EPC+O模式的具体实践及操作建议

EPC+OEPC+O模式的具体实践及操作建议一、EPC+O模式的根本概念和相关规定EPC+O/O&M，即设计、选购、施工及运营(或运营维护)一体化的总承包模EPCEPC+O模式在根底设施和公用事业领域的应用。EPC+O2023年年底国务院公布的《关于落实科学发展观加强环境保护的打算》〔国发〔2023〕39号〕，文中要求“推行污染治理工程的设计、施工和运营一体化模式，鼓舞排污单位托付专业化公司担当污染治理或设施运营”。此后国〔202330号、《关于加快进展生产性效劳业促进产业构造调整升级的指导意见〔2023〕26号20232023年中心财政支持地下综合管廊试点工作的通知》〔财办建〔2023〕21号〕中首次提出要“乐观实行设计选购施工运营总承包〔EPC+O〕等模式，实现地下综合管廊工程建设运营全生命周期高效治理”；广东省东莞市政府公布的《关于深化改革全力推动城市更提升城市品质的意见》〔东府〔2023〕102号〕中提出，“鼓舞活化更和生态修复。探究通过EPC+业园区软硬件条件和运营效率”。从实践来看，也有越来越多非环保领域的公共设施工程尝试以该种模式实施。二、EPC+O模式与其他类似工程模式的异同点〔一〕EPC+ODBO模式在国际工程中，相比于EPC+O，在工程实践中被更多使用的是DBO〔Design-Build-Operate2023年公布的FIDIC《设计—〔金皮书〕中，将DBO表述为一种“有别于传统的设〔通常为联合体或联营体创、质量与性能的组合”。由此可见，DBO模式〔如无特别说明，以下均指FIDICDBO模式〕EPC+O模式格外，主要为：1、工程建设所涉的设备选购主体可能不同EPCDB模式即可得出。在EPC+O模式下承包商一般应当担当包括设计、选购、施工在内的全部环节的工作，此时，设备选购的价款会相应纳入总承包合同总价中；而在DBO工程总承包合同价款的组成局部。承包商担当的设计责任有所差异EPCDB承包模式下的设计工作范〔建市〔2023〕93号〕要求，工程总承包一般承受设计—选购—施工总承包或—EPC总承包模式时并不制止将方法》〔202310号〕规定，大路工程设计施工总承包招DB承包模式下承包人并不负责初步设计工作，而是由业主方在招标前完成的工作内容。收费权归属不同对于经营性工程，在工程进入运营期后，在DBO模式下一般工程收费权由效劳，向其支付数额相对固定的运营维护费。而在EPC+O模式下，由于目前缺EPC+O模式的工程收费权既存在由政府方〔即业主方〕享有的情形，也存在由承包商享有的情形。担当的风险不同两种模式的上述差异也导致了承包商所担当风险范围的不同：在DBO模式下业主方将担当更多的风险，主要表达为选购风险和经营性风险；而在EPC+O模式下业主方可将这两局部的风险转移给承包商。具体如下表所示：DBO模式与EPC+O模式通常情形下的风险责任主体比照〔二〕EPC+O 模式与PPP模式从国际视野来看，加拿大PPP国家委员会依据私营部门在PPP工程中担当风险的大小将PPP模式划分为12DBODBO模式属于PPP模式的一种。而关于EPC+O模式能否纳入PPP模式范围的问题，国际范围内尚未有明确的观点。从我国关于PPP模式的现行规定来看，并未明确将EPC+O模式纳入PPP范围，因此也导致国内在EPC+O模式的工程实践上存在一些争议。我们倾向于认为，尽管在EPC+O模式与PPP模式下，均可能由承包商担当工程的局部或全部设计、建筑和运营职责，并通过该种一体化的整合实现降低全生命周期本钱和提高效率的目的，但两种模式在投融资模式、资产全部权及收费权归属、回报机制、风险安排和选购程序等方面照旧存在较大的差异，从国内推行PPP模式以避开增政府债务和化解存量债务的初衷来看，EPC+O模式是否适合纳入我国PPP体系照旧有待商榷。1、投融资模式不同PPP 模式与传统政府投资模式的最大区分是投融资责任主体的不同在传统政府投资模式下公共设施工程的投融资责任主体是政府方，工程建设资金来源涉及财政性资金的，应当依据《预算法》等相关规定纳入财政预算。而在PPP 模式下，工程投融资责任主体是经法定选购程序选定的社会资本或其组建的工程公司工程建设资金主要来源于项目公司股东投入的资本金以及项目公司通过债务性融资方式进展的融资，特别状况下还包括股权融资。政府方不为工程融资担当任何的兜底或担保责任。而EPC+O 模式仍属于传统政府投资模式范畴，工程投融资责任仍由政府方担当，承包商既不需要设立工程公司，也不需要担当工程投融资责任，这也是EPC+O 模式与PPP模式的最大区分。资产全部权从资产全部权角度来看，在PPP 模式下，在工程合作期内，工程资产全部权的归属可依据PPP 工程合同的商定、工程用地使用权的取得主体等作出不同安排，既可以由政府方拥有，也可以由PPP 工程公司拥有并通常在工程合作期满时移交给政府方。但在EPC+O 模式下，资产全部权自始归政府方全部承包商在建设期和运营期均不取得资产全部权。回报机制不同PPP 模式下的回报机制需分别以工程公司和社会资本两个主体进展分析。首先，从项目公司角度来看，其作为工程投融资主体投入的本钱包括建设本钱和运营维护本钱，其中建设本钱既包括工程建安费用，也包括工程建设其他费用、预备费及建设期利息等，是全口径的建设投资；而其收入来源可能为政府付费、使用者付费及使用者付费+可行性缺口补助中的某一种。但无论哪一种回报方式，回报数额均需掩盖工程公司所投入的建设、运营维护本钱及相应的合理收益。此外，在PPP 模式下工程公司的建设本钱投入与收入具有时期上的错配性尽管建设本钱发生在建设期，但项目公司在建设期内大多不能取得收入，其主要收入均在运营期内通过相对平滑的方式实现回流，具有鲜亮的投资行为特征。其次，从社会资本角度来看，其作为工程公司股东，需要在建设期内担当相应的出资责任，而其回报方式一般通过运营期内的分红、股权转让、期末清算退出等方式实现，明显也属于一种投资行为。固然，假设是兼具设计施工或运营承包商身份的社会资本，其在投资之外还可通过担当设计施工任务和供给运营效劳，猎取相应的设计施工利润及运营利润。在EPC+O模式下，承包商猎取的收入为基于总承包合同商定由业主支付的工程建安费用、设计费用、运营费用，其中工程建安费用和设计费用中包含承包商应获得的设计施工利润，运营费用收入中包含承包商应获得的运营利润。因此，无论是承包商所投入的本钱还是取得的收入，其口径与PPP模式均存在较大不同。另外，从现金流入流出角度来看，承包商所取得的建安费用、设计费用等通常在建设期内依据总承包合同商定的工程进度款方式取得，并非在运营期内分期收回，明显不属于一种投资行为。风险安排不同如前文所述，在EPC+O 模式下，政府方需担当投融资风险、审批风险、土地猎取风险、运营收入风险〔收费权归政府时〕等工程风险，风险范围掩盖面较大。与此相对的，承包商仅在EPC+O 总承包合同商定的责任范围内，担当相应的设计、选购、施工和运营维护风险。在PPP模式下，基于“由对风险最有把握力的一方担当相应的风险”的分配原则，大局部的工程风险，包括工程投融资风险、局部审批风险、设计建筑和运营维护风险、本钱超支风险、使用者付费缺乏风险等，一般均会安排给社会资本及工程公司担当，政府方仅担当土地猎取风险、审批风险和政治不行抗力风险等少局部风险。选购程序不同依据PPP相关文件规定，PPP工程选购主体是经人民政府授权的工程实施机构，选购对象是社会资本，工程发起选购之前还应当履行工程识别预备等规定程序，并应当在编制完成“两评一案”〔PPP工程实施方案、物有所值评价报告和财政承受力气论证报告〕，的审批程序前方进入选购程序。其采购方式则可依据相关规定，承受公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源选购等不同的方式。同时，PPP工程应当纳入财政部PPP综合信息平台工程库治理，如存在政府付费或可行性缺口补助的，应当纳入地方财政预算和中长期财政规划。EPC