当前税收调控面临的约束与政策选择 8200字

当前税收调控面临的约束与政策选择8200字自市场化改革以来，经济生活中每出现一次非常现象，我国都强调并实施了宏观调控。应当说，市场化程度越高，宏观调控就越强调经济调控和经济调控中的间接调控，即采用市场化的调控方式。但事实上，我国自1998年起开始的以积极财政政策实施为主的宏观调控主要为直接调控，而2022年3、4月份开始为避免经济过热而进行的宏观调控主要是“管住土地、管住信贷〞的行政调控。这说明，我国宏观调控并未按市场化要求以经济的间接调控为主。究其原因，就税收而言，其宏观调控作用的发挥仍面临下列主要约束或障碍。

1.市场化程度有待进一步提高。改革开放以来，我国市场化程度不断提高。其根本表现：一是非。国有经济迅速开展，占国有经济的比重不断回升，以公有制为主体、多种所有制经济共同开展的格局初步形成;二是国有企业改革取得重大进展，大局部国有大中型企业建立了现代企业制度，大局部国有小型企业实行了改制;三是价格改革取得决定性胜利，资本和劳动力等要素市场形成规模并日臻完善;四是适应市场经济要求的方案、财政和金融等方面的体制改革已取得重大突破，宏观调控体系框架初步建立。因此，我国商务部发布的?2022年中国市场经济开展报告》认为，2022年中国市场经济开展的程度已到达69%，表明经过这些年的改革，我国已成为一个市场经济国家。但这一数字也告诉我们，我国市场化程度仍然不高。而且，许多事实也证明，我国政府干涉仍然过强。而税收作为政府的间接调控伎俩，需要借助市场力量才能运行。

其根本原因在于，宏观调控生效隐含的一个前提条件就是，为便于任何宏观调控措施的实施都能够迅速、准确地通过政策中介传递到根本的经济单元，使其能根据自身利益作出选择，以间接地实现预定的宏观调控目标，经济市场化程度就必须很高。但从现实经济生活中我们不难看到，无论是企业还是个人的行为都还不尽合理，还没有成为标准的市场经济主体。其具体体现是，从企业的经济行为来看，无论是公有产权还是私有产权，都还存在着产权不清晰或不甚清晰的问题，也没有按市场经济的要求建立起标准的现代企业制度，企业生产经营行为短期化、产品不足竞争力、资源配置和使用效益不高等现象十分突出。就个人经济行为而言，作为劳动力，尚难以按市场经济原那么公平自由流动;作为消费者，尚未完全以货币所有者身份进入市场;作为投资者，尚不具备独立的资格自由从事多种生产经营活动。这在很大程度上妨碍着我国宏观调控措施的生效。可见，我国宏观调控面临的还是不成熟的市场经济，我国市场化程度尚待提高。

2.税收尚未在实质上占居财政收入的主导地位。自1984年、1994年两次大的工商税制改革以来，我国税收较之前30余年以前所未有的广度与深度波及到经济生活的方方面面，在整个国民收入分配由“先扣后分〞转为“先分后扣〞的方式的同时，整个财政收入相应地由税利并存，以利为主转变为以税为主，且税收成为政府最重要、最根本的收入来源。但事实上，这种状况更多地体现为政府预算内收入的情形。

在我国，自20世纪80年代中期实施创收制度以来，总的来讲，我国收入分配呈现出多样化与复杂化的特征，这使得我国的国民收入与gdp的分配情况根本上是不分明的。尽管这些年我国整顿、取消了一批对企业的不合理收费，但费大于税的状况并未得到基本扭转，1990年代末甚至有学者依据许多个案资料，估计我国的政府收入实际上是税收、预算外收入、税外收费收入三分天下的格局。如果上述判断能够成立，则，我国税收收入在整个政府收入中的根底地位远未确立的命题就是成立的。换言之，由于我国列入政府预算的税收收入或财政收入只是政府收入的一局部，或者说，除标准的政府收入外，还有其他撑持政府支出的资金来源，相应地，对于企业来说，税收也只是企业负担“政府公共支出〞的一个局部。

利用税收政策实施有效的宏观调控，必须具备的一个根本前提是：政府与纳税人的关系根本上是一种税收关系。这是因为，在市场经济条件下，政府支出的范围主要限于为社会提供难以按市场原那么提供的公共商品，而税收那么是市场经济条件下最根本的和惟一的公共收入形式。

只有将政府与企业的分配关系真正确立为税收的征纳关系，使税收收入真正成为政府的根本收入分配形式，使纳税成为企业最根本的支出，从而真正确立税收在政府收入体系中的主体地位，税收对经济活动的诱导作用才能真正得以实现。

3.根底环节的不足，使得税收宏观调控的传导机制不顺畅。税收调控具有自己的特定范围和作用机理，因此，在我国实施税收宏观调控过程中，因根底环节的缺失，或与其他调控伎俩的木配套，也会使得税收宏观调控的传导机制受阻。就消费而言，一般认为，税收对低收入者的消费影响较大，而对高收入者的消费影响较小;对需求弹性小的商品征税影响较小，而对需求弹性大的商品征税影响较大。显然，上述作用机理仅仅适合于消费者购置商品时的作用，如果消费者不消费，那么税收作用将无从发挥。而我国目前因三个原因正抑制着消费。一是社会保障不到位。在中国实行市场化改革后，个人收入分配逐渐按要素的量与质进行，而这种分配必然加大收入差距，而且，由于我国市场化改革时间尚短，收入分配尚不标准，权力介入分配的情况仍比拟普遍，由此进一步加大了收入分配的两极分化，也必然会抑制消费，因而特别需要强化社会保障。但由于我国‘社会保障水平低，因而人们往往不敢消费。二是义务教育不到位。据测算，中，下降的主要是非国有性质的投资。而民间资本退出的必然结果是，为外资及国有企业腾出了更沉着不迫的利润空间。目前，宝钢、马钢等几乎所有出名的钢铁企业集团的产能扩张都在有条不紊的进行中，而外资进入钢铁行业的热情也在不断高涨。

4.政府职能至今未发生基本转变，税收政策确实立主要考虑的是财政收入的取得。税收是政府履行其职能的财力保障。因此，政府职能如何定位从基本上直接决定着税收政策确实立。

传统方案经济体制下，我国政府职责确实立实际上奉行的是“无限政府〞的政治哲学，而市场化改革后，政府应为“有限政府〞和“有效政府〞。但问题是，时至今日，我国政府仍热衷于上工程，且当前财税体制的一个重要特征就是，事权向下放，财权向上收，从而也对地方政府热衷上工程起到了推波助澜的作用。

事实上，市场化改革后，尤其是中国“人世〞后，不论是中央政府还是地方政府，首先要解决的就是从政府作为市场的主体转变为企业作为市场的主体的问题。因为在现有的体制下，整个市场经济的主体其实不是企业，而是各级政府，其效应：一是有助于地区封锁和地区之间的竞争;二是导致粗放经营。因为政府要讲政绩，而政绩一般与很多工程挂钩，且政府的政绩又是短期行为，因而必然导致粗放型经济发生。

而按照经济学的理论，无论一个政府有多么复杂深远的存在理由，它作为一个公共机构最根本的功能都是简单清晰的，即组织和执行公共商品的供应。这些公共商品包括：产权爱护、经济环境与秩序、根底设施、公共效劳、国家平安等。

但在政府职能未发生基本变化的情况下，我国税收政策考虑的主要问题其实就是为国家获得足够多的财政收入。其突出表现是，我国回避税收负担问题的研究。

新中国成立以来，我国主要采用大一统的方案经济体制，税收负担问题作为一个重要的财税问题自始至终未能得到应有的重视与研究。1984年进行的第二步“利改税〞与工商税制全面改革，简单地按一个不足足够理论依据的“国家得大头、企业得中头、职工得小头〞的原那么确定税负水平，并试图从以往的完全“以利代税〞过渡到完全的“以税代利〞，因此，这一时期，我国财税工作的重心是财政收入形式的选择及增收的可能性的发现。相应地，此时期财税工作内容主要是不断地调整国营企业纯收入分配的形式，寻求完全的“以税代利〞，以及不断地增设新税种，寻求增收途径。在政府职责不变，财政支出压力不断加大的情况下，1994年的税制改革要求在既不减少税收收收入，又不增加企业负担的夹缝中进行，同样以“根本保持原税负不变〞为根本原那么，因而严重制约了税收宏观调控作用的发挥。

5.税收调控具有本身的时滞与内在局限性。税收作为国家宏观调控体系中的一个重要调控工具，对于实现国家宏观调控关于总量平衡与结构优化的目标都有一定的作用。但税收不管在调节总量还是在调节结构上都存在一定的时滞，包括认识时滞、执行时滞与反馈时滞。而且，税收调控作为宏观调控伎俩也具有自身内在的局限性。

税收内在局限性来自税收作用在效果上的有限性和时间上的滞后性，它是由税收本身的性质所决定的。

一是就税收调控总量而言，其作用机制分为“内在稳定器〞和“相机抉择〞机制两种。前者主要借助于累进所得税来实现，且主要借助于个人所得税实现，因此，在商品劳务税比重较大而所得税比重偏小的情况下，其调节作用自然存在局限性;而后者要求及时、准确地认识国民经济的运行状况，并及时实施有效的税收政策调整措施，但由于时滞的影响，往往将导致税收调控总量在效果上的有限性。

二是从调控产业结构看，由于税收调控产业结构主要限于增量调控……而在增量有限的情况下，调控力度必然受阻。具体来说，为防止税收对市场机制可能产生的扭曲，一般不宜借助商品劳务税优惠来到达调控产业结构的目的，但在所得税比重不大的情况下，所得税优惠在调控产业结构方面难免存在力度上的局限性。

三是从调节地区结构看，为促进落后地区加快其开展步伐，在税收方面主要实行以所得税优惠为主的税收待遇，但由于落后地区大多处于财政紧张的状况，要提供税收优惠，首先将因财力上的限制而存在局限性。而且，从某种意义上讲，影响地区经济开展的重要因素主要是地理位置、自然资源等，只有在交通、根底设施等生产的外部条件先行开展的前提下，税收优惠才能在促进落后地区开展中发挥较大的作用。

四是对于收入分配的调控效果而言，由于税收主要是国民收入再分配，即税收调控收入分配主要是事后调控，它只能在某种程度上缩小社会成员间贫富差距，不能完全打消不合理的差距。而且，收入分配差距的形成既与国民收入再分配有关，也与国民收入初次分配有关，这也就决定了税收调控收入分配存在的内在局限性。从我国目前税收调控收入分配的税种来看，主要是个人所得税、财产税、社会保障税，但在我国个人所得税比重较小，财产税调控范围有限，且尚未设立社会保障税的情况下，税收调控收入分配的作用同样是有限的。

6.依法治国、依法治税的气氛尚未真正形成，行政权力仍然过大。依法治国与依法治税，是我国政府致力实现的治国方略与治税方略，二者关系极为密切。概括地说，依法治国是依法治税的前提，依法治税是依法治国的必然要求。作为我国理论界倡导多年的治税方略，依法治税就是要把整个税收工作纳入法治轨道。其根本要求是做到依法缴纳税款;依法维护纳税人权益;依法解决税收纠纷;依法完成税收任务。然而，依法治税问题既不属于纯正的税收问题，也不属于纯正的法律问题，而是一个波及诸多领域的综合问题。它以依法治国为根本前提，离开了这一前提，依法治税就不足根本的生存土壤。但我国当前的问题是：权力机关依法治税的意识比拟淡薄。

权力机关是指依法享有税收立法权、行政权、司法权的权力主体。税收奉行法定主义原那么，以依法治税为根本指导思想，因此，依法治税，首先体现为依法确立税收法律标准，即通过税收法律的公布，使税收的征收有法可依，有法必依。但目前的问题是，我国税收立法严重滞后;行政机关以权代法，以言代法较为普遍地存在;有权部门之间不足应有的权力制衡。而这些问题的存在，最直接的原因就在于有权部门尚不足足够的法治意识。法治是市场的根底，也是税收调控功能发挥作用的前提条件。在税收法律制度难以真正依法确立，同时难以确保税法具有应有的实体价值和形式价值，并依法征收的情况下，税收调控功能的发挥是被大打折扣的。

7.信息不畅。信息是市场的灵魂。决策需要信息，且需要全面、准确、及时的信息。这些信息是运用经济杠杆的依据，也是私人经济部门据此进行生产经营、投资、消费决策的依据。但我国目前信息是不畅的。一是信息不真实;二是信息不及时;三是信息不全面;四是信息不易得。

尽管目前税收发挥调控作用的环境还不尽如人意，但税收因其自身的特点，以及1984年以来已有的广泛的作用领域，因而仍有其相应的作用空间。具体来说，现有约束下税收政策的现实选择主要有下列几个方面：

1.调整税制结构，增强税收的“内在稳定器〞作用。在我国现行税制结构中，商品劳务税居于绝对主导地位。这种税制结构是与供应约束下的卖方市场相适应的，是方案经济的产物。随着中国经济市场化程度的加深，以及全球经济一体化进程的加快，过分依赖流转税的政府收入结构所产生的消极作用已不容无视：一是按比例税率全额征收的商品劳务税不足必要的收入弹性;二是过重的商品劳务税在出口退税制度下易对财政产生过大压力;三是对经济波动的“内在稳定器〞作用易受到较大限制。而从长远来看，随着中国经济开展水平的进一步提升，居民收入水平和人均gdp的提高，所得税尤其是个人所得税的开展将有广大的空间。因此，改善现行税种结构，加大所得税、财产税等直接税的比重，尤其是加大个人所得税的比重，构建以商品劳务税和所得税为主体税种的税制模式，具有十分重要的意义。它不仅是市场经济体制下提高资源配置效率、稳定经济的要求，而且也是调节收入分配，创立良好的社会经济环境的需要。

具体来说，在市场经济体制下，资源配置的作用是以市场为主导的，税收主要应发挥稳定经济的作用。由于所得税，尤其是个人所得税可以按收人多少设计累进税率，税收弹性较大，有较强的社会总需求调节功能，是经济的内在稳定器，因此，在市场经济条件下，个人所得税在调节经济总供求方面将大有用武之地。而且，在我国实行市场经济体制和按要素分配收入以后，社会收人分配已出现较严重的两极分化的趋势，迫切需要政府加强对收入分配的调节。为此，当前应特别注意通过建立健全税收征管制度、建立信息收集和交叉稽核系统，以及完善各项根底配套措施，加强个人所得税的管理，强化个人所得税的作用，通过对个人应税收入实现应征尽征，逐步提高所得税比重，以增强个人所得税对个人收入的调节作用。

2.调整税负结构，营造公平的竞争环境。税收负担作为纳税人消费公共商品所负担的本钱或支付的价格，其合理与否，宏观上主要取决于公共商品提供的数量、质量、范围与提供本钱等;微观上那么主要取决于税制的设计与征管的质量。在经济开展水平、政府职责、政府支出范围一定的情况下，宏观税负水平确实定，必须体现税收法律关系中深层次的平等原那么，在此根底上，应将宏观税负在不同的纳税人、征税环节、课税对象之间进行合理分摊，并体现纳税主体之间的微观税负公平，以营造公平的竞争环境。它迫切要求我们改变既有的“区别对待〞思维，通过综合考虑我国目前面临的新的税收环境，重新调整税负结构，以增强企业活力。

3.完善税制体系，改善收入分配结构。改革开放以来，在城乡居民收入稳定增长的同时，收入分配格局发生了巨大变化，收入分配差距也在不断扩大，出现了顶尖底宽的“金字塔〞型结构。这既不利于社会的稳定，也不利于我国供求关系的改善。而完善现有的税制体系对于改善收入分配结构是有一定积极意义的。从我国目前的情况来看，完善税制体系，尤其迫切的是必须加快社会保险税和财产税的建设步伐。

首先，必须加快社会保险税的建设步伐。为居民遭遇生存普遍风险时的困难提供社会保障是现代政府的内在职能。政府是社会保障的当然主体。从各国实践来看，无论社会保险支出的社会政策目标定位于公平还是保障，社会保险的实施过程都无疑存在着收入再分配效应。也就是说，通过社会保险税和其他税收的征收以及相应的社会保险受益，一局部国民收入从高收入者转向低收入者，贫富差距得以缩短。而且，这样一种再分配效应的涉及范围会随着社会保险范围的增大而不断增大。但社会保障制度是生产力开展到一定水平，社会化大生产取代手工生产方式之后逐渐开展起来的。因此，作为社会保障资金的筹资方式，社会保险税的开征范围、征收水平同样应与同期的社会环境相适应，而不能超越其经济开展水平。同时，从高效、平安的角度出发，未来的社会保险基金管理应采用基金收入、支出、发放、运营、管理的组织建构相互别离与相互制约的模式。这不仅有利于我国社会保障实现真正意义上的社会化，从而为经济、社会、个人构筑一个真正意义上的“平安阀999而且有助于增强消费者，尤其是低收入消费者的消费预期。

其次，应加紧完善财产税制度。随着居民收入的提高和住房货币化改革，以及户籍管理的松动带来的人i=i流动的便利，私人拥有房产，甚至多处房产、汽车等大件动产和不动产的情况日益普遍，从而为财产税的普遍开征发明了根本前提。一般来说，收入分配的公平可分为时机公平和结果公平。前者强调对初始时机的调节，后者那么强调在不同时机或同等时机下应取得大致相同的收入。而财产税在上述两个方面都可以有所作为，前者如遗产税、赠与税等财产税，后者如房产税、车船税等财产税。因此，有必要适时建立财产税制。