中国各类投资建设项目审批管理及审核程序XXXX李开孟

中国国际工程咨询公司李开孟二○○九年中国各类投资建设项目

审批管理及审核程序1目录投资项目周期管理及审核评价总体框架建设项目开工条件及前期工作的联动衔接政府直接投资和资本金注入项目的报批和审核企业投资建设项目的核准申请和审查政府投资补助和贷款贴息资金的申请和审核企业投资建设项目的备案申请和审查外商投资建设项目的核准申请和审查境外投资项目的核准及备案申请和审查企业并购项目的核准申请和审查借用外债项目的审批、核准及备案申请和审查企业投资建设项目可行性研究及决策审查2投资项目周期管理

及审核评价总体框架31、项目周期的界定工程项目周期（ProjectCycle）是指从项目确定开始，到工程实施和终结的全过程。项目周期各阶段的时点不同，工作任务不同，项目管理的要求也各不相同。明确项目周期及各阶段的任务，有利于建立科学完整的项目管理体系。从工程项目管理的角度，项目周期一般划分为策划、准备、实施和完工等四个主要阶段。一、项目周期的划分42、项目周期的五个关键时点项目起始，即根据规划进行投资机会研究，初步筛选备选项目，提出项目建设初步方案；审核批准，即在详细可行性研究的基础上，进行必要的审核以确定项目能否进入实施阶段；项目开工建设，即设备采购及工程建设合同签订并履行，项目进入建设实施阶段；项目竣工验收，即工程建设和设备安装调试完成，项目经过试运行，投入正式运营，并按规定经过决算审计和工程验收；总结评价，即项目投入运营一定时间后，对运营效果进行自我总结、外部评价，总结经验教训等。53、项目周期的不同划分项目周期各阶段的时点划分，实际上代表着从项目周期全过程管理的角度，如何设置关键控制点的问题。因此，不同的机构从其自身项目管理的需要出发，对项目周期进行不同的划分。例如，亚洲开发银行将项目周期划分为项目筛选（ProjectIdentification）、技援和贷款准备（PPTA&LoanPreparation）、贷款谈判（LoanNegotiation）、项目实施（ProjectImplementation）和项目完工（ProjectCompletion）等五个阶段。6亚行项目周期（ADBProjectCycle）ProjectIdentification项目鉴别PPTA&LoanPreparation技援及贷款准备ProjectCompletion项目竣工ProjectImple-mentation项目实施LoanNegotiation贷款谈判7世界银行将项目周期划分为项目筛选、前期准备、项目评估、谈判与董事会批准、项目执行和监督、项目后评价等六个阶段。欧盟将其对外援助的项目周期划分为规划制定（Programming）、项目筛选（Identification）、前期评估（Appraisal）、项目融资（Financing）、项目实施（Implementation）和后评价（Evaluation）等六个阶段。这些划分体现了有关机构对项目周期全过程风险控制的意图及在不同阶段进行项目管理所关注的重点。8世界银行的项目周期：筛选准备评定谈判&申报理事会执行&监督评估9规划识别评估融资实施后评价欧洲联盟对项目周期的划分10我国过过去将将基本本建设设程序序统一一划分分为项项目建建议书书、可可行性性研究究、咨咨询评评估、、工程程设计计、开开工准准段、、施工工建设设、竣竣工验验收、、总结结评价价等阶阶段。。随着投投资体体制改改革的的深化化，我我国不不再要要求政政府投投资项项目和和企业业投资资项目目执行行统一一的基基本建建设程程序，，并将核准准制和和备案案制纳纳入政政府对对企业业投资资项目目进行行管理理的程程序，体现现了对对不同同类型型的项项目进进行管管理的的理念念转变变。我国的的基本本建设设程序序11我国项项目周周期各各阶段段的活活动1、投投资意意向的的提出出2、市市场研研究与与投资资机会会识别别3、项项目建建议书书4、初初步可可行性性研究究5、可可行性性研究究（项项目申申请报报告、、资金金申请请报告告）6、工工程咨咨询评评估7、投投资决决策8、初初步设设计9、招招标投投标10、、投资资准备备11、、特殊殊技术术方案案设计计12、、施工工图设设计13、、施工工组织织设计计14、、施工工准备备15、、施工工过程程16、、生产产准备备17、、中间间评价价18、、竣工工验收收19、、投产产运营营与投投资回回收20、、项目目后评评价124、项项目周周期不不同阶阶段的的工作作量项目阶阶段性性工作作项目决决策阶阶段项目准准备阶阶段项目实实施阶阶段项目竣竣工阶阶段项目运运营阶阶段项目工作量项目工工作量量曲线线12345项目可可行性性研究究项目评评估与与决策策6项目设设计与与融资资设备材材料采采购项目施施工与与设备备安装装项目试试生产产与竣竣工验验收项目运运营4项目里里程碑碑图例说说明IIIIIIIV13投资项项目管管理程程序投资意向项目评估可行性研究项目建议书项目可行？初步设计施工图设计实施准备施工物资和设备采购招标竣工建设监理程序投资人终止Noyes咨询公司服务关系方政府：项目审查,合规性审查银行：贷款审查,项目效益与清偿能力潜在投资者：项目盈利前景审查编制项目建议书编制可行性研究报告对项目进行评估推荐项目机会提供工程设计编制招标文件组织项目招标对项目建设进行监理项目竣工验收与后评价设计院：工程设计承包商：工程施工供应商：材料、设备供应监理公司：工程监理银行：贷款使用监督项目业业主：：接收收14项目周周期中中不同同阶段段对投投资的的影响响程度度项目决决策阶阶段项目准准备阶阶段项目实实施阶阶段项目竣竣工阶阶段项目运运营阶阶段项目工作量项目工工作量量曲线线12345项目可可行性性研究究项目评评估与与决策策6项目设设计与与融资资设备材材料采采购项目施施工与与设备备安装装项目试试生产产与竣竣工验验收项目运运营4项目里里程碑碑项目阶段段性工作作图例说明明IIIIIIIV2003.8拉拉萨影响投资资的程度度15费用和人人力投入入开始比比较低，，然后逐逐渐升高高，在项目的的实施阶阶段，达达到最高高峰。此此后逐渐渐下降，，直到项项目的终终止。项目开始始时风险险和不确确定性最最高，随随着任务务一项项项的完成成，不确确定因素素逐渐减减少，项项目成功功完成的的概率将将会逐渐渐增加。。随着项目目的进行行，项目目变更和和改正错错误所需需要的花花费将随随着项目目生命期期的推进进而激增增。项目目关系人人的影响响逐步降降低。项目周期期各项活活动的变变动规律律16国内建设设项目前前期工作作简图项目建议书审批初步设计工程咨询询评估初步可行性研究可行性研究施工准备机会研究合营合同同、章程程签字正式成立立项目法人人办理公司司设立登记记合营合同、章程谈判寻找合作作伙伴与选选定的伙伴伴签意向书书开工报告审批初步设计审批可行性研究报告告审批国家计划划行业规划划区域规划划企业战略略171、投资资机会研研究投资机会会研究（（OpportunityStudy）），也称称投资机机会鉴别别，是指指为寻求求有价值值的投资资机会而而对项目目的有关关背景、、资源条条件、市市场状况况等所进进行的初初步调查查研究和和分析预预测，是是项目前前期工作作中的一一种预备备性的调调查研究究。选择投资资机会的的基本要要求：符合合理理配置和和有效利利用资源源的要求求；符合区域域规划、、行业发发展规划划、城市市规划等等要求；；符合国家家产业政政策和技技术政策策的要求求；符合保护护环境、、可持续续发展的的要求。。二、项目目周期各各阶段的的主要活活动182、初步步可行性性研究概念及特特征初步可行行性研究究（Pre-feasibilityStudy）,也称预预可行性性研究，，是在机机会研究究的基础础上，对对项目方方案进行行的进一一步技术术经济论论证，为为项目是是否可行行进行初初步判断断。研究的主主要目的的是判断断项目是是否值得得投入更更多的人人力和资资金进行行进一步步深入研研究，判判断项目目的设想想是否有有生命力力，并据据以做出出是否进进行投资资的初步步决定。。19初步可行行性研究究的重点点（1）项项目目标标及功能能定位效益目标标投资规模模目标项目功能能定位市场目标标定位20（2）项项目方案案构思项目方案案构思是是指对未未来投资资项目的的目标、、功能、、范围以以及项目目涉及的的各主要要因素和和大体轮轮廓的设设想与初初步界定定。（3）项项目方案案初步论论证论证内容容：一是项目目的构成成，包括括产品方方案、生生产规模模、原料料来源、、工艺路路线、设设备选型型、厂址址比较和和建设速速度；二是比较较粗略地地估算经经济指标标，进行行财务及及经济评评价，并并采用快快速评价价法进行行社会评评价。213、可行行性研究究可行性研研究(FeasibilityStudy)是是通过对对项目的的主要内内容和配配套条件件，如市市场需求求、资源源供应、、建设规规模、工工艺路线线、设备备选型、、环境影影响、资资金筹措措、盈利利能力等等，从技技术、经经济、工工程等方方面进行行调查研研究和分分析比较较，并对对项目建建成以后后可能取取得的财财务、经经济效益益及社会会环境影影响进行行预测，，从而提提出该项项目是否否值得投投资和如如何进行行建设的的咨询意意见，为为项目决决策提供供依据的的一种综综合性的的系统分分析方法法。22主要特点预见性。可行性研究究不仅要对对历史、现现状资料进进行研究和和分析，更更重要的是是要对未来来的市场需需求、投资资效益进行行预测和估估算。客观性。可行性研究究是在调查查研究的基基础上，实实事求是地地按照客观观情况进行行论证和评评价。可靠性。可行性研究究要确定项项目的技术术经济措施施，以保证证项目的安安全性和可可靠性，同同时也要否否定不可行行的项目或或方案，以以避免投资资损失。科学性。可行性研究究要应用现现代科学技技术手段，，进行市场场预测，要要运用科学学的评价指指标体系来来分析项目目的盈利能能力和偿债债能力，为为项目决策策提供科学学依据。23主要内容（（以工业项项目为例））（1）项目目建设的必必要性（2）市场场预测（3）建设设规模与产产品方案（4）厂址址选择（5）技术术、主要设设备和工程程方案（6）主要要原材料燃燃料的消耗耗和供应（7）总图图运输与公公用工程（8）节能能和节水措措施（9）劳动动安全卫生生与消防（10）组组织机构与与人力资源源配置（11）实实施进度（12）投投资估算（13）融融资方案（14）财财务评价（15）风风险分析24可行性研究究报告的深深度要求（1）内容容齐全，结结论明确，，数据准确确，论据充充分，能满满足企业投资决策定定方案定项项目的需要要；（2）选用用主要设备备的规格、、参数能满满足预定货货的要求；；（3）引进进技术设备备的资料能能满足合同同谈判的要要求；（4）重大大技术、经经济方案有有两个以上上方案的比比选；（5）确定定的主要工工程技术数数据，能满满足初步设设计的要求求；（6）对建建设投资和和生产成本本的估算，，精确度要要求达到±±10%左左右；（7）推荐荐的融资方方案能满足足银行等金金融机构信信贷决策的的要求。254、项目核核准或备案案申请根据国务院院关于投资资体制改革革的有关规规定，企业业投资项目目中若不涉涉及政府投投资，不再再实行审批批制，区别别不同情况况分别实行行核准制和和备案制。。对于实行核核准制的企企业投资项项目，需要要编写、报报批、评价价和核准““项目申请请报告”。。对于企企业投资““政府核准准的投资项项目目录””范围之外外的项目，，需要办理理备案手续续。无论是核准准制还是备备案制，都都需要从外外部性角度度进行审查查，以获得得对拟建项项目的投资资行政许可可。265、项目评评估项目前评估估是在可行行性研究或或项目申请请报告的基基础上，按按照一定的的目标，对对投资项目目的进行系系统地分析析和判断、、权衡各种种方案的利利弊，向委委托单位提提出明确的的评估结论论。项目评估包包括企业委委托对其投投资项目的的可行性研研究报告进进行评估、、项目核准准机关委托托对企业投投资项目申申请报告的的评估、项项目审批机机关委托对对涉及政府府投资的项项目可行性性研究报告告的评估、、项目审批批机关对资资金申请报报告的评估估、贷款银银行自行组组织的对项项目可行性性研究报告告融资方案案的评估，，投资者委委托的项目目评估等各各种形式。。276、初步设设计初步设计的的作用和依据据初步设计是是项目的总总体设计、、布局设计计、主要的的工艺流程程、设备的的选型和安安装设计、、土建工程程量及费用用的估算等等。对于政府投投资项目，，初步设计计的依据是是经政府批批准的可行行性研究报报告。对于企业投投资项目，，初步设计计的依据是是董事会对对项目的批批准意见。。初步设计文文件应当满满足编制施施工招标文文件、主要要设备材料料订货和编编制施工图图设计文件件的需要，，是下一阶阶段施工图图设计的基基础。28初步设计的的深度应满足以下下要求：（1）设计方案的的比选和确确定；（2）土地征征用(或者者受让)；；（3）主主要设备材材料招标采采购；（4）建设投投资的控制制；（5））施工图设设计的编制制；（6））施工组织织设计的编编制；（7）施工工准备和生生产准备等等。初步设计的的主要内容容（以工业项项目为例））：（1））初步系统统设计，绘绘制各工艺艺系统的流流程图；（（2）通过过计算确定定各系统的的规模和设设备参数并并绘制管道道及仪表图图；（3））编制设备备的规程及及数据表以以供招标使使用；（4）土建工工程量的估估算；（5）项目费费用估算。。297、、开开工工前前准准备备开工工前前准准备备阶阶段段是是项项目目前前期期工工作作的的最最后后阶阶段段。。为了了确确保保开开工工建建设设的的顺顺利利进进行行，，要要求求项项目目必必须须满满足足一一系系列列开开工工条条件件的的要要求求，，然然后后才才能能开开始始建建设设；；开工工前前准准备备，，通通常常需需要要经经过过各各种种审审批批和和行行政政许许可可程程序序。。308、、项项目目中中间间评评价价所谓谓““中中间间评评价价””是是指指投投资资或或项项目目管管理理部部门门对对正正在在建建设设尚尚未未完完工工的的项项目目所所进进行行的的评评价价。。中间间评评价价可可以以是是全全面面系系统统的的，，即即对对项项目目的的决决策策、、投投资资、、目目标标、、工工程程以以及及未未来来效效益益的的全全面面评评价价；；也也可可以以是是单单独独内内容容的的，，即即对对项项目目建建设设中中某某个个问问题题、、某某项项效效益益的的单单项项评评价价；；可可以以是是一一个个项项目目，，也也可可以以是是一一捆捆项项目目，，即即一一个个行行业业、、一一种种产产品品、、一一个个地地区区的的同同类类项项目目的的评评价价。。319、、项项目目竣竣工工验验收收竣工工验验收收是是对对完完成成建建设设的的工工程程项项目目所所进进行行的的验验收收。。对对于于一一个个项项目目是是否否已已经经建建成成，，主主要要从从工工程程、、技技术术、、经经济济、、效效果果等等四四个个方方面面考考察察。。工程程建建成成：：项项目目的的实实物物建建成成（（physicalcompletion）），，即即项项目目的的土土建建完完工工、、设设备备安安装装调调试试完完成成，，装装置置和和设设施施经经过过试试运运行行。。此此时时可可以以进进行行竣竣工工验验收收。。技术术建建成成：：设设施施和和设设备备的的运运行行达达到到设设计计的的技技术术指指标标，，装装置置达达到到设设计计能能力力。。一一般般项项目目需需要要2－－3年年的的时时间间。。32经济济建建成成：：主主要要是是指指项项目目财财务务和和经经济济指指标标的的基基本本实实现现，，包包括括运运营营（（销销售售））收收入入、、成成本本、、利利税税、、FIRR、、借借款款偿偿还还期期等等。。一一般般项项目目需需要要项项目目竣竣工工后后3年年左左右右的的时时间间。。效果果建建成成：：是是指指项项目目的的经经济济、、环环境境、、社社会会效效益益目目标标的的实实现现，，包包括括项项目目对对国国民民经经济济、、环环境境生生态态、、社社会会发发展展所所产产生生的的宏宏观观或或长长远远的的影影响响。。一一般般需需要要3－－5年年或或更更长长的的时时间间。。3310、项目总结评价价项目总结评价价，即项目自自我评价，是是指在建设项项目竣工后，，项目运营基基本达到设计计能力时，项项目法人（业业主）通过项项目建设全过过程的回顾分分析，对该项项目进行的全全面总结和自自我评价。项目总结评价价是项目后评评价的基础和和重要的资料料来源。3411、项目后后评价是指对已经完完成的项目或或规划的目的的、执行过程程、效益、作作用和影响所所进行的系统统客观分析。。通过对投资活活动实践的检检查总结，确确定投资预期期的目标是否否达到，项目目或规划是否否合理有效,项目的主主要效益指标标是否实现，，通过分析评评价找出成败败的原因,总总结经验教训训，并通过及及时有效的信信息反馈，为为未来项目的的决策和提高高完善投资决决策管理水平平提出建议,同时也为为被评项目实实施运营中出出现的问题提提出改进建议议，从而达到到提高投资效效益的目的。。35三、政府审查查项目重点关关注的内容在新的投资体体制下，对于于不同类型的的投资项目，，政府审查的的重点不同，，以改变过去去那种不分投投资主体、不不分资金来源源，采用统一一审批模式的的做法。对于企业投资资项目，政府府部门将其定定位为公共利利益的维护者者、社会事务务的管理者，，从公共性、、外部性的角角度进行审查查；对于政府投资资项目，政府府部门具有双双重角色，一一方面是社会会事务的管理理者，另一方方面又是资金金的提供者，，对项目审查查的内容应比比企业投资项项目更广。361、政府部门门重点关注事事项：发展规划、产产业政策和行行业准入资源开发、资资源节约和综综合利用节能方案建设用地；征地拆迁和移移民安置；环境和生态影影响；经济影响；社会影响；自主创新能力力；设备国产化；；37产业及经济安安全影响；公共安全影响响；消防保障措施施；地震、地质灾灾害影响；生产安全；军事安全影响响；循环经济问题题；资源供应安全全；水土保持；项目用海影响响；自然及文化遗遗产影响；压覆矿床及文文物；38防洪、通航安安全影响；生态自然修复复；项目的社会需需求和市场可可接受性；政府投资项目目建设方案是是否合理；政府投资项目目建设配套条条件是否具备备；政府投资估算算和资金筹措措方案是否合合理；政府投资项目目的盈利能力力、债务清偿偿能力；项目对公共财财政的影响；；项目实施方案案（包括政府府出资人代表表、项目法人人机构及管理理模式、项目目招标方案、、政府项目的的代建方案等等）；风险及规避措措施分析。39政府部门对上上述事项的关关注，通过以以下方式来实实现：间接管理方式式。即通过制制定和完善有有关政策法规规，并加强执执法检查，确确保项目业主主单位按照政政府意图来实实施项目，这这是我国行政政体制及政府府投资体制改改革继续努力力的方向；行政许可审查查，包括对投投资项目的审审批、核准和和备案。这是是目前我国对对投资项目进进行管理的主主导方式。2、政府管理理和审查项目目的方式40行政许可审查查，通过三种种渠道来完成成：地方政府职能能部门的审查查。按照属地地管理的原则则，由项目所所在地的相关关政府职能部部门层层审查查，并上报到到最终有决定定权的部门做做出最终审核核。行业部门的前前置性审查。。各行业职能能部门对特定定事项进行审审查。如环保保部门对环评评文件进行审审批，水利部部门对水土保保持论证报告告进行审查；；国土资源部部门对项目用用地进行预审审；城乡建设设主管部门对对选址规划进进行审查等等等。对于完成行业业职能部门前前置性审查及及地方政府审审查的项目，，最终报送投投资主管部门门进行项目最最终审查，以以便决定是否否予以投资建建设的行政许许可。41投资主主管部部门对对投资资项目目的管管理分分别实实行审审批、、核准准和备备案的的管理理方式式。对于政政府直直接投投资和和资本本金注注入的的政府府投资资项目目，实实行审审批制制，对对项目目建议议书、、可行行性研研究报报告、、开工工报告告进行行审批批。对于不不使用用政府府直接接投资资和资资本金金注入入的企企业投投资项项目，，若属属于《《政府府核准准的投投资项项目目目录》》范围围内，，实行行核准准制，，对项项目申申请报报告进进行核核准；；对于不不使用用政府府直接接投资资和资资本金金注入入的企企业投投资项项目，，若不不属于于《政政府核核准的的投资资项目目目录录》范范围内内，实实行备备案制制，一一般需需要进进行网网上备备案；；对于申申请政政府投投资补补助及及贷款款贴息息的项项目，，应对对“资资金申申请报报告””进行行审批批。42政府投投资项项目一一般都都要经经过符符合资资质要要求的的咨询询中介介机构构的评评估论论证：：特别重重大的的项目目还应应实行行专家家评议议制度度；逐步实实行政政府投投资项项目公公示制制度，，广泛泛听取取各方方面的的意见见和建建议。。完善重重大项项目稽稽察制制度，，建立立政府府投资资项目目后评评价制制度，，对政政府投投资项项目进进行全全过程程监管管。建立政政府投投资项项目的的社会会监督督机制制，鼓鼓励公公众和和新闻闻媒体体对政政府投投资项项目进进行监监督。。【举例例】中中国环环境影影响评评价的的公共共参与与制度度【举例例】奥奥运场场馆、、国家家大剧剧院、、国家家博物物馆方方案的的公众众咨询询3、专专家评评估、、公众众咨询询、听听证制制度43建设项项目开开工条条件及及前前期工工作的的联动动衔接接44国务院院办公公厅关关于加加强和和规范范新新开工工项目目管理理的通通知国办发发〔2007〕〕64号国务院院办公公厅二○○○七年年十一一月十十七日日45新开工工项目目管理理是投投资管管理的的重要要环节节，也也是宏观调调控的的重要要手段段。近年来来，新新开工工项目目过多多，特特别是是一些些项目目开工工建设设有法不不依、、执法法不严严、监监管不不力，加剧剧了投投资增增长过过快、、投资资规模模过大大、低低水平平重复复建设设等矛矛盾，，扰乱乱了投投资建建设秩秩序，，成为为影响响经济济稳定定运行行的突突出问问题。。一、加强新新开工项目目管理的必必要性46为深入贯彻彻落实科学学发展观，，加强和改改善宏观调调控，各地地区、各有有关部门要要根据《国务院关于于投资体制制改革的决决定》（国发〔〔2004〕20号号）和国家家法律法规规有关规定定，进一步步深化投资资体制改革革，依法加加强和规范范新开工项项目管理，，切实从源头上把把好项目开开工建设关关，维护投资资建设秩序序，以促进进国民经济济又好又快快发展。47二、项目开开工建设必必备条件符合国家产业政策、发展建设设规划、土土地供应政政策和市场场准入标准准。已经完成审审批、核准准或备案手手续。实行审批批制的政府府投资项目目已经批准准可行性研研究报告，，其中需审审批初步设设计及概算算的项目已已经批准初初步设计及及概算；实实行核准制制的企业投投资项目，，已经核准准项目申请请报告；实实行备案制制的企业投投资项目，，已经完成成备案手续续。规划区内的的项目选址和布局局必须符合城城乡规划，，并依照城城乡规划法法的有关规规定办理相相关规划许许可手续。。48需要申请使用土地的项目必须须依法取得得用地批准准手续，并并已经签订订国有土地地有偿使用用合同或取取得国有土土地划拨决决定书。其其中，工业业、商业、、旅游、娱娱乐和商品品住宅等经经营性投资资项目，应应当依法以以招标、拍拍卖或挂牌牌出让方式式取得土地地。已经按照建建设项目环境影响评评价分类管理、、分级审批批的规定完完成环境影影响评价审审批。已经按照规规定完成固固定资产投投资项目节能评估和审查。建筑工程开开工前，建建设单位依依照建筑法法的有关规规定，已经经取得施工许可证证或者开工工报告，并采取保保证建设项项目工程质质量安全的的具体措施施。符合国家法法律法规的的其他相关关要求。49各级发展改改革等项目目审批（核核准、备案案）部门和和城乡规划划、国土资资源、环境境保护、建建设等部门门要加强相相互衔接，，确保各个个工作环节节按规定程程序进行。。对未取得规划选址、、用地预审审和环评审审批文件的项目目，发展改改革等部门门不得予以以审批或核准准。对于未履行备案案手续或者未未予备案的的项目，城城乡规划、、国土资源源、环境保保护等部门门不得办理相相关手续。三、各前期期审查环节节的衔接50对应以招标标、拍卖或或挂牌出让让方式取得土地的项目，国国土资源管管理部门要要会同发展展改革、城城乡规划、、环境保护护等部门将将有关要求求纳入土地出让方方案。对未按规定定取得项目目审批（核核准、备案案）、规划划许可、环环评审批、、用地管理理等相关文文件的建筑筑工程项目目，建设行行政主管部部门不得发放施工许许可证。对于未按程程序和规定定办理审批批和许可手手续的，要要撤消有关关审批和许许可文件，，并依法追追究相关人人员的责任任。51四、建立新新开工项目目管理联动动机制各级发展改改革、城乡乡规划、国国土资源、、环境保护护、建设和和统计等部部门要加强强沟通，密密切配合，，明确工作作程序和责责任，建立立新开工项项目管理联联动机制。。52实行审批制的政政府投资项项目：项目单位应应首先向发发展改革等等项目审批批部门报送送项目建议议书，依据据项目建议议书批复文文件分别向向城乡规划划、国土资资源和环境境保护部门门申请办理理规划选址址、用地预预审和环境境影响评价价审批手续续。完成相关手手续后，项项目单位根根据项目论论证情况向向发展改革革等项目审审批部门报报送可行性性研究报告告，并附规规划选址、、用地预审审和环评审审批文件。。项目单位依依据可行性性研究报告告批复文件件向城乡规规划部门申申请办理规规划许可手手续，向国国土资源部部门申请办办理正式用用地手续。。53实行核准制的企业投资资项目：项目单位分分别向城乡乡规划、国国土资源和和环境保护护部门申请请办理规划划选址、用用地预审和和环评审批批手续。完成相关手手续后，项项目单位向向发展改革革等项目核核准部门报报送项目申申请报告，，并附规划划选址、用用地预审和和环评审批批文件。项目单位依依据项目核核准文件向向城乡规划划部门申请请办理规划划许可手续续，向国土土资源部门门申请办理理正式用地地手续。54实行备案制的企业投资资项目：项目单位必必须首先向向发展改革革等备案管管理部门办办理备案手手续；备案后，分分别向城乡乡规划、国国土资源和和环境保护护部门申请请办理规划划选址、用用地和环评评审批手续续。55各级发展改改革等项目目审批（核核准、备案案）部门和和城乡规划划、国土资资源、环境境保护、建建设等部门门都要严格格遵守上述述程序和规规定，加强强相互衔接接，确保各各个工作环环节按规定定程序进行行。对未取得规规划选址、、用地预审审和环评审审批文件的的项目，发发展改革等等部门不得得予以审批批或核准。。对于未履履行备案手手续或者未未予备案的的项目，城城乡规划、、国土资源源、环境保保护等部门门不得办理理相关手续续。56对应以招标标、拍卖或或挂牌出让让方式取得得土地的项项目，国土土资源管理理部门要会会同发展改改革、城乡乡规划、环环境保护等等部门将有有关要求纳纳入土地出出让方案。。对未按规定定取得项目目审批（核核准、备案案）、规划划许可、环环评审批、、用地管理理等相关文文件的建筑筑工程项目目，建设行行政主管部部门不得发发放施工许许可证。对于未按程程序和规定定办理审批批和许可手手续的，要要撤消有关关审批和许许可文件，，并依法追追究相关人人员的责任任。57政府直接投投资和资本本金

注入入项目的报报批和审核核58一、政府投投资概述政府投资项项目是指在在中华人民民共和国境境内使用政政府性资金金投资建设设的各类项项目。这里所称““政府性资资金”，包包括：（1）财政预预算投资资资金（含国国债资金））；（2））国际金融融组织和外外国政府贷贷款等主权权外债资金金；（3））纳入预算算管理的专专项建设资资金；（4）法律、、法规规定定的其他政政府性资金金。591、政府投投资目的政府投资主主要用于关关系国家安安全和市场场不能有效效配置资源源的经济和和社会领域域，包括加加强公益性性和公共基基础设施建建设，保护护和改善环环境条件，，促进欠发发达地区的的经济和社社会发展，，推进科技技进步和高高新技术产产业化。602、中央政政府公共投投资的资金金来源发行基本建建设国债筹筹集的资金金；中央财政预预算投资；；行业基金，，如铁路建建设基金、、交通建设设基金、水水利建设基基金等；主权信用借借款，如借借用世界银银行、亚洲洲开发银行行等国际金金融组织贷贷款，外国国政府贷款款，视同政政府性资金金进行管理理。613、政府投投资方式直接投资：：对于政府府投资占主主导地位的的公益事业业、政权基基础设施和和公共基础础设施项目目，采用直直接投资的的方式，通通过拨款无无偿投入。。资本金注入入：根据实实际需要政政府参与投投资的经营营性项目，，可以采用用资本金注注入方式。。投资形成成的股权或或资产，由由国家授权权经营机构构依法行使使出资人权权利。62投资补助：：根据经济济和社会发发展要求，，对于需要要政府扶持持的项目，，采用投资资补助的方方式，给予予少量或一一定比例资资金支持，，通过拨款款无偿投入入。采用投投资补助方方式投资形形成的资产产，按照有有关规定由由有关机构构行使所有有人权利。。贷款贴息：：根据国家家发展规划划和产业政政策，采用用贴息的方方式，支持持公民、法法人和其他他组织利用用银行贷款款，扩大就就业，进行行产业结构构调整优化化，保护环环境和节约约资源，促促进科技进进步和高新新技术产业业化。转贷：使用用外国政府府或者国际际金融组织织贷款的项项目，采用用转贷方式式的，由政政府提供担担保。634、中央预预算投资建建设项目的的主要领域域：加强新农村村建设，改改善农村生生产生活条条件的项目目；促进社会经经济协调发发展，解决决贫困及地地区发展不不平衡的项项目；与环境保护护、生态建建设有关的的重大项目目；交通、水水利等重重大基础础设施建建设项目目；加强民生生建设，，维护人人民群众众生命财财产安全全和切身身利益的的建设项项目；推动创新新型国家家建设，，促进信信息化及及产业升升级结构构调整的的项目；；其他重大大专项建建设项目目。641、政府府直接投投资的领领域政府直接接投资项项目，也也就是财财政性无无偿拨款款项目，，应为具具有公益益性质的的非经营营性项目目。在传统的的资金供供给体制制下，财财政投资资是采取取无偿拨拨款方式式进行的的，即每每年的财财政投资资资金按按部门归归口切块块分配和和按地区区切块分分配，由由各部门门各地区区根据当当年安排排的计划划投资项项目，通通过行政政体制层层层下拨拨到每一一个具体体建设项项目。各各部门和和建设单单位无偿偿使用，，财政部部门负责责对财政政投资的的使用进进行监督督管理。。二、政府府直接投投资项目目的审核核评价65这种投资资方式的的优点，，有利于于所需资资金的及及时到位位，保证证建设顺顺利进行行，借助助于公共共财政投投资，可可使政府府获得所所有者的的产权地地位，并并可集中中国家有有限财力力进行重重点工程程建设，，是那些些具有较较大社会会效益而而无财务务效益的的投资项项目的主主要投资资方式。。但这种方方式由于于对财政政资金无无偿使用用，因此此容易引引起建设设单位盲盲目争项项目，争争投资，，从而忽忽视了对对投资项项目的可可行性分分析，造造成财政政资金使使用上的的低效或或无效，，同时也也会造成成投资资资金使用用上的浪浪费，不不利于使使用单位位管好用用好投资资资金，，提高财财政资金金的使用用效益。。在新的投投资体制制下，政政府财政政直接投投资的范范围应受受到严格格限制。。66政府财政政拨款主主要用于于公共性性、基础础性和公公益性项项目的投投资，主主要包括括政权基基础设施施建设，，社会公公益项目目以及没没有直接接经济收收入的公公共基础础设施项项目，重重点包括括：（1）国国防军工工、基础础邮政、、防灾救救灾、卫卫生防疫疫、大江江大河治治理、重重大科研研计划、、消防、、公共博博物馆和和图书馆馆等提供供纯公共共产品的的项目。。（2）生生态建设设和环境境保护项项目，解解决环境境保护和和可持续续发展方方面的建建设投资资。我国国生态和和环境破破坏仍在在继续，，水土流流失、土土地沙化化和退化化仍在发发展，近近海海域域污染问问题日益益突出，，城市污污染日益益严重，，必须加加大资金金投入。。67（3）教育投投资。促进教教育水平的提提高是提升就就业人口素质质、适应经济济全球化、降降低失业率的的重要手段。。普及义务教育育是中央政府府对贫困地区区教育事业宏宏观调控的重重要承诺。财政拨款教育育投资应重点点投向扶持贫贫困地区、边边远地区和县县以下农村地地区的基础教教育，从根本本上改善这些些地区中小学学校的办学条条件，向农村村义务教育方方面倾斜，重重视与基础教教育发展相关关的基础设施施建设投入。。68（4）农村基基础设施投资资。我国城乡乡差别由来已已久，不仅仅仅表现在农民民与城镇居民民收入的差距距上，还表现现在农村与城城镇生活的各各个方面的不不平等。政府府在加大城市市基础建设的的同时，应重重视农村基础础设施建设，，努力缩小城城乡差距，这这是解决“农农民、农业、、农村”问题题的重要举措措。（5）社会保保障领域投资资。包括再就就业工程、推推进医药卫生生体制改革等等方面的投资资。69（6）公共医医疗卫生体系系、基层政权权和公检法司司设施等方面面的投资，包包括党的机关关、人大机关关、行政机关关、政协机关关、政法机关关、人民团体体的基础设施施项目。（7）其他，，如煤矿安全全改造、采煤煤沉陷区治理理等方面的投投资，文化、、卫生、体育育、社会福利利等社会公益益事业投资，，以及政府直直接举办的没没有直接经济济收益的非经经营性其他投投资项目。702、政府直接接投资项目可可行性研究报报告的编写对于使用政府府财政拨款的的投资项目，，项目单位应应委托符合资资质的工程咨咨询机构编制制项目建议书书和可行性研研究报告。可可行性研究报报告的内容一一般应包括以以下章节：⑴⑴项目概况；；⑵可行性研研究的主要依依据；⑶项目目需求及目标标分析；⑷项项目建设选址址；⑸项目建建设方案；⑹⑹外部配套条条件分析；⑺⑺项目实施方方案（含实施施进度计划、、项目法人组组建方案、招招标方案、实实施代建制方方案等）；⑻⑻土地利用与与移民安置方方案；⑼环境境影响评价；；⑽投资估算算；⑾资金筹筹措方案；⑿⑿费用效果分分析；⒀社会会影响分析；；⒁风险分析析；⒂结论和和建议。713、政府直接接投资项目可可研报告的审审查项目审批机关关在审批可行行性研究报告告时，应审阅阅有关法律、、法规和文件件规定应提交交的相关附件件。对项目单单位编制的可可行性研究报报告，项目审审批机关应根根据需要委托托有资质的工工程咨询机构构和专家进行行评估论证。。咨询评估机机构应对出具具的评估论证证意见承担相相应责任。财政拨款直接接投资项目的的建议书编写写和评估，应应参照可行性性研究报告的的内容并有所所侧重，同时时可进行适当当简化。72评估依据应为为符合资质要要求的工程咨咨询机构编制制的可行性研研究报告、规规划部门的规规划方案审查查意见和相关关部门建设规规范标准。根据项目情况况，还应将土土地预审意见见、环评批复复等作为咨询询评估的依据据。对于行政事业业单位办公业业务用房项目目、政法设施施项目、社会会事业项目和和其它相关项项目，在评估估论证中要严严格把握按照照国家相关建建设规范标准准执行。应在在规划控制指指标范围内尽尽量优化设计计方案。731、以资本金金方式投资的的政府投资项项目类型①带有显著外外部效益，具具有明显公益益性特征，具具有一定的经经济收入但收收入不足以弥弥补投资成本本的准公共产产品项目，如如高速公路、、城市道路、、学校教育、、医疗卫生、、公有住房、、环境保护等等项目；②以铁路、电电信、地铁、、供水、污水水处理、垃圾圾处理、广播播电视等为代代表的自然垄垄断行业项目目。这些项目的产产品和服务或或具有排他性性，或具有竞竞争性，消费费者愿意直接接付费，具有有一定的收入入来源，但由由于存在着超超额需求，收收入难以弥补补全部成本支支出。三、政府资本本金注入项目目的审核评价价742、资本金注注入项目特点点和政府直接投投资项目一样样，采用资本本金注入方式式的政府投资资项目，需要要编制项目建建议书和可行行性研究报告告，报送政府府审批机关进进行审批。审批机关根据据需要，委托托符合资质要要求的咨询评评估中介机构构对项目建议议书或可行性性研究报告进进行评估论证证，特别重大大的项目实行行专家评议制制度，审批机机关根据评估估论证及专家家评议的结果果进行项目审审批。75资本金注入方方式与直接财财政拨款投资资、投资补助助、财政贴息息及主权信用用借款转贷等等政府性资金金投资项目的的显著区别在在于，政府投投入的资金应应行使相应的的股东权益。。政府一般不直直接以股东的的身份参与项项目投资建设设，而是通过过授权投资的的机构或部门门组建的具有有投资职能的的投资公司来来代为行使政政府财政投资资的股权，作作为政府投入入资本金的出出资人代表。。76由于政府在市市场经济运行行体系中的角角色定位与一一般投资者明明显不同，即即使是以资本本金的方式注注入，政府投投入的资金也也不应该以盈盈利为目的，，不应该象商商业性的股东东那样通过资资本金的注入入来谋求获得得投资回报，，并以追求股股东价值最大大化作为资本本金投入的目目的。这就决定了了政府资本本金注入的的投资方式式具有其特特殊性。政政府投入资资本金的主主要目的就就是希望通通过企业化化运作的方方式，吸引引更多的其其他投资者者参与到具具有公益性性质的项目目投资建设设，使具备备一定经营营条件的准准公益性项项目的投资资主体能够够多元化，，提升项目目进行市场场化运作的的财务生存存能力。3、政府资资本金注入入项目投资资方式77政府以资本本金注入方方式进行投投资建设的的项目，其其资本金可可以完全由由政府出资资，其余部部分的资金金通过银行行贷款等方方式解决，，但更多的的是由政府府部门与企企业共同出出资来为项项目筹集资资本金。根据投资体体制改革要要求，各级级政府要创创造条件，，通过引入入市场机制制，吸引社社会资本参参与有合理理回报和一一定投资回回收能力的的公益事业业和公共基基础设施项项目建设，，以充分发发挥政府投投资的效益益。78政府注入的的资本金，，可以采用用多种方式式行使股东东权益。比比如：①与其他商商业性投资资者一样，，按照同股股同权的原原则行使股股东的决策策权、收益益分配权等等，一般适适用于投资资收益水平平较高的项项目；②政府完全全放弃投资资收益权，，仅行使股股东参与重重大问题决决策的权力力，适于收收益水平较较差的项目目；79③政府有限限度地让渡渡资本金收收益分配权权，如在一一定年限、、以一定比比例放弃，，以确保参参与项目投投资的其他他企业能够够获得合理理的投资回回报；④政府对部部分工程进进行投资建建设（如地地铁项目的的隧道开挖挖及轨道铺铺设部分）），并行使使相应的股股东权益，，同时将相相关工程租租赁给相关关企业进行行运营等等等。具体方方式应根据据项目的具具体情况进进行详细策策划论证。。以资本金注注入方式投投入的政府府性资金，，要确定出出资人代表表。国家应结合合政府投资资条例的制制定，逐步步完善政府府股权投资资的法规制制度，对于于资本金注注入的方式式、股权的的确认、股股权权益的的行使等进进行明确规规定，以确确保政府投投资权益及及公共利益益不受损害害。804、政府资资本金注入入项目可行行性研究报报告的编写写对于采用资资本金注入入方式进行行投资建设设的政府投投资项目，，往往投资资规模较大大，可行性性研究报告告的编写内内容要求较较为复杂。。对于涉及及政府部门门与企业共共同出资建建设的项目目，还要涉涉及与多个个投资主体体之间的关关系问题。。对于具有盈盈利能力的的大型基础础设施项目目，往往还还需要多个个文件作为为可行性研研究报告的的附件。因因此对这类类项目可行行性研究报报告的编写写，必须强强调委托符符合资质要要求的工程程咨询专业业机构编写写。81可行性研究究报告应包包括以下内内容：⑴项项目概况；；⑵可行性性研究的主主要依据；；⑶项目需需求及目标标分析；⑷⑷项目建设设选址；⑸⑸项目建设设方案；⑹⑹外部配套套条件；⑺⑺项目实施施方案（含含实施进度度计划、项项目法人组组建方案、、招标方案案、实施代代建制方案案等）；⑻⑻资源开发发与综合利利用方案；；⑼土地利利用与移民民安置方案案；⑽环境境影响评价价；⑾投资资估算；⑿⑿资金筹措措方案；⒀⒀财务分析析；⒁经济济影响分析析；⒂社会会影响分析析；⒃风险险分析；⒄⒄结论和建建议。82可行性研究究报告的编编写，应根根据实际需需要，提交交有关附件件。主要包包括：⑴对于环境境影响评价价、土地利利用、水土土保持等相相关内容，，应按行业业管理部门门的要求报报送有关附附件；⑵对于需要要国家发展展改革委或或国务院对对招标内容容进行核准准的国家重重点建设项项目，应附附招标的相相关内容；；⑶对于涉及及土地征用用和移民安安置的项目目，应附土土地征用及及移民安置置方案；83⑷在地质质灾害易易发区或或建设工工程会诱诱发地质质灾害的的项目，，应按规规定附有有关部门门的地质质灾害评评估报告告。对于于涉及地地震安全全的项目目，应按按规定附附有关部部门审定定的地震震安全评评价报告告；⑸对于资资源开发发类项目目，应附附矿产资资源储量量报告、、水利资资源流域域开发规规划、森森林资源源采伐与与迹地恢恢复计划划等相关关报告；；⑹涉及有有关外部部配套协协作关系系，如供供水供电电、重要要原材料料供应、、重要合合同及协协议等，，如果这这项协议议对项目目的成功功实施具具有重要要影响，，也应作作为可行行性研究究报告的的重要附附件。844、资本本金注入入项目可可研报告告评估对于一些些投资规规模较大大、协作作关系复复杂、项项目投资资建设方方案需要要严格论论证的资资本金注注入项目目，一般般应委托托有资质质的工程程咨询机机构进行行评估论论证。咨咨询评估估机构应应按照委委托方的的要求，，按照独独立、客客观、科科学、可可靠的原原则，在在调查研研究和分分析预测测的基础础上，对对拟建项项目进行行相关的的技术、、经济、、社会、、环境等等方面的的评估论论证，为为政府投投资决策策和项目目组织实实施提供供专业咨咨询意见见。85主要评估估依据包包括：⑴⑴国务院院关于投投资体制制改革的的决定等等政策法法规；⑵⑵政府投投资条例例等有关关政府投投资管理理的规定定；⑶国国家有关关投资建建设、咨咨询评估估、项目目管理的的政策、、法规、、规定等等；⑷国国家中长长期发展展规划、、行业规规划、地地区规划划及其他他专项规规划；⑸⑸有关可可行性研研究报告告等编写写的指南南、规范范及行业业规定等等；⑹有有关工程程咨询评评估的管管理办法法等规定定；⑺符符合资质质的工程程咨询机机构编制制的可行行性研究究报告等等待评文文件；⑻⑻规划部部门的规规划方案案审查意意见和相相关部门门建设规规范标准准；⑼土土地、环环保等部部门的批批复意见见；⑽与与本项目目有关的的各种其其他文件件规范及及有关调调研、论论证资料料。86政府资本本金注入入项目咨咨询评估估的判断断依据应应该包括括如下内内容：⑴符合政政府投资资管理的的有关法法律法规规；⑵符合国国民经济济和社会会发展规规划、行行业规划划、产业业政策、、行业准准入标准准和土地地利用总总体规划划；⑶符合社社会需求求，目标标定位合合理；⑷项目规规模、建建设内容容及工程程技术方方案合理理；⑸投资构构成、融融资方案案合理；；⑹项目建建设及运运营模式式满足有有关政策策规定，，能够确确保项目目顺利实实施；87⑺合理开开发并有有效利用用了资源源；⑻环境和和自然文文化遗产产得到有有效保护护；⑼土地利利用、移移民安置置方案合合理，未未对公众众利益，，特别是是项目建建设地的的公众利利益产生生重大不不利影响响；⑽财务方方案可行行，政府府资金能能够得到到合理利利用，稀稀缺资源源得到有有效配置置；⑾能够产产生理想想的经济济效果，，适应区区域经济济发展的的需要；；⑿社会效效果理想想；⒀项目投投资建设设过程中中可能遇遇到的各各种风险险能够得得到有效效控制。。88四、政府府投资项项目审批批程序1、申报报主要程程序：政府研究究制定各各类专项项规划等等；根据政府府投资规规划及相相关政策策，提出出项目设设想，编编写完成成项目建建议书；；项目建议议书审核核，决定定立项；；进行环评评审批、、土地预预审、规规划选址址预审等等；在专业部部门审查查的基础础上，编编写可行行性研究究报告，，并将环环评审批批、土地地预审等等意见作作为可研研报告的的附件；；对可行性性研究报报告进行行评审，，进行投投资决策策，纳入入政府投投资计划划；根据可行行性研究究报告审审批的结结果，正正式办理理用地审审批、规规划选址址、开工工许可等等；开工建设设。89行业或部门规划项目建议书审批批准建设，转入项目准备阶段可行性研究审批项目是否符合行业或区域规划？否是项目是否有必要建设？是否是否项目技术、经济等是否可行？终止研究，寻求新的项目独立咨询机构评估独立咨询机构评估开展规划划选址、