我国统筹城乡发展的困境与对策

我国统筹城乡发展的困境与对策——基于社会法理念的分析饶艾张俊党的十六大提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次正式提出“统筹城乡发展”的思想，并把统筹城乡发展放在五个统筹之首。党的十七大进一步提出了“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。”统筹城乡发展是党和国家在新时期提出的解决城乡发展问题的重大战略举措。然而，任何战略的实施都需要在明确内涵的基础上，依靠配套制度的支撑。因此，我们在统筹城乡发展的过程中，必须首先明晰统筹城乡发展的内涵及目标。统筹城乡发展的内涵，是在科学发展观的指导下，坚持以人为本，把城市和农村的经济、社会发展作为整体统一规划，通盘考虑；把城市和农村存在的问题及相互关系综合起来研究，重点解决农业和农村经济社会发展中的突出问题，促进城乡经济社会协调发展。统筹发展不是平均用力，而是根据不同时期和不同情况，抓住主要矛盾，选择重点，加以倾斜和解决。在促进城乡协调发展过程中，统筹是关键，发展是目的，重点是农村。在具体实践中，城乡统筹实质就是充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，把挖掘农业自身潜力与工业反哺农业结合起来，把扩大农村就业与引导农村富余劳动力有序转移结合起来，把建设社会主义新农村与稳步推进城镇化结合起来，建立健全以工促农、以城带乡的政策体系和体制机制，改变城乡二元结构，强调城乡统一谋划，建立制度统一、地位平等、关系协调、良性互动、互补互促、共同进步的城乡经济、社会、生态的全面、协调、可持续发展新格局。根据统筹城乡发展的内涵，统筹城乡经济社会发展的目标应当是城乡制度统一、地位平等和关系协调。（1）城乡制度的统一。多年来，我国在城乡设计了两套不同的制度，也可称二元结构制度，如城乡不同的财政、金融、就业、公共服务等制度，这种二元结构制度固化了城乡二元结构，扩大了城乡差异，严重抑制我国整个经济社会发展，成为城乡统筹的最大障碍。要做到城乡统筹，二元结构制度非改不可。建立城乡统一、促进城乡融合、协调发展的一元制度势在必行。唯有在统一制度的指引下，城乡经济社会的各个领域、各个环节才能和谐相处、协调运转。（2）城乡地位的平等。城市和乡村在我国经济社会发展中都处于重要地位。要平等地对待城市和乡村，市民和农民。以往我们在处理城乡关系上，基本倾向和基本格局是向城市倾斜，过分侧重和保护城市、工业和市民。考虑到目前我国城乡发展中存在的巨大差距，以及解决“三农”问题对实现我国小康社会目标的紧迫性、重要性，党和政府无论是政策制度的设计，还是具体实施推进，必须由过去的对农村发展的歧视转变为一定时期的适度倾斜。这种倾斜是城乡走向平等，协调城乡发展的重要前提，既是合理的又是必要的。（3）城乡关系的协调。目前，城乡关系仍存在诸多不协调即失衡之处，表现为农业发展跟不上工业，农村面貌大大落后于城市，农民生活远远不如市民。统筹城乡发展的目标之一就是要达到城乡关系的协调发展，包括：协调城乡工业和农业的关系，使工农业发展总体协调。协调城乡资源流动和配置关系，实现城乡经济互利双赢。协调城乡公共服务发展关系，使高度的物质文明与精神文明达到城乡共享。协调城乡环境关系，实现人类与自然生态和谐相处。第二，统筹城乡社会发展面临的困境。（1）城乡就业不平等。传统农民是就业竞争中的弱势群体，在就业机会和劳动报酬等许多方面，与城镇居民之间存在着明显差异。由于户籍制度的篱笆，国家行政事业单位一般要求非农业户口，一些服务性行业要求具有“本市非农业户口”。在提供劳动服务方面，国家负担了城市居民的就业安排，包括下岗再就业安置、培训、失业救济和最低生活保障，而基本不负责农民的就业安排。进城农民工一般不纳入城市劳动就业管理体系，不能享受与城市职工相同的劳动保障等待遇。与城市工人相比，农民工劳动报酬低廉、劳动环境恶劣、生活窘迫、政治地位和社会地位缺失。（2）城乡公共服务差异。首先，社会保障方面的差距。在扶贫救助方面，2002年，农村仅有404万人得到了最低生活保障，占应保人数的25%，城镇享受最低生活保障人数达到了2054万人，基本实现了应保尽保。［2］在养老保障方面，虽然已有近6000万农民投保，但效果很差。［3］2004年，全国城市合作医疗的覆盖率为42%，而农村合作医疗的覆盖率却只有10%左右，且标准很低，绝大部分农民属于自费医疗群体。［4］2005年医保覆盖的城镇职工数为1.3亿，还有5000万享受公费医疗的公务员和事业单位职工，而80%以上的农民没有任何医疗保障，在农村因为看不起病而放弃治疗的比例高达25%。目前我国城乡社会救助体系基本建立，2007年农村最低生活保障及合作医疗保障覆盖了全国县的80%。其次，医疗卫生方面的差距。2000年农村人均卫生事业费12元，仅为城市人均卫生事业费的27.6%。2001年，全国平均每千人拥有的病床数为2.4张，而农村只有0.79张，全国乡镇卫生院比上半年减少1139个。［5］我国占全国总人口近60%的农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源，占全国人口20%的城市居民却占到80%。最后，教育方面的差距。一直以来，我国广大农村地区的教育水平低，条件差，师资力量薄弱，教育结构单一，教育经费投入不足，农民的教育观念差，农村人口人均受教育程度明显低于城市人口。（3）城乡环境失衡。20世纪90年代以来，随着国家重点流域、区域环境综合整治工作的深入开展，城市环保事业呈现崭新面貌：建成国家环境保护模范城市48个，国家生态示范区116个，以及日益增多的园林城市、卫生城市、最佳人居环境城市等等，城市环境质量在经济高速增长的同时普遍呈现恢复转好的态势，但居住着总人口3/4的农村生态环境并没有根本性的改善。随着农村城市化、农业工业化、农民居民化进程的加速，环境污染和生态破坏已呈现由城市、工业、居民向农村、农业和农民快速转移的态势，呈现出日益加剧的“逐渐改善的城市环境与逐步恶化的农村生态”的城乡二元环境结构。从社会法的具体法律部门看，经济法、劳动法、社会保障法等都为统筹城乡发展的实施提供了制度支撑。规范和协调国民经济活动的经济法是社会法的基本法律部门之一。统筹城乡发展必须依靠经济法保障。经济法中的宏观调控法，通过制定宏观管理规则，为国民经济持续稳定的发展规范经济秩序和营造经济环境。经济法中的市场规制法，通过确认公平的竞争规则来维护竞争秩序和建立统一的市场，实现总供给与总需求的平衡。统筹发展战略的实质是在发展中统筹考虑城市和乡村两方面因素，在宏观上把城市和乡村一起列入经济和社会发展规划，综合制定决策，合理分配资源；在微观上根据城乡不同特点和现状针对具体问题制定不同的解决办法。所以将统筹城乡战略纳入宏观调控法之中是其宏观上得以实现的重要途径，将统筹城乡战略纳入到市场规制法之中也是其微观上得以实现的重要途径。劳动法和社会保障法是社会法的核心法律部门，前者规范劳动关系及与其有密切联系的其他社会关系，后者调整的是为了保证社会成员基本生活水平，以及解决特殊社会群体的生活困难而发生的经济扶助关系。改善城乡的社会公共服务失衡是统筹城乡发展要的一个重要方面。为此，统筹城乡发展必须依靠劳动法和社会保障法中的制度创新，建立起城乡一体的就业管理制度，健全劳动用工管理制度，切实维护城乡劳动者权益，改革农村社会保障体系。劳动法作为以劳动关系为主要调整对象，以保护劳动者为主要宗旨的法律部门，自产生以来，对社会、经济的发展，一直起着巨大作用。首先，劳动法对生产力发展具有促进作用。其次，劳动法能够维护劳动力市场的运行秩序，保障劳动力市场配置机制，从而发展市场经济。再次，劳动立法在一定意义上还是对人权理论的落实。劳动法赋予劳动者的主体地位，规定劳动者享有就业、休息、获得报酬等多项权利。最后，劳动法对社会安定具有保障作用。劳动关系的和谐稳定，对社会安定有着特别重要的意义。加强劳动立法和劳动执法，促进就业，维护劳动者的合法权益，从而为改革开放和现代化建设创造社会安定局面。统筹城乡发展必须重视劳动法的积极的作用，认识到劳动法的价值。《劳动法》等调整劳动关系的法律制度，已经滞后于统筹城乡就业的需要。2007年8月颁布的《就业促进法》、2008年颁布实施的《劳动合同法》相对于《劳动法》做了很大的制度调整。《就业促进法》中的城乡统筹就业政策，为今后就业工作指明了方向。在统筹城乡战略的指导下，应当探索建立全国统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，实现城乡劳动力市场一体化。要逐步实现城乡劳动力市场一体化，就必须进一步改革城乡分割的就业制度，清理各地对农民进城就业的种种制度限制，逐步改革农村劳动力转移就业的市场准入、政府投入、劳动保护、社会保障、运行机制、管理体制等，深入进行劳动就业制度改革和创新，建立城乡劳动者自主择业、平等就业、公平竞争的就业制度，使城乡就业准入平等，就业后享受的权利和义务平等，以便更好地解决农村剩余劳动力转移问题，促进城乡人力资源的互动。环境保护法是调整因保护环境和自然资源、防治污染和其他公害而产生的各种社会关系的法律规范的总称。在统筹城乡发展过程中，人们往往忽略了城乡二元环境结构的巨大差异。目前，城市与农村环境保护的对比差距越来越大，“逐渐改善的城市环境与逐步恶化的农村生态”的二元环境结构，已严重影响到农村经济发展、农业环境改善和农民身体健康。因此，我们在统筹城乡发展过程中，必须依靠环境保护法律制度，采取向农村环境保护倾斜的宏观政策，实现城市与农村、环境与经济的统筹协调发展。在治理城市环境污染的同时，要把农村作为环境保护的主战场，积极关注农村、支持农业、关心农民，重视农村环境的治理、修复和重建，尽力消弭城乡环境二元结构。实施向农村环境保护倾斜甚至优先的管理政策。要加强农村环境立法和监督，改革农村环境行政管理体制。要从农村、农民、农业的特殊性出发，构筑一个比较完善、独立的农村环保法律体系。在环保法中应增加综合性的农村环境管理法律，补充农村环境与资源保护法中欠缺的单行法。加紧对农村环境保护条例、农业污染物排放标准、农产品