企业预算管理的理论知识

预算管理与绩效评价上海财经大学公共经济与管理学院副教授、硕导复旦大学博士后徐曙娜目录一、从传统行政管理到新公共管理二、预算管理理论三、我国公共财政框架下的预算管理改革四、绩效评价改革一、从传统行政管理到新公共管理（一）传统行政管理的主要内容1、政治与行政两分法2、官僚制度3、科学管理运动注重投入程序控制1、政治与行政二分政治家制订政策，行政人员执行政策；政治家对结果负责，行政人员对过程负责。2、官僚制度下级绝对服从上级；公务员终身制；行政人员中性，独立性；规则性，不需要有创新精神。3、科学管理运动唯一的科学途径，强调流程控制（二）新公共管理的内容1、放松管制：市场价值的回归2、分权化管理：自由裁量权给行政部门3、责任机制：委托－代理关系的存在4、结果为本：强调结果的控制，而不是流程5、顾客导向：公共服务的对象就是顾客产出控制，结果导向政府绩效管理是新公共管理的手段二、公共支出管理（预算管理）理论（一）预算的概念1、公共管理学家的概念从立法机关看从决策者的角度看从管理的角度看2、我国财政学家的概念财政资金：预算内资金、预算外资金、制度外资金国家预算(政府预算）是具有法律地位经法定程序审批的国家对集中性财政资金进行统筹分配的年度财政计划，是国家财政实现计划管理的工具。预算的特点:

⑴预测性⑵集中性⑶阶段性⑷时效性⑸法律性⑹公开性（二）政府预算的原则预算应是全面性的预算应在年度基础上准备预算应是未来导向的遵循法定程序预算管理应是透明的预算应是绩效导向的（三）政府预算制度1、单一预算制度2、复式预算制度1、单单一预预算制制度概念：：单一一预算算制度度也称称为传传统预预算制制度，，强调调国家家立法法权力力部门门对政政府部部门的的控制制，预预算编编制的的原则则是量量出为为入，，收支支平衡衡；编编制形形式是是将政政府预预算的的一切切收入入和支支出不不加区区分全全部编编入单单一的的表格格中。。优点、、缺点点2、复复式预预算制制度概念多重预预算和和双重重预算算：双重预预算：：经常常预算算和资资本预预算多重预预算：：公共共预算算、国国有资资产经经营预预算、、社会会保障障预算算和债债务预预算我国复复式预预算的的内容容：经经常预预算（（经费费预算算）与与资本本预算算（建建设性性预算算）经常性性预算算的收收入和和支出出，一一般般没有有赤字字资本预预算的的收入入和支支出有有弹弹性，，取决决于财财政政政策优点、、缺点点（四））预算算的编编制方方法1、绩绩效预预算2、计计划－－规划划预算算3、零零基预预算4、新新绩效效预算算－－－《政政府绩绩效与与结果果法》》美国50’’s的的绩效效预算算50年年代的的胡佛佛委员员会，，提出出了规规划预预算，，也称称为绩绩效预预算，，但不不是我我们现现在意意义的的绩效效预算算，实实质只只是一一个项项目预预算，，还没没将目目标和和项目目、活活动结结合起起来。。计划－规规划预算算1）计划划/规划划预算的的原理：：建立国民民经济和和社会发发展的规规划以及及长期预预算的概概念。建立项目目预算概概念，替替代单位位概念。。对于项目目的效果果和成本本进行评评价，主主要进行行成本效效益分析析。2）计划划/规划划预算的的5个要要点：准确确认认国家目目标并使使之建立立在持续续的基础础上。众多目标标中选择择若干最最紧迫的的目标。。为实现上上述目标标设计成成本最低低、效益益最大的的各种备备选方案案不仅说明明下一年年度成本本，还应应说明第第二年、、第三年年和以后后各年的的成本情情况。考核衡量这这些计划的的实施效果果。零基预算概念：每年年对所有的的规划进行行评估，并并且支出机机构必须能能够证明这这些规划是是正当的。。要点：确定定决策单位位；执行一一揽子决策策；对所有有的一揽子子决策进行行评估和排排序，以确确定拨款的的轻重缓急急；编制详详细的可操操作的公共共预算。与PPBS的不同：：PPBS主主要是以长长期规划为为基础，而而ZBB可可以用于长长期规划也也可以用于于短期规划划；PPBS是同一一规划项目目的多种方方案的比较较，而ZBB可以是是不同规划划项目方案案的比较；；PPBS是采用自自上而下编编制途径，，而ZBB从用草根根式编制途途径；新绩效预算算－－《政政府绩效与与结果法》》1993年年，美国通通过联邦政政府绩效与与结果法。。这个法对对联邦政府府各个部门门的绩效管管理有非常常明确的要要求。该法法要求联邦邦政府作战战略规划、、年度规划划和年度报报告，并且且明确规定定了绩效管管理过程中中每个环节节应包括的的要素。管管理预算办办公室根据据法律要求求提供技术术指导，比比如，目标标的确定、、目标的种种类、目标标的表述等等。总审计计署代表国国会对联邦邦政府的各各个部门的的规划和报报告进行审审查。美国的《政府府绩效与结果果法》案例－－－弗尼吉吉亚州政府绩绩效管理第一个环节，，确定战略方方向和战略规规划。1.要有系统统的使命陈述述；2.要有有一个目标体体系。战略目目标、总目标标、绩效目标标；制定目标标的基本原则则：公民为本本与结果导向向；3.要有有手段和策略略的描述。策策略的界定：：为了保证目目标的实现而而进行的重大大改革措施，，包括结构的的调整、人员员的分工、工工作流程的调调整等等。手手段的界定：：所拥有的资资源，包括人人力资源、物物力资源、财财力资源和信信息资源。手手段和策略描描述的核心是是协调；4.外部因素和和风险分析。。外部因素：：对目标的实实现有很大影影响，但你改改变不了。美美国政府外部部因素和风险险分析规定：：确认和界定定各个关键因因素；外部因因素和目标之之间的内在联联系是什么；；特定目标的的实现如何受受外部因素的的制约；化解解内部风险的的主要措施是是什么。第二个个环节节，制制定年年度绩绩效计计划。。这这一环环节同同样包包括一一个目目标体体系、、手段段和策策略的的描述述和外外部因因素和和风险险分析析。1.年度度绩效效计划划中的的目标标的分分析。。必须须强调调的是是通过过制定定非常常细的的指标标体系系来分分析目目标和和强调调为公公民服服务的的意识识。目目标制制定后后还要要分解解，以以便达达到两两个目目的，，即每每个目目标都都有相相应的的组织织负责责和每每个单单位都都为目目标的的实现现做出出贡献献。2.跨部部门合合作机机制。。这一一机制制强调调政府府各个个部门门应该该相互互合作作而不不是相相互拆拆台。。按照照美国国审计计署的的要求求，跨跨部门门合作作机制制包括括以下下几个个方面面：跨跨部门门关系系的确确认，，机构构之间间的相相互关关系、、共同同目标标的具具体指指向、、每个个部门门对目目标的的特殊殊贡献献；跨跨部门门协作作时的的领导导协调调机制制；部部门间间信息息共享享机制制；相相互合合作激激励机机制等等。3.信息息核实实和数数据确确认的的方式式，即即告之之信息息的来来源以以及用用什么么方法法保证证信息息准确确和真真实。。法律律要求求信息息准确确。具具体措措施是是：及及时记记录（（在事事情发发生后后的第第一时时间记记录下下来））；外外部抽抽样的的核实实；审审核签签字。。4.跨跨部门门合作作绩效效协议议。绩绩效协协议也也是一一个平平等协协商、、双向向约束束的过过程。。第三个个环节节，报报告绩绩效评评估。。1.绩绩效状状况的的监测测和反反馈。。计分分监测测是指指利用用计分分卡分分阶段段展示示各个个部门门的进进展情情况。。计分分卡分分两个个部分分，左左侧是是当前前情况况，右右侧是是进展展状况况，当当前情情况未未达标标，进进展状状况还还能接接受的的情况况下尚尚属合合格。。2.年年度绩绩效报报告的的内容容。报报告应应包括括两个个核心心内容容：展展示绩绩效评评估情情况；；对于于没有有实现现的目目标，，必须须解释释没有有实现现目标标的原原因。。展示示方式式有：：实际际绩效效与年年度目目标比比较；；纵向向比较较，提提供四四年以以上的的数据据，观观测变变化；；相互互部门门的横横向比比较。。3.绩绩效评评估效效果。。绩效效评估估既是是对政政府管管理业业绩即即功过过的科科学评评价，，借之之提高高政府府管理理水平平。同同时，，也能能提高高绩效效评估估本身身的水水平，，使评评估工工作更更科学学、更更准确确、更更贴近近实际际。例子：：绩效效预算算1、确确定战战略目目标（（GeneralGoal3年））根据发发展需需要和和可能能，确确定3年内内要达达到的的总发发展目目标如，某某地区区的发发展总总目标标是：：发展展经济济，减减少贫贫困。。2、目目标分分解(objectives)将将总目目标分分解为为3年年内完完成的的具体体量化化目标标。将将总目目标分分解为为以下下目标标（功功能））-发展展供水水事业业-发展展公共共卫生生事业业-发展展交通通事业业-发展展电力力事业业将每一一分解解目标标具体体量化化如，发发展供供水事事业的的分解解目标标可以以定为为：3年年内将将供水水覆盖盖面由由现在在的30%增加到到60%。其它它3项也要要做此此细分分。3、分分解目目标重重要性性排序序将分解解目标标按重重要性性程度度排序序，并并作为为资金金分配配决策策的基基础。。如供水水，交交通，，供电电，卫卫生设设施。。4、将将分解解目标标转换换成具具体目目标（（规划划）（（strategic3-yeartargets)供水具体目标（3年）对分解目标的贡献%数量(A)单位成本$(B))3年总成本$(A*B)打孔取水505010000500000雨水收集3010200020000打井取水5510005000建河坝储水15720000140000维护服务——管线61000066500人员1100006650总量1007381505、具具体目目标排排序(strategictargets’’prioritization)具体目标3年总成本经济效果减困效果总效果打孔取水5000005510雨水收集200005510打井取水5000437建河坝储水140000437维护服务66500448人员6650336总量7381502523486、将将具体体目标标转换换成年年度项项目年度项目年度总成本（事先假定为3年总成本的1/3）年度资本投入（事先假定为年度总成本的89%）年度运营和维护为用（事先假定为年度总成本的10%）年度能力投入（人力资本投资，新设备的采用等）（事先假定为年度总成本的1%）打孔取水166650148319166651667雨水收集6666593366767打井取水1667148316717建河坝储水46662415294666467维护服务22164197262216222人员2216197322222总量2460252189632460324607、将将年度度项目目转换换成各各种活活动8、将各项项活动动转变变为各各种支支出项项目，，形成成预算算为实现建水坝目标需要的活动每项活动需要的投入对每项投入编码估计每项投入的成本每项活动的总成本地形调查如专家，人力，设备，交通工具，原材料等初步设计调查和测试社区和环境的承受度设计及成本标书开标过程签订合同选点打地基9、预预算执执行后后的绩绩效评评价（五））预算算管理理体制制1、统统收统统支的的集权权预算算管理理体制制2、财财政包包干制制3、分分税分分级预预算管管理体体制（六））预算算周期期（支支出管管理的的核心心内容容）我国预算算周期：：预算准准备、预预算编制制、预算算执行和和决算西方国家家：预算算准备和和预算执执行1、预算算的范围围应是全全面性的的（1）政政府的界界定－－－－一般般政府，，不包括括公共公公司和准准公共公公司（2）预预算的内内容预算内资资金报告告关于预算算外资金金的声明明或报告告。中期宏观观经济框框架和中中期预算算框架的的报告。。关于财政政政策目目标的声声明或报报告。财政可持持续的量量化评估估的声明明或报告告。关于预算算年度中中将要实实行的新新财政政政策的声声明或报报告。可确认的的主要财财政风险险报告。。关于准财财政活动动的报告告。税式支出出报告。。关于政府府负债和和财务资资产的报报告。审计报告告（3）收收支对应应关系：：统收统统支和专专款专用用2、预预算准准备过程程（1）预预算准备备过程中中两个层层次的问问题预算管理理系统的的三个基基本问题题：控制制支出总总量、确确定战略略层次的的资源分分配、确确保营运运效率。。预算过程程三层次次：宏观观政策、、战略选选择和预预算执行行。前两个层层次是预预算准备备过程所所涉及的的，后者者则是预预算执行行过程所所涉及的的。1）宏观观政策宏观经济济与预算算总量密密切有关关；预算总量量包括支支出、赤赤字、债债务和收收入总量量，核心心是最高高支出限限额；适当的预预算总量量的基本本依据是是政府的的宏观政政策国家的宏宏观政策策并不确确定各政政府部门门之间的的战略性性资源分分配。由上至下下的预算算编制目目标2）战略略选择由下而上上的预算算编制，，即支出出机构编编制并提提出预算算；核心心部门对对支出机机构进行行初始的的预算分分配。（2）预预算准备备过程的的主要工工作准备过程程的主要要工作：：中长期期预算框框架、编编制年度度预算中长期预预算框架架的主要要内容：：中长期期宏观经经济筹划划；财政政和经济济政策报报告书；；中长期期支出框框架。宏观经济济筹划与与中长期期支出框框架预算准备备工作的的出发点点：中长长期宏观观经济筹筹划，其其核心是是中长期期宏观经经济预测测和财政政预测。。中长期支支出框架架：滚动动支出筹筹划；正正式而详详细的支支出筹划划；指示示性而非非强制性性的；第第一规划划年度与与年度预预算一致致；重点点是按功功能和按按大的分分类得出出支出总总额估计计数。财政政策（（和其他经经济政策））报告书报告书内容容：财政政政策目标及及其优先性性、当前财财政政策对对未来年份份的影响，，中长期财财政状况的的可持续性性。政策报告书书一般区分分现行承诺诺与新政策策所产生的的财政效应应。一般情况下下包括一份份税收政策策和支出政政策变动及及其财政效效应的报告告书。最好好如英国包包括所有措措施的财政政效应。政策报告书书应以对预预算总量的的中期预测测为基础。。（3）准备备和确定年年度预算限限额预算限额的的特征：预算限额必必须具有强强大的约束束力。全面的。包包括预算外外资金、税税式支出、、政府贷款款、担保贷贷款、政府府债务等。。形式多样化化。比例限限制优于平平衡限制。。预算限额式式中期而不不是一年的的基础上设设定和实施施的。预算限额可可以分为总总量限额和和部门限额额预算限额除除了支出限限额外，还还需要其他他限额的支支持，包括括财政收入入限额、预预算盈余或或赤字、以以及政府债债务限额。。这些限额额都是总量量限额和部部门限额相相结合。预算限额是是预先决定定的，而不不是事后决决定的。预算限额应应该严格实实施但不能能僵化。（4）预算算审批与立立法机关的的作用1）预算须须呈报立法法机关一般在财政政年度开始始前的2～～4个月之之前呈报。。2）立法机机关对预算算的审批用程序性规规则来限制制预算辩论论。立法机构修修改预算的的权力有三三种模式：：权力无约约束；权力力受约束和和平衡预算算的权力立法机构修修改预算权权力的限制制和技术支支持。限制通过立立法，支持持通过专门门委员会3）若干干国家的案案例总统制国家家如美国内阁制国家家如英国、、德国和日日本4）立法法机构在预预算各阶段段的监督（1）在预预算准备阶阶段，立法法机构通过过审查和批批准政府部部门的预算算来实施对对政府部门门的监督。。首先我们结结合各国预预算程序来来分析各国国立法机构构预算项目目修改权力力的不同。。（前面提提到的三种种模式）其次，我们们来分析一一下各国立立法机构审审批预算范范围的大小小其一是需要要立法机构构年度审批批的项目越越多，立法法机构的审审批范围越越大，审批批权力越大大。其二是取决决于报立法法机构审批批的项目分分类，分类类越细立法法机构的审审批权力越越大。（2）在预预算执行阶阶段，立法法机构的预预算监督主主要表现在在其对预算算调整的审审批、公共共支出执行行报告等审审查和附属属审计机构构（或审计计代表）的的审计监督督。预算调整的审审批。首先关于项目目之间资金重重新分配的审审批情况，无无非有两种：：其一是在原原经立法机构构审批的级次次上重新配置置财政资金必必须经立法机机构审批，其其他层次则授授权财政部门门或支出部门门；其二是无无论在那个层层次上重新配配置财政资金金都无需立法法机构审批。。其次动用储备备金是否需要要立法机构审审批各国也不不同公共支出执行行报告的审查查。政府决算报告告、项目执行行结果报告的的审查附属审计机构构（或审计代代表）的审计计监督。3、预算执执行的基本问问题合规性：预算算执行的目标标、支出周期期、财务控制制以及对预算算拨款的管理理规则监控：预算会会计、审查和和实施政策以以及对人员与与购买性支出出的管理（1）预算执执行的目标与与控制1）预算执行行的重要性与与目标预算执行的一一般目标即公公共支出管理理的一般目标标：支出总额额控制；战略略性资源配置置和营运效率率预算执行的具具体目标2）预算执行行中的控制资源投入－－－产出－－政政府政策目标标的实现预算控制可以以从两方面进进行◆投入控制：：★控制支出总总额：财政基基准和控制程程序★对各投入项项目的资源（（支出）转移移进行管制。。投入控制核心心是合规性，，有两个缺点点。合规性需要事事后审计、奖奖惩机制和内内部管理系统统的配合和支支持。◆产出控制产出控制的核核心是绩效。。产出控制需要要灵活性，灵活性不能改改变政策和稳稳定的目标产出控制并不不全盘否认投投入控制和合合规性。3）过度开开支与支出低低估1、过度开支支的结果往往往导致拖欠。。2、过度开支支的原因预算外资金的的存在；例外程序的存存在；预算准备过程程的低效率；；特殊利益集团团和政治压力力的原因。3、避免过度度开支的措施施合规性控制，，主要通过加加强审计系统统和报告系统统；健全的预算准准备程序和适适当的制度安安排，即合理理的公共治理理4、支出低估估的原因预算及规划准准备的不充分分，并导致预预算经常调整整建设性项目的的低估往往是是由于投资项项目的事前融融资和支出情情况很难精确确估计。5、避免支出出低估的措施施对建设性支出出实行现金流流量预算；预算执行控制制时应考虑到到支出的低估估；健全预算准备备等（2）支出出周期支出周期一般般包括：分配配拨款与拨付付资金；承诺诺；取得/证证实；付款。。1）分配拨款款与拨付资金金是支出周期的的开始阶段；；这个阶段分两两个步骤。2）承诺承诺是签署协协议的阶段；；承诺阶段与““承诺”的不不同，后者可可以包括政府府作出的坚定定允诺，而且且可以是在取取得/核实阶阶段产生，例例如债务清偿偿、人员开支支等。承诺与管理性性储备不同；；后续承诺与年年度承诺的不不同。3）取得/核核实取得商品和服服务；同时核核实商品、服服务与合同或或订单是否一一致；应计制政府会会计下，这个个阶段会形成成负债，但不不同于欠款。。4）付款付款可以通过过支票转帐、、支付现金、、以货易货协协议、从税款款中抵扣等。。（3）确保财财政合规性传统预算管理理的核心是确确保预算执行行的合规性。。1）对合规性性的控制承诺阶段的合合规性控制主主要是财务控控制：批准、、拨付、保留留等；取得/核实阶阶段的合规性性控制主要是是核实有关凭凭证，确认所所得到的商品品与服务与凭凭证的规定相相一致。付款前的会计计控制：最终付款款后的审审计。支付者与与前述控控制者必必须分开开。前述述控制者者可以是是内部承承担即内内部控制制模式，，也可以以由核心心部门负负责即外外部控制制模式。。2）预算算执行中中的责任任分工每个支出出部门中中的核心心机构与与一般支支出机构构的关系系。1、干预预模式，，即核心心机构对对支出机机构的规规划管理理施加许许多干预预。2、自主主模式，，即支出出机构有有很到的的自主裁裁量权。。在自主模模式下，，核心机机构与一一般支出出部门的的职责3）资金金拨付－－－核心心问题现现金管理理1、日常常现金配配给原因：：高估估预算算；或或者现现金不不足缺陷：：◆预算算项目目的优优先性性被破破坏，，可能能更多多的是是考虑虑应急急和政政治因因素◆预算算两张张皮◆导致致拖欠欠2、预预算实实施计计划和和现金金计划划我国大部分分地方采用用1/12来拨付现现金，有欠欠妥当。准备预算实实施计划或或现金计划划要考虑的的因素：3、应计制制预算下的的现金拨付付应计制预算算下的年度度拨款不等等于现金支支付，所以以控制拨款款并不是就就是控制现现金支出需要特定的的机制来控控制现金：：◆国库和审审计部门对对现金流量量进行事前前控制：现现金计划和和拨款使用用的月度监监测报表。。◆强有力的的会计系统统◆核心部门门的强有力力的评估技技术能力。。4）付款与与会计控制制主要有两种种模式：集集中付款与与分散付款款。集中付款下下又有三种种模式：集集中会计核核算、分散散会计核算算和集中与与分散相结结合的核算算模式。国库集中收收付制度是是以国库单单一帐户体体系为基础础，资金缴缴拨以国库库集中收付付为主要形形式的财政政国库管理理制度的简简称，是指指从预算分分配到资金金拨付、使使用、银行行清算，直直到资金到到达商品和和劳务提供供者帐户的的全过程，，由国库直直接支付和和控制。具具体的说就就是在中央央银行设立立政府的单单一帐户，，财政收入入不管预算算内外全部部纳入中央央银行的单单一帐户，，财政支出出经支付机机构签发后后直接从单单一帐户中中支付到商商品和劳务务提供者的的帐户，从从而加强了了国库对财财政资金具具体收支的的严格控制制。分散收付制制度：财政政收入通过过征收机关关直接缴入入国库，支支出时，先先由支出单单位编制预预算草案，，由核心部部门审核汇汇总经同级级立法机构构审批后成成为正式预预算，核心心部门按计计划按预算算直接将预预算资金从从国库拨付付到支出单单位开设在在商业银行行的账户上上，支出单单位再根据据有关规定定和预算要要求，自行行支付购买买商品和劳劳务的各类类款项，并并在年度终终了时编制制财务决算算报表，报报送核心部部门。集中付款下下的三种会会计核算模模式：一、集中收收支，分散散核算，在在这种模式式下，各公公共部门和和单位的收收支通过国国库单一账账户体系进进行，但收收支账由各各单位自身身核算即每每一公共部部门和单位位都保留自自身的核算算，编制和和报送各自自的会计报报表。从这这里可以看看到，这种种模式下，，政府财政政部门从预预算单位获获得的仅仅仅是会计报报表上的信信息，并不不包括全部部的细节。。二、集中中收支、集集中核算，，在这种模模式下，不不仅各部门门和单位的的收支集中中通过国库库单一账户户体系进行行，对它们们各自的收收支账务核核算也集中中由出纳署署或财政直直接进行。。三、集中中收支、分分散核算和和集中核算算相结合，，在这种模模式下，预预算单位作作为基本核核算单位，，拥有自己己的财务管管理系统，，核算自己己单位的收收支帐，最最后将所有有的财务数数据都要输输入政府账账务中心的的数据库，，这种模式式需要政府府有一套高高度发达的的计算机网网络系统。。分散付款下下也有集中中核算和分分散核算两两种。集中付款比比分散付款款更能控制制财政支出出。具体分分析见国库库集中收付付制度。集中付款、、集中核算算有利于控控制会计凭凭证的有效效性，但会会迟延付款款，并可能能按照供应应商的优先先性取代规规划的优先先性而安排排付款。集中付款、、分散核算算和集中付付款分散与与集中相结结合的核算算模式可以以减少发票票处理和申申请付款过过程中的迟迟延，以及及扭曲预算算执行的风风险。在在上述情况况下，只要要符合预算算，资金的的拨付决定定权其实在在支出机构构而不是核核心部门。。（上述模模式又称为为部分分权权模式）结论：如果果一个国家家的基本控控制程序不不存在，就就必须集中中收支、集集中核算。。但不管实实行哪一种种模式，对对现金余额额和政府银银行帐户的的集中化控控制，和一一个健全的的报告系统统是绝对必必须的。5）其他事事前的外部部控制其他事前的的外部控制制主要是指指对承诺的的事前控制制。对承诺的控控制有两种种模式：一一是由核心心部门承担担；二是由由支出部门门自己控制制。前者可可以促进现现金管理和和加强核心心部门对预预算实施的的监督，但但可能会造造成核心部部门对支出出部门日常常预算管理理干预过多多。后一种种模式下必必须计量承承诺，并对对承诺实行行集中化管管理，从而而有利于财财政部门的的监督。结论：外部部对承诺的的控制是很很难有效实实施的，因因为政治因因素的存在在。所以外外部控制应应集中在主主要问题上上，主要是是拨款的合合规性控制制，而对支支出部门的的预算政策策应该给予予更多的自自主权，但但这样作必必须加强报报告系统和和审计、以以及内部控控制制度。。（4）预算算拨款管理理规则1）拨款的的年度性质质拨款的年度度性规则，，即当年没没有用完的的预算拨款款将被取消消。这种规规则的不良良效应：刺刺激建立预预算外资金金；隐藏资资金和年末末突击花钱钱等。改变拨款的的年度性规规则，容许许递延使用用，会导致致预算的年年度有效性性。变通的做法法，容许资资本性支出出递延或一一定比例的的支出递延延等。2）投投入项项目间间的资资源转转移控制投投入项项目间间资源源转移移（即即经费费流用用）的的模式式：允允许部部门自自由地地进行行转移移；财财政部部门批批准才才能转转移；；严格格禁止止转移移。OECD国国家己己经开开始向向支出出部门门提供供整笔笔拨款款，允允许支支出部部门内内部的的自由由转移移。但但不损损害立立法机机关采采纳的的预算算政策策之间间、规规划之之间或或管理理单元元之间间的优优先性性。即即不能能在立立法机机构审审批层层次上上的自自由转转移。。发展中中国家家一般般需要要对人人员开开支和和其他他经济济类别别开支支之间间的资资源转转移加加以管管制。。（5））拨款款的追追踪与与预算算会计计预算会会计是是追踪踪预算算拨款款及其其使用用的基基本工工具。。1）预预算会会计的的含义义和重重要性性1、预预算会会计的的概念念：2、会会计根根据所所追踪踪的支支出周周期的的阶段段不同同，分分为义义务会会计、、支出出会计计和付付款会会计。。义务会会计：：不仅仅对其其他阶阶段进进行会会计核核算，，还对对承诺诺或义义务作作出会会计记记录。。义务会会计的的优点点：可可以使使核心心部门门得到到各支支出部部门承承诺支支出的的资金金、剩剩余资资金以以及未未来资资金流流量的的信息息，否否则容容易导导致财财政紧紧张、、改变变预算算项目目的优优先性性、积积累负负债和和欠款款，并并无法法编制制现金金计划划。支出会计：不不对承诺或义义务阶段进行行会计记录，，但对取得核核实作出会计计记录。支出会计的优优点：有利于于规划管理和和机构管理，，因为机构对对规划进行成成本评估，需需要成本信息息，而支出会会计记录取得得核实阶段的的信息，就可可以进行成本本评估。付款会计：不不对承诺和核核实阶段作出出会计记录，，但对付款阶阶段作出会计计记录。我国国就是属于付付款会计。所所以既不能预预测财政资金金状况，也无无法对规划进进行成本评估估和管理。2）现代技术术在预算会计计系统中的应应用。现代通讯和信信息技术引入入预算管理系系统可以使得得外部控制和和内部控制的的界限变得模模糊。但现代技术在在预算管理中中的应用必须须需要有适当当的预算会计计程序，尤其其需要支出周周期全过程的的会计记录。。但现代技术术的应用也也可能刺激激不受管制制的财政交交易和预算算外程序的的数量增加加。3）对承诺诺的监督1、承诺的的定义，包包括法定承承诺和非合合同项目在在取得/核核实阶段的的支出2、记录和和监督承诺诺的目的合同管理需需要记录所所有的法定定承诺。依据承诺准准备现金计计划和资金金拨付。准备和编制制预算需要要知道后续续承诺并对对承诺进行行集中管理理；基于财政分分析的目的的，通过记记录承诺评评估拖欠。。4）对拖欠欠和应付款款的管理1、拖欠问问题从宏观层面面看，拖欠欠可以是年年度承诺（（不包括资资金储备和和后续承诺诺）与实际际付款之间间的差额，，可以分析析和评估政政府在承诺诺基础上的的赤字。从微观层面面上看，拖拖欠会给供供应商造成成问题，同同时损害政政府信誉以以及公共支支出管理效效率。为了控制拖拖欠需要改改进对承诺诺的监督以以及其他一一系列配套套性措施，，例如现实实的预算估估计，加强强内部管理理和人员控控制等。为了控制拖拖欠需要适适当的预算算会计。2.管理应应付款电脑化管理理应付款。。不管哪种管管理模式，，都必须遵遵循的原则则。必须设置递递延程序等等。三、我国公公共财政框框架下的预预算管理改改革1、政府收收支分类改改革（专题题）2、部门综综合预算改改革3、国库集集中收付制制度改革（（专题）4、政府采采购制度改改革2、部门综综合预算改改革（1）我国国部门预算算的概念部门预算就就是以政府府部门为单单位进行编编制，经财财政部门审审核后报人人民代表大大会审议通通过，反映映部门所有有的收入和和支出的预预算，即每每个部门编编制一本完完整的预算算。财政部部从2000年开始改变变传统的预预算编制方方法，要求求各部门统统一实行新新的预算编编制方法，，编制独立立、完整的的部门预算算。部门预算包包括收入预预算和支出出预算。收入预算又又包括一般般收入预算算和政府性性基金收入入预算财政支出预预算包括基基本支出预预算和项目目支出预算算。基本支出预预算是部门门支出预算算的组成部部分，是行行政事业单单位为保障障其机构正正常运转、、完成日常常工作任务务而编制的的年度基本本支出计划划，其内容容包括人员员经费和日日常公用经经费两部分分。定员和定额额是测算和和编制行政政事业单位位基本支出出预算的重重要依据。。项目支出预预算是部门门支出预算算的组成部部分，是行行政事业单单位为完成成其特定的的行政工作作任务或事事业发展目目标，在基基本支出预预算之外编编制的年度度项目支出出计划。项目按照其其支出性质质分为基本本建设类项项目、行政政事业类项项目和其他他类项目。。（2）部门综合预预算改革的的主要内容容一是建立和和完善基本本支出定员员定额管理理体系二是建立和和完善项目目支出管理理办法,推动项目支支出预算滚滚动管理。。（所谓的3+1模式式）三是扩大预预算编制内内容,实行综合预预算编制。。四是稳步推推进部门预预算支出绩绩效考评试试点工作五是规范预预算编制程程序。六2006年4月颁颁布的《政政府收支分分类改革》》使得预算算更加细化化、更加直直观、更加加具有透明明度。（3）项目预算的的3+1模模式所谓“3+1””，“3”即指预算支支出中即将将施行的“三级预算项项目库、三三边功能预预算、三年年滚动预算算”，而“1”，指权责发发生制会计计核算原则则1）三级项项目库预算主管部部门即时受受理各预算算单位申报报的项目，，并根据部部门工作需需求和行业业规划，按按部门内资资源最优配配置的原则则，进行项项目初审，，统筹平衡衡，经筛选选后按轻重重缓急分专专业排序组组成“部门门预算项目目库”，这这样，“三三级”中的的“第一级级”就这样样产生了。。“第二级””是项目预预算库的组组建：专业业主管部门门定期受理理预算主管管部门经筛筛选排序后后报送的项项目，根据据本市国民民经济和社社会发展五五年规划和和专业规划划，按全社社会资源最最优配置的的原则，牵牵头对项目目组织专项项评审(对对部分项目目可有选择择性地组织织专家评审审)，按轻轻重缓急择择优排序后后建立“专专业预算项项目库”，，形成专业业领域年度度预算项目目安排计划划。接下来“第三级”是项目预预算库，，即市财政部门根据专专业主管管部门专专项评审审、择优优排序后后报送的的项目，，并参考考预算主主管部门门的项目目支出预预算，按按当年财财力可能能统筹平平衡、择择优排序序后建立立“政府预算项项目库”，拟定包括括项目支出出在内的市市级部门预预算草案。。2）项目三三年滚动预预算经专业主管管部门评审审并纳入市市财政部门门政府预算算项目库的的项目，列列入市级项项目支出预预算的，一一次认定预预算总额，，分年审核核项目支出出预算，纳纳入当年项项目支出预预算草案，，实行三年年预算周期期的滚动管管理。预算项目库库中的跨年年度项目执执行年限不不得超过三三年（基本本建设类项项目除外）），项目到到期后自行行终止。每年项目支支出预算批批复后，市市财政部门门、专业主主管部门、、预算主管管部门要对对预算项目目库进行清清理，对到到期项目予予以取消。。对实行三年年滚动管理理的跨年度度项目，简简化预算编编制程序。。第二年起起由预算主主管部门在在市财政部部门认定的的预算总额额内，按分分年项目支支出预算额额度，直接接纳入当年年部门预算算，在规定定时间送市市财政部门门；市财政政部门对相相关资料进进行比对后后，直接纳纳入当年政政府项目支支出预算草草案。3）项目支支出权责发发生制核算算年终，预算算单位应按按照项目进进度、合同同规定及已已由预算安安排确定的的当年应完完工项目，，其应付未未付的项目目资金结转转支出，会会计分录为为：借：经费支支出—项目支出—××项目贷：暂存款款—××项目以后年度实实际支付时时，会计分分录为：借：暂存款款—××项目贷：银行存存款该跨年度项项目全部结结束后，若若暂存款资资金有结余余的，年终终将差额部部分结转，，会计分录录为：借：暂存款款—××项目贷：结余—专项结余（4）预算算信用等级级管理评定机构依依据申请单单位财务会会计信用等等级及预算算编制、执执行的合规规性、准确确性、完整整性等情况况，对其预预算信用进进行评定，，分为A、、B、C、、D四类信信用等级。。预算信用等等级评定机机构在预算算信用等级级评定过程程中，可根根据需要和和可能，采采用政府购购买服务等等方式，聘聘请中介机机构参与部部分具体工工作。评定机构依依据申请单单位上一财财政年度的的下列情况况，分析、、评估和确确定单位的的预算信用用等级：（（一一）管理者者对预算管管理工作的的重视情况况；（（二）机机构设置、、制度建立立情况；（（三三）预算编编制、执行行及决算情情况；（（四））银行账户户及财政性性资金收入入、支出管管理情况；；（（五）票据据、预算资资料管理情情况；（（六））财务会计计信用等级级情况；（（七七）其他有有关情况。。财政部门对对D类预算算信用单位位采取以下下管理措施施：（（一）进进行预算管管理的专项项辅导；（（二）单位位应在收到到《预算信信用类别通通知书》1个月内，，针对预算算管理中存存在的问题题，提出书书面整改措措施，并在在3个月内内完成整改改；（（三））单位自收收到《预算算信用类别别通知书》》次月起，，逐项提出出专项资金金用款申请请，按月上上报财政资资金使用情情况，每季季度上报本本单位预算算管理情况况报告；（（四四）财政部部门对其预预算管理实实行不定期期检查，并并建议审计计部门对其其预算管理理进行全面面审计；（（五五）对按本本办法第十十五条规定定直接调整整为D类预预算信用等等级的单位位，建议其其主管部门门在系统内内通报和按按规定追究究有关人员员责任；（（六六）对负有有责任的领领导及当事事人，建议议有关部门门对其暂缓缓评审高级级会计师任任职资格、、暂缓认定定单位财务务总监任职职资格、暂暂缓评审其其他高级职职称。(5)我国国部门预算算的编制（一）部门门预算编制制实行“两两上两下””的程序。。““一上””：各预算算单位向财财政部门上上报基础数数据和基本本支出规模模，收支建建议计划，，以及下年年度新增项项目和测算算依据；““一下”：：财政部门门根据公共共财政的职职能范围，，结合本年年度预算执执行情况和和下年度财财政收支形形势，以及及各预算单单位具体情情况，下达达部门预算算控制数；；““二上””：各预算算单位根据据财政部门门下达的预预算控制数数编制本部部门预算，，向财政部部门报送（（含市人民民代表大会会审议的部部门预算草草案）；““二下”：：人大审议议通过预算算后一定期期限内，财财政部门批批复各预算算单位年初初部门预算算（二）部部门预算算管理原原则：1、依依法理财财原则；；2、、规范高高效原则则；3、完整整统一原原则；4、真真实可靠靠原则；；5、、收支平平衡原则则；6、绩效效追踪原原则；7、财财权、事事权一致致原则；；8、、勤俭办办事原则则。（三）部部门预算算和决算算管理职职责。财政部门门负责部部门预算算编制的的组织、、汇总、、上报和和有关定定额标准准的制定定，负责责预算执执行情况况的监督督检查和和绩效评评价，负负责部门门决算的的汇总等等工作。。各预算算单位是是部门预预算和决决算编制制的主体体，负责责本部门门及下属属预算单单位预算算和决算算的编制制，对财财政资金金使用情情况进行行自我绩绩效检查查评价，，并对预预算的真真实性和和预算执执行中资资金的使使用情况况负责，，年度审审计对此此反映的的问题由由各预算算单位承承担相应应责任。。（四）定定员定额额管理定员定额额是指确确定公共共组织人人员编制制额度和和计算经经费预算算中有关关费用额额度标准准的合称称、1、定员员定员即定定编，它它是国家家编制部部门或上上级主管管部门对对单位规规定的人人员编制制和定员员比例所所规定的的人员指指标额度度。政府组织织的单位位定员，，即行政政编制，，是由各级级机构编编制主管管部门在在规定的的本级行行政编制制控制数数额内，，根据单单位的机机构规模模和工作作任务制制定的人人员配置置标准。。2、定额额定额主要要是指确确定预算算的经费费开支定定额，即即经费预预算定额额。它是是根据各各单位的的工作性性质和特特点，对对其财力力、物力力的消耗耗、补偿偿、配备备、利用用等方面面所规定定的经济济指标额额度。（1））定额额的分分类。。1）人人员经经费定定额和和公用用经费费定额额。人员经经费定定额主主要指指工资资部分分和职职工福福利费费等个个人性性的开开支，，个人人经费费支出出属于于刚性性支出出，没没有伸伸缩性性，应应严格格按照照国家家规定定的工工资和和福利利费等等标准准分别别予以以核定定，其其每年年的定定额标标准也也可以以随国国家政政策的的变化化而改改变。。公用用经费费部分分主要要指公公务费费、设设备购购置、、修缮缮以及及业务务费等等公用用性的的开支支，公公用经经费的的支出出多属属于弹弹性支支出，，其支支出的的标准准也随随各单单位职职责的的不同同及资资产占占有量量的多多少有有所区区别。。2）综合定额额和单项定额额。综合定额是在同类型、、同性质的项项目中，把若若干个单项定定额合并汇总总为一个包括括有多项内容容的定额，是是单项定额的的汇总。例如，公务费费定额，就可可以由办公费费、水电费、、邮电费、差差旅费、会议议费等几个单单项定额汇总总而成为一个个综合定额。。单项定额是综合定额的的具体化，是是对每一项具具体开支项目目确定的定额额。例如，单单位办公费、、水电费、差差旅费等各项项开支定额。。3）货币定额额和实物定额额。货币定额是指指直接以货币币计算和按实实物折算的定定额。实物定定额是指按实实物数量确定定的配备量或或消耗量的定定额。（2）定额的的制定方法1）确定计算算对象。预算支出定额额的计算对象象分为两种情情况：一是工作量易易于计算，成成果易于量化化考核的单位位，可根据工工作量或成果果计算各项预预算支出定额额。如医疗卫生单单位可采用病病床数，科研研单位可采用用科研成果数数，学校可采采用学生人数数作为预算支支出定额的计计算对象。二是工作量不不易计量，成成果也不易量量化考核的单单位，则可采采用以人员编编制为定额的的主要计算对对象。如政府系统的的单位可采用用此类计算对对象计算预算算支出定额。。2）明确定额额内容。制定定额，必必须确定定额额所包含的内内容。如制定定人员经费，，就要明确人人员经费所包包括的具体内内容，如基本本工资、补助助工资、其他他工资、职工工福利费、社社会保障费和和助学金等，，这是制定人人员经费定额额的基本要求求。3）收集基础础性数据资料料。收集制定定额额的基础性数数据资料，包包括：上年实实际支出数（（包括预算拨拨款数和单位位组织的收入入两部分资金金的支出数）），单位的编编制人数和实实有人数，房房屋建筑物面面积，机动车车的编制和实实有数，主要要办公设备数数，业务工作作指标和其他他数据资料。。对收集的资资料进行分析析整理，并保保证与定额中中的相关数据据一致，使各各项资料具有有准确性和可可比性。4）细化量化化支出内容。按照单位预预算支出项目目尽可能地继继续分解、细细化，并尽可可能地予以量量化。一是可可按国家现行行有关规定，，制定出量化化的开支标准准；二是测算算出每人每月月所耗用办公公用品的具体体数量、人员员平均加班次次数、每人每每天大致使用用电话时间等等具体的量化化指标进行计计算。5）共性支出出标准按人员员制定综合定定额。单位经费开支支的具体项目目纷繁复杂，，要按简便易易行的原则进进行科学合理理的分类、汇汇总和分析，，将性质大体体相同的开支支项目合并，，确定共性支支出的范围和和项目，并按按此确定一个个基准，即按按照最基本的的支出需要制制定涵盖单位位各项支出的的一个综合定定额。6）不同支出出按定额分类类分档核定。。要按照各单位位的职责特点点及人员构成成等各方面的的因素进行分分类核定，如如政府系统单单位中的综合合型部门，业业务开展上横横向和纵向联联系较多，业业务费的开支支较大，如计计委、财政、、税务、工商商、教育等部部门；而非政政府组织中的的一些部门，，其业务一般般多在内部开开展，业务费费的开支相对对较少，如非非营利性社会会中介组织、、社会团体。。7）开支标准准的确定以国国家规定为主主，实际支出出为辅。定额标准的确确定既要能满满足公共组织织开展工作的的基本需要，，又要考虑国国家财力的可可能，不能脱脱离实际制定定不足的定额额或超前定额额。一是国家家有明确规定定的开支标准准，要严格按按照标准核定定。二是对国国家有规定的的开支标准，，但与实际开开支又相距较较大的项目，，要适当调整整其标准，尽尽量满足工作作需要。如差差旅费和会议议费等。三是是对国家没有有规定支出标标准的项目，，按实际开支支的平均水平平核定。如杂杂项费中的消消防器材更新新费、门前绿绿化费、垃圾圾清运费等。。四是严格清清理不合理的的开支项目。。（五）部门预算编制制的准备工作作1、总结分析析上年度预算算执行情况单位预算中的的各项财务收收支计划指标标是以上一年年度预算执行行数为依据，，并根据本年年度事业发展展计划和工作作任务的要求求，结合财力力的可能来确确定的。编制制公共组织预预算前，必须须对上年预算算执行情况进进行总结和分分析，掌握财财务收支和财财务活动的规规律，检查各各项收支额、、收支标准的的执行情况，，找出影响本本期收支的各各项因素，总总结财务管理理中的经验教教训，提出本本年度增收节节支措施，为为安排好本年年度预算打下下良好的基础础。2、核核实各各项基基本数数字基本数数字是是反映映公共共组织织机构构规模模、业业务工工作量量和人人员配配置等等基本本情况况的基基础统统计数数据。。主要要包括括公共共组织织机构构数、、人员员编制制数、、在职职实有有人数数、离离退休休人数数、房房屋建建筑物物面积积、机机动车车辆数数、设设备台台数等等基本本数据据资料料。在在编制制单位位预算算前，，要根根据有有关资资料和和主客客观因因素，，核实实基本本数字字，做做到基基数真真实，，定额额先进进，标标准正正确，，使单单位预预算真真实反反映本本单位位的规规模。。3、收集和分分析影响预算算期收支的有有关信息在总结分析上上年预算执行行情况的基础础上，还要注注意收集掌握握同编制预算算有关的各种种信息。主要要包括：①预预算期内事业业计划和工作作任务的安排排情况；②预预算期内各类类人员实有数数或定员比例例的变动情况况；⑧预算期期内需要购置置和维修的设设备、房屋基基本情况；④④预算期内市市场物价和收收支标准变动动情况；⑤预预算期内新出出台的政策对对收支的影响响情况等。在在收集以上资资料的基础上上，召集有关关部门的负责责人会议进行行深入细致的的分析，研究究论证，细致致测算，制定定出一个符合合本单位发展展前景，切实实可行的收支支预算。4、正确掌握握预算编制的的要求为了保证预算算编制的统一一性和规范性性，在编制预预算前必须认认真学习编制制预算的有关关规定，正确确掌握国家对对单位预算编编制的具体要要求，熟悉预预算科目及表表格的的相互互关系及填报报方法，以便便高质量地完完成单位预算算的编制任务务。（六）编制单单位预算的计计算方法公共组织预算算的编制，由由于计算各项项预算收支数数额的依据不不同，就必须须采取不同的的计算方法，，通常采用的的方法有：1．比例法。。比例法是利用用局部占全部部的多少的比比例关系，根根据其中一项项已知数值，，计算另一项项未知的数值值的一种方法法。通常用于按比比例掌握开支支的经费预算算，如住房公公积金、职工工福利费、工工会经费、职职工教育经费费等预算指标标，可以运用用这种方法计计算。2．定额法。。定额法是利用用预算定额和和有关经济、、事业指标，，测算预算收收支的方法。。它适用于按照定定员或其他基基本数字计算算的项目，如如人员经费、、车辆燃修费费等预算指标标，可以运用用这种方法计计算。这是编编制单位预算算常用的一种种基本方法。。3．标准法法。标准法是按按照制度规规定的收支支标准进行行计算的方方法。它适用于国国家有明确确规定收支支标准的项项目，如高高等学校学学费收入、、冬季取暖暖费补贴等等预算指标标，可以运运用这种方方法计算。。4．比较法法。比较法是在在与上年相相同项目比比较或与同同类单位条条件相同的的项目比较较的基础上上，进行比比较计算的的方法。5．估计法法。估计法是综综合各种因因素进行预预计编制预预算收支数数额的方法法。比较法和估估计法通常常用于无法法核定预算算定