优秀调研成果：强化诉调对接工作,完善多元融合式社会矛盾纠纷调处机制

强化诉调对接工作，完善多元融合式社会矛喇纷调处机制当前，我国正处于社会转型期的关键阶段，随着经济发展新常态的转变，人民群众法治意识的不断增强，婚姻家庭、商品房销售、物业服务、民间借贷、道路交通事故、医疗损害赔偿等社会纠纷呈现多发性、复杂性、群体性、敏感性特征，形成社会领域矛盾多发的新常态，人民法院面临着前所未有的工作压力，对科学配置有限的司法资源提出了更高要求。建立多元融合式社会矛盾纠纷调处机制成为当务之急，创新与完善诉调对接工作机制则成为优化社会资源配置、科学高效化解社会矛盾的主要手段。一、推进构建多元融合式社会矛盾纠纷调处机制的现实意义与必要性（一）依法治国的根本要求中共中央坚持依法治国的目标，十八届四中全会出台《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。决定要求健全依法维权和化解纠纷机制。强化法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题。构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。把信访纳入法制化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。完善仲裁制度、提高仲裁公信力。健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。由此可见，构建多元融合式社会矛盾纠纷调处机制是依法治国的要求，意义重大。（二）缓解法院〃案多人少〃矛盾的需要在司法改革的时代背景下，面对〃诉讼爆炸〃而司法资源相对有限的问题，〃案多人少〃矛盾仍是困扰当前法院工作的主要问题。随着经济的快速发展，人民群众权利意识的不断增强，商品房销售、物业服务、民间借贷等社会纠纷呈现显著的逐年递增趋势。其中，2012年全市法院共收案64659件，调解结案22573件；2013年共收案75323件，调解结案18419件；2014年共收案72719件，调解结案12098件；2015年1-9月份共收案62007件，调解结案7166件。调解案件数与法院受理案件数相比，所占比依然较大，开展诉调对接工作仍有较大提升空间。此外，由于法官队伍人员的数量受编制的影响，一般情况下不会有太大变化，而案件数量跟随着经济发展变化则较为明显，导致案多人少的矛盾始终难以彻底解决。以基层法院民一条线结案数为例：2011年-2014年，全市基层法院民一条线结案总数分别为21966、22262、21069、22354件，正常办案法官平均每人结案分别为343.22、364.95、309.84、327.65件，年人均结案超过300件。人民法庭的工作负担则相对更重。近年来，全市8个人民法庭年收案数分别在900件至1600件之间，而法庭的审判人员只有3-4名（含人民法庭庭长在内），有的审判人员年办案要达到600多件，法官办案压力巨大，案多人少矛盾可谓〃积重难返〃。诉调对接机制的创立初衷与运行宗旨深深契合能动司法理念这是新时期能动司法在人民法院司法实务工作中的具体体现。当前，法院面临的现状是：一方面案件堆积如山，法官超负荷工作；另一方面则是公众对司法公正和诉讼效率的指责。司法改革要求法官职业化、精英化，很难通过单纯增加法官员额消化积案。在社会矛盾多发的情况下，诉讼作为维护公民权益的最后一道防线，如果不对各种纠纷类型进行过滤处理，有限的司法资源将大量耗费在可依赖其他调解组织即可解决的纠纷上。必须也只有通过设置多元融合式社会矛盾纠纷调处机制的替代性程序实现纠纷解决机制的多元化，才能更好实现科学司法，节省有限的司法资源，维护社会和谐与稳定。（三）社会资源有效整合与利用的需要多元融合式社会矛盾纠纷调处机制的构建力图在各种社会资源尤其是诉讼资源和非讼资源之间进行有效的整合和利用，以彰显实践价值或效果的多元性与有效性。诉调对接工作在公平与效率、自由与安全等价值区间最大程度上舒缓彼此之间的价值对抗与冲突，实现价值协调的可行性与可能性。具体而言，诉讼过程的程式化、证据规则的繁琐化等问题严重制约司法审判的效率，在实现司法公正的基础上，难以确保公平效率〃两全其美〃；而非讼调解机制的引入，易于摆脱诉讼程式的禁锢，在调解方式、参与人员、时间周期上都存在诉讼无法匹及的优势，达致公平效率〃两全其美〃的效果。就自由与安全价值而言，非讼调解机制充分尊重当事人的意思自治，有助于弱化当事人的抵触情绪，有效化解纠纷，促进社会和谐；而诉讼结果的终局性、权威性等在安全价值方面略胜一筹，但在当事人的自主选择方面却稍显逊色，因此，科学做好诉调对接工作能够有效兼顾自由与安全价值。以功能分析视角可见，诉调对接工作的科学开展能够实现社会资源的有效整合和利用在诉讼机制和非讼调解机制之间开辟另一条路径，以满足〃能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的现实需要。二、多元融合式社会矛盾纠纷调处机制的推进情况（一）全市工作的总体推进情况近年来，市委政法委、市综治办围绕创新社会治理的要求，专门制定了《关于构建社会矛盾纠纷多元融合式调处机制的实施意见》，学习借鉴〃枫桥经验〃，创新开展社会矛盾纠纷多元融合式调处机制建设，以矛盾纠纷的源头化解保和谐、促发展，有力维护了全市社会稳定，为经济跨越式发展营造了良好的环境。新机制实行人民调解员进驻相关矛盾纠纷调处机构，强化〃公调、诉调、检调、访调〃有机对接，注重劳资纠纷、医患纠纷、消费纠纷、婚姻家庭纠纷调处等多元调处向专业调处无缝融合，形成衔接协调、运转高效的工作体系，促进各类矛盾纠纷及时调处、就地化解、源头解决。针对过去矛盾纠纷调处力量分散、各自为战，形不成合力，导致机制运行不畅，工作加而不强的问题，按照调处主体多元、调处体系融合的思路，建立起党委政府统一领导、综治部门牵头协调、矛盾纠纷调处中心指挥管理、司法行政部门具体运作、多元职能部门各负其责、社会各方广泛参与的多元融合式调处工作新格局，着力形成上下贯通、左右衔接的多元运行体系。在组织方式上，确定市综治委矛盾纠纷调处领导小组和县区矛盾纠纷调处中心，具体承担新机制指导、协调工作，整合综治、司法、检查、法院、信访、人力资源、卫生、工伤、旅游等10余个承担调处业务的综治委成员单位职能，明确专门机构，协调、联络、开展调处工作。在实体机构上，6个县（区）、4个经济板块、88个乡镇（街道）在社会管理服务中心内建立规范化、实体化运转的社会矛盾纠纷调处中心统一协调、指导本地区和综治成员单位调处工作；市、县区相关综治委成员单位按需派驻实体化运转调处室，由司法行政部门集中招录人民调解员，统一进驻，承担具体的调处任务。在运行体系上，市县（区）层面，强化综治、司法及相关综治委成员单位协调联动、无缝对接；乡镇（街道）层面，综治、司法部门及相关综治委成员单位承担相应的职责任务；同时，着重明确、调整和规范乡镇（街道）社会管理服务中心在新机制建设中的职责任务，6个县区矛盾调处中心获编办机构编制批复，落实了专门工作人员，整建制进驻社会管理服务中心，88个乡镇街道全部成立矛盾纠纷调处机制，具体开展矛盾纠纷调处指导、协调工作；1669个村（社区）在社会管理服务站内设立调委会，理顺了县、乡、村三级矛盾调处机构对矛盾纠纷调处工作的指挥协调体系。（二）全市法院诉调对接工作的推进情况按照相关要求，市中级人民法院制定《关于推进构建社会矛盾纠纷多元融合式调处机制工作的意见》，全市两级法院按照市委政法委的部署，立足法院审判特点和化解矛盾的现实需求，认真贯彻落实市委政法委《关于构建社会矛盾纠纷多元融合式调处机制的实施意见》等文件规定，扎实推进多元融合式社会矛盾纠纷调处机制工作，重点推进诉调对接工作，充分发挥人民调解工作室的纠纷化解职能，在密切人民法院与人民群众的沟通联系，有效化解社会矛盾纠纷等方面发挥了积极作用。党组重视，确立原则明确任务积极部署工作。一是统一思想认识，精心部署工作。市中院党组经研究制定出台《关于推进构建社会矛盾纠纷多元融合式调处机制工作的意见》，明确指导思想，进一步完善工作流程和工作机制。二是准确把握原则，明确目标任务。始终坚持〃不缺位、不错位、不越位〃的原则，严格依法指导人民调解工作，充分发挥人民调解工作室的纠纷化解职能，不断完善司法调解与人民调解、行政调解联动的工作体系，努力将矛盾纠纷妥善化解在基层当地。多措并举，积极推进工作深入开展。一是健全组织机构，优化选配人员。市两级法院将人民调解工作归口民一庭负责，由一名副庭长专职协调和管理。在司法局的指导协助下，选任多名为人公正，善于联系群众，热心人民调解工作，同时具有一定的法律、政策水平和文化水平的退休人员为人民调解员。二是准确把握原则，确保多元化解公正合法。要求全市两级法院准确把握指导相关调解工作的基本原则按照法律、司法解释规定的权限、形式、程序，开展诉外调解指导工作，不断提升矛盾纠纷多元化解工作的整体工作水平。三是灵活发挥优势，提升多元化解工作成效。诉外矛盾化解工作不受诉讼程序限制，具有调解时间灵活、调解角度灵活、调解方式灵活、调解语言灵活等优势。提升素质，提高多元化解工作水平。一是强化培训，提升业务技能。采取集中专题培训的形式，由调解经验丰富的法官作讲座，对基本法律知识以及调解的原则、方法、技巧进行培训，提升业务素质。加强法官与人民调解员的对接，采用个案调解指导与法官固定指导相续的方式，提升调解员解决纠纷能力。二是规范管理，提高调解质效。市中院与司法局联合出台《关于进一步深化〃诉调对接〃工作的意见》，明确调解案件的范围、人民调解员的工作职责，规范人民调解的工作流程与工作制度，着力加强对人民调解工作规范化管理。注重通过对司法确认案件的规范审查办理，加强对人民调解员协调矛盾纠纷进行有效的法律监督。三是多层面交流，发挥工作合力。逐步建立人民调解员与法官工作交流和法律会诊机制。一方面对争议较大、矛盾激化、可能引发辖区重大群体事件的纠纷，及时启动预警机制，邀请人民调解员共同探讨，出谋划策；另一方面对于人民调解员在调解中发现的困难和问题，可由专业法官给予意见和指导，在提高调解员运用法律能力的同时，拓宽法官工作视野，提高工作质效。自2014年5月以来，市中院以原新浦区人民法院、赣榆区人民法院作为试点法院，并在全市其他几家基层法院及派出人民法庭同步设立了法院附设调解工作室（例如，姜霜菊工作室）。市中院拨付20万元作为启动经费，为调解工作室配备了专门办公场所和办公装备。2015年5月，市中院制定《关于建立全市涉侨案件诉调对接工作机制推进社会矛盾多元融合式调处工作的实施意见》，明确人民法院审理涉侨民商事案件，可以根据案件审理需要，邀请侨联组织和特邀调解员协助参与调解，邀请侨联组织何特邀调解员协助参与调解的工作程序，与市归国华侨联合会共同合作审定，聘任13位同志为全市法院涉侨民商事纠纷案件特邀调解员。除此之外，还加强涉侨案件的调处工作，与部队建立涉军案件通报制度，请警备区帮助协调调处涉军案件。2015年上半年，协调涉军案件3件，调处成功1件；与市医学会进行积极沟通，对医学专业进行咨询，提高民事法官对医患纠纷等案件的司法能力；加强与司法局律管部门的联系，规范律师代理行为，并请律师对法官进行执业监督。（三）全市法院诉调对接工作的具体任务与要求诉调对接工作的主要任务。健全完善诉〃诉调对接〃工作的组织机制、协调机制、管理机制和考评机制，促进〃诉调对接〃工作的有效开展，切实发挥〃诉调对接〃机制便捷、灵活、高效解决矛盾纠纷的特殊功能，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式，实现有效化解纠纷、案结事了的目标，切实维护社会和谐稳定。诉调对接工作的基本原则。〃诉调对接〃制度应遵循便民、利民原则，在确保程序合法的前提下，尽量简化操作，为群众解决纠纷提供最大的便利；人民调解程序的启动、调解过程、调解协议的达成均应遵循自愿合法、尊重当事人的意思自治、不得强行调解、不收取任何费用原则。诉调对接工作的调解形式。〃诉调对接〃是指人民法院立案部门或人民法庭收到起诉状或口头起诉之后暂缓立案，先行登记后，依职权或者经当事人申请，将案件移送派驻在人民法院和（建议改成或）人民法庭的人民调解工作室进行调解。诉调对接工作的组织领导。成立诉调对接工作领导小组。领导小组统一指挥、协调各机构间〃诉调对接〃工作，负责研究决定相关重大事项，制定诉调对接工作推进方案、年度工作计划，解决和完善诉调对接工作中的重大问题，督促检查诉调对接工作等。下设诉调对接工作办公室，负责诉调对接流程的审查、登记、移送统计台账的建立、材料的上传下达等工作。各受诉人民法院的立案庭及各级司法行政基层工作管理部门负责具体的诉调对接工作。诉调对接案件的范围。诉前调解案件范围包括以下几类：1、婚姻家庭纠纷、继承纠纷、追索抚养费、扶养费、赡养费案件；2、劳动争议纠纷；3、交通事故损害赔偿纠纷；4、医疗损害赔偿纠纷；5、宅基地和相邻关系纠纷；6、建筑物区分所有权纠纷；7、数额较小的民间借贷纠纷；8、物业服务合同纠纷、拖欠水、电、煤气、电信费纠纷；9、消费者权益保护纠纷；10、农村土地承包合同纠纷；11、其他适宜人民调解进行调处的案件。三、市法院诉调对接工作的经验和有益做法（弘利遴选）（一）加强诉调对接，构建调解工作新模式。从2008年开始，市中级人民法院在工作实践中，为确保诉调对接工作的积极开展，成立了诉调对接领导小组。结合我市的实际情况，充分发挥诉调对接工作的效能，建立五项制度保证诉调对接工作的有序展开。例会制度。市中院多次召开诉调对接现场会，相关负责人围绕人民调解协议的性质、如何维护人民调解协议的法律效力，诉调对接的具体步骤及方式、建立诉调对接工作制度等进行了座谈，确定建立诉调对接人员网络，法院、司法局有专人分管、有具体联络员，建立县各司法所、法律服务所、人民调解员名册。特邀调解员制度。由于司法行政部门人员变动较快，司法调解员业务素质尚待提高，委托调解效果较差，根据这种实际情况，市法院与总工会、市妇联、市侨联等部门联合聘任了150多名有调解经验、群众工作能力强的干部及司法工作者担任特邀调解员，举行了聘任特邀调解员大会，并颁发聘书。一部分劳动争议案件、侵权案件通过诉调对接，得到解决。建立人民调解工作室制度完善诉调对接体系。结合市法院审判工作的实际需要，在全市范围内成立人民调解工作室。全市人民调解工作室均设立专门办公场所，并配置相关办公设施。在人员配置上，法院与司法局经合作，司法局在人民调解室均派驻了专门人员进行人民调解工作，保证了人民调解工作的顺利开展。同时，为了给予人民调解工作更大的保障各基层法院及司法局积极向各县区政府争取人民调解工作的专项资金确保人民调解工作的物质保证。努力做到大量纠纷到村一级调解组织解决；少量纠纷到镇一级调解组织解决；极少量纠纷到法院解决，着力解决法院案多人少矛盾。建立档案管理制度。市法院建立民事调解指导员花名册，案件移送、函告、委托调解等相应的薄册，司法行政机关、调委会建立特邀陪审员、民事特邀调解员花名册，案件接收移交等相关薄册。县镇调处服务中心建立并及时更新人民调解员花名册，以备当事人自主选择调解员，充分体现意思自愿。完善考核奖励制度。市要求法院、司法局和基层乡镇将此项工作列入年终考核的重要内容，建立考核奖惩制度，与年终评奖、评先、评优、晋级挂钩，对工作成绩突出的给予表彰奖励，每年评选优秀民事调解指导员、优秀民事特邀调解员、优秀特邀陪审员、优秀人民调解员。（二）积极对口指导，提升业务能力促调解。为切实发挥调解员及调解组织在纠纷化解中的积极作用，市法院主动加强对人民调解组织工作的指导力度，提高人民调解员的法律素质和调解能力。一是实行法官与调解员组成的审判单元体系，实现一对一指导。将人民调解员与庭内法官结对，组成独立审判单元，实现法官审判智慧与人民调解员群众工作能力的优势互补。二是按照〃立足当前，着眼长远，统一实施，分级培训〃的原则，坚持开展法制教育，对人民调解员进行业务指导积极促进调解员法律素养的提升，维护和谐稳定的法治环境。每年均组织人民调解员培训，就司法实践中的具体案例，尤其是婚姻家庭继承、人身损害、相邻关系等纠纷，详细阐述典型民间纠纷的特点，深入分析问题产生原因，交流纠纷处理经验，受到培训人员的充分肯定。三是理论联系实际，增强调解实效。针对实践中的偏理论培训问题，立足民事审判实际，利用调解员的本土优势及专业优势，积极邀请调解员参与案件全程处理，贯穿案件诉前调解、庭审处理至案件最终处理，让调解员真正将法治理念融入调解工作中。（三）充分发挥司法协理员优势，协助人民调解工作。2012年以来，基层法院从镇、村调委会选聘了200余名有较高威望、能力较强的同志担任司法协理员以协助涉诉矛盾纠纷化解工作。赣榆区人民法院专门出台了《区人民法院司法协理员制度实施办法》，对司法协理员选任、工作开展等作出规定，并完善了相应的激励机制。司法协理员在人民法院的指导下开展工作，主要职责包括：接受当地群众诉状，进行诉前法制宣传、诉讼引导；开展诉前调解工作，接受人民法院的委托开展调解工作，参与立案调解、诉讼调解、执行和解等工作；协助人民法院送达法律文书、调查取证、执行等工作；向人民法院提供或协助调查当事人及有关人员的住所、财产状况和其他线索；及时向人民法院反映案件当事人的诉讼要求，协助做好息诉服判和信访工作；协,助做好司法救助工作；监督人民法院工作人员的职务行为；开展法制宣传工作及其他相关工作，积极构建矛盾纠纷调解网络。2015年第一季度，两级法院已经通过调解工作室成功诉前调解案件130余件，成效显著。（四）及时跟踪总结，保证调解质量。法院在积极指导人民调解工作的基础上，更加注重对调解工作的审查监督，及时跟踪总结，确保人民调解工作的质量。一是规范调解工作机制。对所有人民调解案件，逐一登记备案，并指令负责诉调对接的部门予以跟踪管理，调解达成协议的，调解书送签后方能对外送达；未能达成协议的，告知当事人通过正当途径处理。二是严格司法确认。达成调解协议的人民调解案件，凡未能即时履行或当事人要求司法确认的均由审判部门出具民事调解书送达当事人，并立卷存档。三是加强考核监督。根据人民调解工作的开展情况，对人民调解员及对应法官进行绩效考核，实现调解绩效管理与机制激励的双赢。四、进一步完善多元融合式社会矛盾调处机制的建议（一）健全机制，严格落实各项规章制度。完备的规章制度是开展多元融合式社会矛盾纠纷调处工作的重要保证，要进一步健全各种规章制度，从物质保障、奖惩措施等入手增强各职能部门之间的通力配合与支持。通过建立矛盾纠纷排查预警制度，对社会矛盾纠纷做到早排查、早发现、早报告、早处置，对一些苗头性、倾向性的突出问题，要及时组织开展集中排查，提出工作建议，制定调处方案；通过建立受理登记、分流移交、办结报告制度，使矛盾纠纷从受理、移交、调处等各个环节相互衔接，形成排查、发现、调处一体化的工作机制；通过建立协调会议、公开听证和督查回访制度，保证矛盾纠纷多元化解工作公开、公平、公正地进行，提高工作公信力；通过建立应急处置制度，分类制定专项应急预案，一旦发生重大群体性事件，要从容应对，果断处置；通过建立健全多元化解工作考核评价制度，严格落实矛盾纠纷化解工作责任制，对化解工作贡献突出的集体和个人给予表彰和奖励，对调处化解工作不力致使社会矛盾纠纷高发的地方、部门和单位要通报批评，对发生严重影响社会稳定重大事件的，要追究有关领导的责任，对发生恶性〃民转刑〃案件的地方和单位，要进行责任倒查，严肃追究责任。从制度建设入手，以保障诉调对接工作高效、有序开展。（二）加强多元融合调处机制的宣传。多元融合调处机制要取得好的效果，必须得到党委政府的支持和人民群众的认同。只有加强对多元融合调处机制运作模式的宣传力度，将多元融合调处机制的工作方式、流程以及典型案例向社会公开，且诉外调解结案的案件在司法确认免收诉讼费，让人民群众愿意主动适用诉外调解模式，充分认识人民调解等非诉化解矛盾不仅能够化解矛盾，而且更加经济和高效。（三）做好内外对接，提升工作能力与水平。诉调对接工作能否取得显著效果，主要的决定因素体现在内因和外因两个方面。只有内外对接，才能做好多元融合式社会纠纷调处工作。对内而言，要不断提高人民调解员的综合素质与能力，严格调解员的准入机制、规范调解员的选任标准和程序，保障调解员工作队伍的整体综合素质；要建立形成人民调解员职业技能的常规化、固定化培训制度，通过专题讲座等形式，对基本法律知识以及调解的原则、方法、技巧进行培训，总结调解工作的经验和规律，掌握调解艺术，提升业务素质；要强化人民调解员的行为规范，尊重当事人的意思自治，自觉做到严守职业道德规范。对外而言，要加强法官与人民调解员的对接，逐步建立人民调解员与法官工作交流和法律会诊机制。一方面对争议较大、矛盾激