．5．3环境影响评价有关法制建设中的法律部门化现象我国目前的法律、法规体系在环境影响评价领域存在交叉现象。

水土保持

-海岸工程

问题：可能使环境保护管理工作更加无序和混乱，增加工作环节，延长审批时间，加重企业负担，最终导致国家和企业利益受损，环保部门统一监督管理的职责也无法履行。

96４．5．4环境影响评价的介入时间过晚问题：环境影响评价没能充分发挥对人类行为的调整作用。立项后开始EIA。立项时，厂址、布局、产品方案、规模、工艺路线等、已经根本确定，业主为立项推荐的方案已经做了大量的前期工作，也可能已经付出了一些代价，不愿意再进行厂址、工艺、方案的变更。EIA只能是提出适宜的治理方案，成为在社会决策末端的行为。综合决策过程中，环境监督管理处于一个相对被动的地位97４．5．5环境影响评价的对象和范围过于狭窄我国实行环境影响评价的对象和范围包括开发建设活动(根本建设、技术改造、区域开发和引进的建设工程)，?环境影响评价法?把中国环境影响评价制度拓展到规划其他政府行为(法规、政策、战略规划、公约、协定等)没有环境影响评价要求，调整人类行为的范围主要是企业和政府行为的一局部，仍然不能从决策的源头上根本全面解决环境问题98４．5．6公众参与存在的问题公众参与只是由环评单位在环评的某个阶段对当地群众进行一些简单的抽样调查，简单归纳后编入报告书中，很少作认真的阐述和分析。公众对建设工程概况、环境影响情况不了解，他们看不到也看不懂报告书，缺乏足够的时机表达自己的意见。〔“南京拆迁自焚事件〞〕法律有要求缺乏相应的导那么99４．5．7缺少作为交流工具的非技术性评价工作总结环境影响评价倾向于科学研究的模式，只适于专家和内行看，局外人很难看懂或者很难明白这些环境影响意味着什么。从决策支持的角度看，我们不能要求所有的参与决策者都是环境专家，从公众参与的角度讲，我们也不应该要求公众在学习环境知识以后再对环境影响报告书发表意见。

100４．5．8替代方案的缺乏由于我国环境影响评价介入工程较晚，缺少一个在工程拟议初期开始进行的环境影响初评，替代方案成为我国环境影响评价中比较薄弱的一个方面，因为做评价时，工程变更的余地已经很小了。替代方案其实是一种拓展思路、寻求到达同样目的的不同途径的研究，如果及时开展，可以防止许多不必要的重复劳动，可以防止重大、不可逆环境影响的发生。101４．5．9简化审批压力下的EIA文件审查的问题目前我国环境影响评价审查制度中，法制化程度还不够高，而在简化政府审批的压力下，人治的成分在某些方面还有加大的趋势。

大纲审查的弱化(eia介入时间更晚

)和报告书终审程序的缺乏;环评审查的专家库系统建设还不健全，影响了环境影响评价的公正和客观；公众缺乏适当的参与环评审查的机制。

102４．5．10信息技术在环境影响评价中的应用缺乏需建设环境评价数据库以跟踪工程评价审查过程、环境保护部门之间的计算机网络实现信息共享、通过网络与公众交换观点和意见、发布公告等。计算机仿真、数学模型技术、数据库技术在我国被广泛应用于大气、水和噪声模型的建立及预测评价。专家系统和地理信息系统也逐步为环境评价界所了解，但是广泛而有实际效果的运用还有待时日103４．5．4缺乏明晰的环境筛选和研究范围界定程序1998年?建设工程环境保护管理条例?公布后实行“建设工程环境影响评价分类管理〞，依据工程分类目录管理目录确定，即工程筛选是按照名录，是以一事一议的方式进行的，随意性较强。这个过程中没有包括政府部门和公众的参与，确定拟建工程的影响显著性(ImpactSignificanceDetermination)确定也没有程序性的方法。104美国，环境影响评价所需内容是不确定的，是建立在一事一办的根底上，其中一个关键因素是范围确定程序。公民个人、市、县、州级政府、NGO、任何对工程有兴趣的人提供意见给业主、开展署或主管环境影响评价的机构，提出他们认为应该研究的问题。由于不断借鉴过去的经验，美国需要编制环境影响报告书的联邦行动是逐渐减少的。环境影响初评InitialEnvironmentalExamination〔IEE〕、环境筛选〔Screening〕和研究范围界定〔Scoping〕在我国没有明显的界定，而是组合在大纲评估程序中。105４．5．12对于环境影响评价审批后的后续监控缺乏后续监控(Follow—upandMonitoring)在美国、加拿大被视为环境评价的一局部，我国香港地区也有类似的环境监察与审核制度。后续监控是针对工程建设、运营的各个阶段提出的一系列详细的监督管理行动方案，其目的是及时发现工程建设中的环境问题，验证评价结果的准确性，反响到工程建设中，及时调整建设方案。其内容不仅仅局限于对污染物浓度、总量和环境质量的监测，也包括对生态(如物种变化、动物迁徙)系统变化、景观等的监督与调控。106我国，环境影响报告书中要求有环境管理与监测方案专题，但是这个专题常常被当作狭义的环境监测〔污染物与环境质量监测〕制度与监测机构的设置和仪器配置，起不到在工程建设各时段管理和控制不利环境影响的作用。107４．5．13对社会影响评价的忽略和不重视我国强调经济效益、环境效益和社会效益的统一。经济效益在可行性研究中占了很大的成分，环境效益在环境影响评价程序中得到重视，开发活动的社会目标分析、社会效益〔诸如消除贫困、促进社会平等、社会稳定等〕如何实现、不利影响如何减轻和补偿，却没有适宜的的工具和方法。108我国开展经济、保护环境，目的都是为了社会可持续开展，所谓“以人为本〞。受影响的环境要素得到关注，而受影响的人却被无视，无疑是开展过程中的盲点。过去我国过度强调局部利益和个人利益必须服从整体利益和集体、国家利益，也造成了认识上的缺陷。109环境影响评价队伍中，绝大多数的环境专业技术人员受的是自然科学的训练社会科学专业人才与其它国家相比相当缺乏。尽管全国很多大学都有环境专业，开设社会科学专门课程的很少。我国政府职能分工没有赋予环保部门解决社会问题的授权，国家环境保护法把“环境〞定义为仅限于物理和生物环境。因此现行的环境影响评价程序中社会影响评价内容缺乏或者涉及不深。例如水库建设造成的移民问题110４．5．14违反法规的效益和风险的不对称性按照?建设工程环境保护管理条例?规定，未报批建设工程环境影响评价文件和不补办手续，擅自开工建设的，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。由于违反法规的效益和风险的不对称性，有些企业宁可罚款，不愿停产治理。111４．5.15基层建设工程环境保护管理漏项现象严重建设工程管理漏项不是个别地区的个别现象，而是不同程度地存在于各地区，特别是县以下企业、乡镇企业和开发区建设表现较为突出112４.5.16生态环境影响评价指标体系和方法论薄弱，导那么不健全在我国，环境影响评价在总体上还是污染控制的思路，生态环境影响评价还没有得到足够的重视，这与“重模式、计算轻分析论证〞的思路有关，似乎只有定量化的才是评价，这与环境问题的特性是不相符的。例如建设工程被人为地划分为污染工程和无污染工程，环境影响识别与评价因子筛选被当作污染因子筛选等。因此有必要加强对生态环境影响评价指标体系和方法论的研究，制订和完善针对不同行业类型的生态评价导那么。113５中国环境影响评价开展方向1141155．1我国社会主义市场经济体制完善阶段环境影响评价面临的新形势

“建立促进经济社会可持续开展的机制〞，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的开展观，促进经济社会和人的全面开展。〞深化行政审批制度改革…提出开展的重大战略、根本任务和产业政策，促进国民经济和社会全面开展，实现经济增长与人口资源环境相协调。加强对区域开展的协调和指导……完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、标准化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度。

116谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险。国家只审批关系经济平安、影响环境资源、涉及整体布局的重大工程和政府投资工程及限制类工程，其他工程由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、平安等许可手续。对必须审批的工程，要合理划分中央和地方权限继续改革行政管理体制。加快形成行为标准、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。进一步调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化。117完善社会领域和可持续开展等方面的法律法规，促进经济开展和社会全面进步。实行执法责任制和执法过错追究制，做到严格执法、公正执法、文明执法。把改革的力度、开展的速度和社会可承受的程度统一起来，及时化解各种矛盾，确保社会稳定和工作有序进行。118?中共中央关于完善社会主义市场经济体制假设干问题的决定?对EIA制度创新和改革的启发：以促进可持续开展为目标，深入研究环境影响评价评价制度创新和改革方案。环境影响评价管理工作以人为本，充分重视社会环境影响和公众、相关方的利益，结合环境影响评价法提出的新要求，完善我国公众参与程序。119深化投资体制改革后，工程审批弱化，但环境保护管理和审批需要加强。环境影响评价管理需要摆脱过去捆绑在建设工程审批程序上的做法，逐步实现环境保护独立审批。环境影响评价管理中建立更加科学化、民主化、标准化的决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度。。120完善可持续开展等方面的法律法规，促进经济开展和社会全面进步。根据可持续开展观的要求，结合?立法法?的有关规定，梳理、整合我国有关环境保护、资源管理等方面的法律法规体系，探索环境影响评价向可持续开展环境影响评价的转变。结合?行政许可法?的有关规定，标准环境影响评价审批和行政管理体制。深入论证环境影响评价改革的实施步骤，处理好改革与稳定的关系1215．2长期目标——建立可持续开展环境影响评价制度5．2．1EIA向SDIA的转变环境影响评价未来的开展方向是可持续开展影响评价，即确保在人类行为在保护自然环境和资源和公众健康、改善环境质量、促进社会公平的前提下实现人类的目的，更好地结合社会-经济-环境目标于一个系统化的程序——可持续开展影响评价〔SDIA〕。这需要长期探索和努力。相关的根底研究工作包括可持续开展指标体系的建立和完善、环境影响价值评估方法的研究和完善、综合评价方法论研究和决策支持系统的开发等。122５．2．2提出国家、区域可持续开展战略对策和建议

作为促进实现可持续开展的重要手段的环境影响评价应该在国家、区域可持续开展战略对策上做出应有的奉献。这实际上也是一个最大的战略环境影响评价——对国家可持续开展战略的环境影响评价，或者说应该是环境-经济-社会影响评价。123环境保护部门和大学研究机构已经在这方面做了一些努力和尝试：例如国家环境保护总局提出循环经济理念。北京大学可持续开展研究中心针对西部欠兴旺地区进行了社会经济环境总体开展战略研究这样的扶贫工程。从开展模式上解决环境问题是更根本的途径1245．3从整合相关法规入手进行EIA制度完善

5．3．1中国需要高屋建瓴的环境影响评价立法，相关法律应与其协调和整合尽快建立一套高屋建瓴的、立足于可持续开展的环境影响评价法规，加强强调综合决策和协调管理125全面的SEA的立法准备应该包括对EIA制度起源、历史和开展进行全面研究。我国在EIA制度引进时，根据当时的认识和情境，进行了权宜的肢解〔比方分解为EIA和“三同时〞两个制度、捆绑在根本建设工程管理程序上〕和变形，现阶段需要进行EIA根底理论的系统研究、为改进我国现行的EIA制度提供理论和实践依据。需要对EIA制度起源、历史和开展的全面研究，对以美国、加拿大、荷兰等国家环境影响评价实践的经验和教训进行总结，把握EIA制度的精髓，探索中国可持续开展道路。126还应该从可持续开展的需求对我国现有的有关环境影响评价的法律、法规体系〔从环境保护根本法到部门规章、技术导那么等〕进行评估，评价其对可持续开展的影响，对于不符合可持续开展要求的法律、法规进行调整和改革。127５．3．2从调整企业行为向调整政府-企业-公众行为的转变

?环境影响评价法?是中国环境影响评价制度的一大进步，但是仅仅针对规划进行EIA还是不够的。必须从政策、立法层次进行环境影响评价。包括政府行为(法规、政策、战略、公约、协定等)。〔草案〕中本来是有关于政策环境影响评价方面的条款，最终删去128依中国国情，政府的强势、决策机制的透明度不高、政策可能造成的深远影响来看，在中国进行政策环境影响评价才是最迫切的。而所谓“国外也刚开始研究，还没有成熟的经验可资借鉴，目前对政策进行环境影响评价的立法条件尚不成熟。〞也是不真实的，因为从环境影响评价创立伊始，就是针对政府行为进行约束。而中国的环境现状和自然资源的制约，也不允许我们的制度建设永远跟在其他国家后面，等他们开发出完善的适合我们国情的程序我们再去学习。129环境的综合性决定了可持续开展必须依靠部门之间的密切合作，而不能仅仅依靠环境保护部门。其实在美国，政府机构对于?国家环境政策法?也有一个从抵触到自觉遵守的过程。“政府机构对NEPA的反响被描述为3个阶段：1〕强烈抵抗；2〕最小限度的遵从以免被起诉；3〕NEPA成为决策过程中至关重要的组成局部。〞N.A.Robinson,EnvironmentalImpactAssessment:ProceedingsofaConferenceonthePreparationandReviewofEnvironmentalImpactStatements,WestPoint,NewYork(statementofDinahBear,CEQGeneralCounsel,p.238).130开展政策、法规EIA的立法准备和试点工作，从环境保护部门的有关政策、法规、标准入手，开展战略EIA方面的探索和试点工作。例如，从可持续开展的要求出发，针对目前的环境保护法律体系进行回忆性战略环境影响评价。比方环境保护规划、能源环境保护政策、有关自然保护区政策、规划、目前实行的污染物排放目标总量控制政策的环境影响131５．3．3从调整企业物质生产环节的行为向全过程控制转变循环经济理念、清洁生产和ISO14000系列环境管理体系纳入环境影响评价运用生命周期评价方法〔LCA〕对产品整个生命过程进行评价，包括原料形成、采掘、产品生产、使用、废弃、分解各过程的环境影响评价。132５．3．4机构设置和部门协调需要尽快解决环境影响评价面临被肢解的问题。从可持续开展需求的角度分析目前有关法律、法规存在的部门利益和法规冲突问题，及时制止和纠正建设工程环境保护管理混乱状况，环保部门进行统一监督管理。以立法促进综合决策与协调管理，才能使环境影响评价制度真正发挥应有的作用。环境保护机构改为垂直管理，下级环境保护部门对上级环境保护部门负责，充分发挥基层环境保护机构的作用133５．3．5加强后续监控加强施工期环境监控〔生态类建设工程〕或环境审计〔工业类工程〕，是业主对于国家和公众的承诺，因此有必要在工程实施过程中，要求业主在EIA后的设计、施工、竣工、试生产、运营、废弃各个阶段，向国家〔环境保护部门〕和公众提交环境影响阶段报告，建立报告-反响机制，确保实际环境影响得到控制，便于国家和公众的监督。134５．3．6环境影响评价中增加替代方案要求替代方案可以拓展思路、寻求到达同样目的的不同途径，防止不可逆的重大不利环境影响。要在环境影响评价中提出有效的替代方案首先需要明确建设工程、规划、政策、立法的目的，而且环境影响评价需要在拟议行动的早期介入。报告书中增加拟议行动的目的和需求，评估拟议方案是否能够到达预期目的，在此根底上提出拟议行动的替代方案。1355．4完善环境影响评价管理程序5．4．1尽快制订有效的公众参与程序，开展社会影响评价?中华人民共和国环境影响评价法?的要求公众参与应该始终贯穿于环评的整个过程可以节省时间和费用，有助于预见问题并得到公众的响应、与公众建立友好关系以更好地处理危机，有助于做出更好的决策，增强公众的责任感和环境意识，推动可持续开展。136环境影响评价中的公众参与需要制度化的保证和有关技术导那么的指导。相应的需要做到环境影响评价编制、审批过程的公开化、报告书的平民化。相应需要提高信息技术、网络媒体技术和可视化技术。137在工程规划的早期阶段，识别社会影响并制定补救措施，可以大大提高提议工程的公众接受性和开工以后社区对工程的支持。居民、收入分配和利益冲突的问题。如果处理不好，社会公正问题、两极分化将无疑会引起社会冲突，成为危害社会稳定的因素，威胁可持续开展目标138５．4．2环境影响评价在拟议行动早期介入可以环境影响初评或者环境影响评价大纲的方式．其目的是在工程拟议初期〔如预可研〕，进行大尺度、粗网格的估算和预测，答复区域环境承载力、工程与区域规划、城市总体规划、环境规划是否协调、可能造成的环境影响、目前经济技术可行的减缓措施等等，以利于对开发建设活动的选址、布局上提出切实有力的论据，在综合决策中取得主动，发挥EIA调整作用139５．4．3充实和标准化大纲技术评估程序大纲是我国现行环境影响评价程序中早期介入的唯一时机，可以结合环境筛选〔screening〕和研究范围界定〔scoping〕和环境影响初步评价一并进行。这样做可以尽早识别关键和重点问题，使有限的人力财力用到最优先考虑的环境领域，对于明显不符合环境保护要求的拟议行动，可以防止前期工作损失，而且可以解决分类名录无法涵盖所有的开发方案和不同环境特点的问题，初步分析工程选址、选线的环境可行性，指导环境影响评价工作的走向。140大纲评估意见进行充实和标准化的内容：大纲评估意见可改为如下格式：工程特点；环境特征；评价重点和主要环境问题；工程选址；选线的环境可行性初步分析；大纲编制质量；大纲修改和报告书编制中应当注意的问题。141５．4．4保证报告书评估质量，加强对环境影响报告书报批版的审查审查方式:审查前确定评价工作涉及的重要专业方向，保证足够的专家资源投入。动态专家库中的专家要及时进行知识更新，对负责的技术把关内容承担责任。具有法人资格的技术评估机构对评估质量负责，使环境影响报告审查模式、程序、方法进一步标准化和科学化，保证环境影响评价质量。加强报告书报批版审查这个薄弱环节142５．4．5广泛应用信息技术的和信息共享，利用已有成果，防止重复工作录象、照片、多媒体，FLASH动画应用于环境影响评价信息交流、公众参与和技术审查，在网上公布，提高环境影响评价审查的透明度。信息共享包括两个方面，一是已有环境影响评价成果的信息共享；另一个方面是实现环境影响评价工作所需根底数据的资源、信息共享，减少低水平重复工作1435．5鼓励、开展和引导非制度化的环境影响评价/分析对于公众行为〔生活方式、消费方式、习惯、嗜好…〕的环境影响评价不属于法律强制要求范畴，是非制度化的环境影响评价。有助于公众认识个人生活方式、消费方式、习惯、嗜好等对环境的影响，调整公众行为。144历史性环境影响评价是针对历史事件产生的环境影响的反思，有助于知识的累计和总结前人的经验教训，防止重蹈覆辙。新技术开发和应用的环境影响，例如对于克隆人技术、核能利用技术可能造成的健康影响、社会影响、环境影响进行分析，约束研究开展、技术应用范围。对观念、社会意识〔比方对一夜暴富的向往〕、科学假说〔如达尔文进化论在社会科学上的误用〕的环境影响分析也会对不良社会思潮有抑制作用1455．6加强可持续开展与环境影响评价的教育可持续开展与环境影响评价的普及教育：普通公众需要具备可持续开展与环境影响评价的常识。只有全社会的环境意识普遍提高，环境问题的解决才有希望。环境保护专业教育必须包括人文科学内容：环境保护专业教育不是培养从事环境保护工作的工具或者机器，从事环境保护、可持续开展研究和实践，需要广阔的胸怀和视野，需要人文关心，需要从人类历史上所有的精神财富中汲取养分146６、根本结论中国目前面临严峻的环境问题，必须有制度化的解决途径。可持续开展是我国唯一的选择和出路。可持续开展的关键问题是在开展中解决好环境问题。环境问题不是单纯的技术问题，而归根结底是源于人类社会的问题，也必须通过社会开展去解决。解决环境问题仅仅依靠科学技术和经济投入是不够的。解决环境问题必须得到全社会、每个个体的支持和身体力行的帮助。

147环境影响评价是解决环境问题、实现可持续开展的的重要手段之一。美国1969年?国家环境政策法?〔NEPA〕不仅对美国环境影响评价制度的建立和开展起到了决定性的作用，而且也是国际环境影响评价历史上的一座里程碑。在?国家环境政策法案?包含了很多环境问题的根本原那么，包括可持续开展、污染预防、生物多样性保护、代内公平、代际公平，也是可持续开展等思想的萌芽。148美国?国家环境政策法?是在还没有国家环境保护机构也没有EIA实践经验的前提下的强制立法，其主旨是制约政府的环境行为，使得所有联邦机构的决策中纳入环境保护方面的考虑。美国EIA制度针对的是广义的环境，法律调整对象包括政策、规划、方案和工程，在拟议初期开展评价，有详细的程序规定保证EIA制度的实施。审查结果有明确的分类，全过程接受公众参与和监督、诉讼，有明确的替代方案要求，在EIA审批后对于实际发生的影响进行环境监控。相对而言，美国EIA制度是比较符合可持续开展要求的EIA制度，在许多方面值得我们进一步研究和借鉴。149中国环境影响评价制度对预防建设工程可能产生的新的环境问题、保护生态起到了积极的作用。但是由于目前其调整人类行为的范围主要是企业行为的一局部，不能从决策的源头上根本解决环境问题。?环境影响评价法?是中国EIA制度的一大进步，但是仅仅针对规划进行EIA还是不够的。必须从政策、立法层次进行环境影响评价。需要从可持续开展的需求对我国现有的有关EIA的法律、法规体系进行评估、调整和改革。必须及时纠正EIA管理的部门割据现象，统一、综合管理环境影响评价150环境影响评价中的公众参与需要制度化的保证和有关技术导那么的指导。相应的需要做到环境影响评价文件编制、审批过程的公开化、报告书的平民化。相应需要提高信息技术、网络媒体技术和可视化技术。环境影响评价之后仅仅依靠三同时制度是不够的，需要加强施工期环境监控〔生态类建设工程〕或环境审计〔工业类工程〕。环境影响评价是业主对于国家和公众的承诺，因此有必要在工程实施过程中，要求业主在EIA后的设计、施工、竣工、试生产、运营、废弃各个阶段，向国家〔环境保护部门〕和公众提交环境影响阶段报告，确保实际环境影响得到控制，便于国家和公众的监督。151应当尽快开展社会影响评价，这有助于实现社会公平，减少矛盾和纠纷，保护弱势群体的利益。小学、中学、大学教育中应当开设关于可持续开展和环境影响评价方面的课程内容，〔授之以渔，目标和手段〕提高人民环境意识。大学教育中，应当普及关于可持续开展和环境影响评价方面的教育，环境专业需要掌握人文学科的知识。152在可持续开展观的指导下，环境影响评价工作必将得到迅速的开展，呈现出崭新的面貌，并在人类文明的新阶段，发挥出更大的和应有的作用。153第二局部：中国SEA进展与问题挑战与机遇并存希望和危机同在154?环评法?出台后，规划环评的工作进展1、抓紧制定配套法规，标准和其它管理方法2003年8－9月，在充分征求有关部门意见的根底上，SEPA发布了?环境影响评价审查专家库管理方法?〔总局令第16号〕、?专项规划环境影响报告书审查方法?〔总局令第18号〕及?规划环境影响评价技术导那么〔试行〕?〔HJ/T130－2003〕等文件。?编制环境影响报告书的规划的具体范围〔试行〕?和?编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围?〔简称范围〕已于2004年7月3日发布。1552、加快落实技术性和操作性相关根底工作为配合规划环评工作的顺利开展，完成了?环境影响评价根底数据库?的初步建设和国家环境影响评价审查专家库的组建。屡次组织召开了不同层次和规模的规划环评技术研讨会；分两批向社会公布了135家规划环评推荐单位名单；组织有关部委、各省级环保部门、推荐的环评单位和局部国有大型企业进行了?环评法?培训及国外的学习考察。1563、地方环保工作部门积极配合规划环评工作的开展为落实推动?环评法?，上海市政府公布了?上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉方法?。在该方法中，明文鼓励开展政策环境影响评价，细化了规划环评的实施步骤，明确了规划环评对规划草案的辅助作用，同时规定了环保部门在规划草案审批前的关键作用。该方法对?环评法?起到了有力地促进作用。各省级环保部门建设工程环境管理人员、环评单位的技术人员踊跃地参加了?环评法?培训。1574、多数部门大力支持和推动规划环评工作的展开对?环评法?中对规划环评的规定，多数部门认为十分必要，并支持和推进规划环评工作。目前正在实施的规划环评重点工程进展状况如下：水利水电：大渡河流域规划，杂谷脑河流域环评、澜沧江中下游水电梯级开发等规划环评工作。开发区和企业规划环评：广州开发区、南京化学工业园、合肥经济技术开发区、武汉经济技术开发区、汕头经济特区保税区、佛山高新技术产业开发区、内蒙古自治区锡林郭勒盟胜利矿区总体规划、上海石化乙烯新一轮开展规划等。此外，交通行业的一些规划环评的也开展调研分析工作。营口港、厦门港、天津港、秦皇岛港等重要港口的总体规划也拟开展规划环评。旅游，土地利用及其它专项的规划环评工作也有不同程度的进展。上述工作的展开，都得到有关部门的支持和配合，为?环评法?的贯彻落实和规划环评的实施提供了有力的根底保证。1585、一些部门尚未及时开展规划环评工作但是，据了解有些部门尚未重视?环评法?的贯彻执行，一些应依法编制环境影响报告书的规划并未同步编制该规划的环境影响报告书。如“国家高速公路网规划〞。?国家能源开展规划?、?国家铁路网开展规划?分别于年月和2004年1月通过。159二、面临的问题与原因分析1、对规划环评的认识缺乏?环境影响评价法?的公布，进一步建立和完善了高层次环境与开展综合决策机制，为我国全面的可持续开展意义重大。但有的部门对规划环评的必要性认识不够，固守“末端治理〞的思维模式，认为因经济开展而产生环境问题应该由环境主管部门负责解决，未能认识到环境保护需要从源头