公共管理学第二章公共组织理论

公共管理学第二章公共组织理论第一页，共八十页，2022年，8月28日第一节公共组织概述一、公共组织理论（一）公共组织理论的学习1.案例2.理论结构会影响对组织的理解（Why）3.学习明确的理论并意识到理论的缺陷（How）第二页，共八十页，2022年，8月28日（二）公共组织理论1.属政治理论的一部分2.是组织理论的一部分3.不存在第三页，共八十页，2022年，8月28日组织化的社会（organizationsociety），不仅是20世纪社会最大的特征，也是未来社会运作的主要形态。

--杜拉克第四页，共八十页，2022年，8月28日二、公共组织概述（一）公共组织定义1.组织就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。

第五页，共八十页，2022年，8月28日

组织——是指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。两个以上的人目标特定人际关系第六页，共八十页，2022年，8月28日2.公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织仅指国家机关组织。第七页，共八十页，2022年，8月28日3.公共组织与非公共组织的不同（1）活动目的不同（2）为社会提供的服务不同（3）管理对象不同（4）活动依据不同第八页，共八十页，2022年，8月28日（二）公共组织的构成要素物质要素包括：人员、经费、物资设备精神要素包括：目标、权责结构、人际关系第九页，共八十页，2022年，8月28日（三）公共组织特性1.以追求公共利益为其价值取向2.其活动受法律法规的限制并具法律的权威3.公共组织权威的割裂4.公共组织受到高度的公共监督第十页，共八十页，2022年，8月28日5.公共组织间的相互依存性6.公共组织政治因素的考虑7.公共组织的目标大多模糊不清且不易测量8.公共组织的独占性9.公共组织行为具有强制性第十一页，共八十页，2022年，8月28日第二节公共组织结构八个部门为何管不好一头猪？第十二页，共八十页，2022年，8月28日一、管理层次和管理幅度

管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。第十三页，共八十页，2022年，8月28日二、公共组织的一般结构（一）直线结构第十四页，共八十页，2022年，8月28日（二）职能结构人社局财政局教育局其它市政机构其它市政机构其它市政机构第十五页，共八十页，2022年，8月28日（三）直线——职能结构第十六页，共八十页，2022年，8月28日（四）矩阵结构第十七页，共八十页，2022年，8月28日三、我国政府组织的结构（一）纵向结构（二）横向结构层次结构宏观纵向结构微观纵向结构业务部门辅助部门服从于第十八页，共八十页，2022年，8月28日四、公共组织设计与管理的一般原则（一）统一指挥，统一目标统一目标统一领导统一指挥机构设置统一总目标分解，个人目标属总目标有机组成部分；以目标为基础，建立责任制，合理分工与协调。统一领导，不能双重或多重领导，否则下级无所适从，或各取所需，为我所用，增加内耗。机构设置统一，明确各机构指挥隶属关系，划清各职能部门间的权限。第十九页，共八十页，2022年，8月28日（二）分层管理，分权治事处理好管理层次与管理幅度之间的关系依据组织的规模、性质、任务难易程度等，确定合理的管理层次与管理幅度处理好集权与分权的关系分权与集权的关系及平衡取决于：外部环境的变化、组织规模、组织活动内容、成员素质、空间区域等因素。第二十页，共八十页，2022年，8月28日（三）职掌明确，权责一致职位明确，权责分明，事有归属，责无旁贷，功莫由争，过无推诿。明确事权范围，权责分明职务分工，适度合理，各安其职行事，不能越级越权治事建立奖惩机制第二十一页，共八十页，2022年，8月28日（四）以人为本，人性管理a.工作分配要调动组织成员的主动性和兴趣b.创造条件满足组织成员合理和正常的需求c.增加组织成员晋升机会，激发工作热忱d.加强思想交流，增强认同感和归属感e.由法纪制裁走向人性激励第二十二页，共八十页，2022年，8月28日（五）经济效能，讲求效率效率是组织追求的目标之一，要达成效率，需要科学的组织设计。组织机构要精简人员要精简领导班子要精简机构层次要简化办事流程要简化第二十三页，共八十页，2022年，8月28日（六）适应环境，保持弹性a.单位区分保持弹性b.职责权限区分保持弹性c.员额编制保持弹性d.特定任务完成的组织要有弹性第二十四页，共八十页，2022年，8月28日（七）顾及平衡，协调发展a.分工明确，合作良好b.个体与整体保持平衡c.贡献与报酬平衡八个部门管不好一头猪？一桶奶粉？一桶油？……第二十五页，共八十页，2022年，8月28日五、行政组织体制的基本类型（一）依据行政决策和担负行政责任的人数标准1.首长制2.委员会制我国行政组织体制是首长制，还是委员会制？第二十六页，共八十页，2022年，8月28日（二）按照行政权力在上级与下级之间分配的标准1.集权制2.分权制我国行政组织体制是集权制，还是分权制？其发展趋势如何？第二十七页，共八十页，2022年，8月28日（三）依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的数目标准1.完整制2.分离制我国行政组织体制是完整制，还是分离制？为什么？第二十八页，共八十页，2022年，8月28日第三节公共组织的过程和行为一、公共权力内涵（一）权力的含义权力意味着一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。人类社会中普遍存在的一种影响力。权力是一种力量，依靠该力量可造成某种特定的局面或结果，使他人的行为符合自己的目的。第二十九页，共八十页，2022年，8月28日（二）权力的分类1.依据权力特性，可分为本原性和从属性权力

前者不受他种权力制约，权力主体意志独立且最高，可支配本原性权力；后者由前者派生而来。（董事会和总经理；君主和官僚体制）

也可称为主权权力和派生权力第三十页，共八十页，2022年，8月28日2.根据权力主体及目的，可分为公共和私人权力

前者如国家权力，后者如企业组织权力3.根据权力作用领域，可分为政治、经济、文化、社会权力等第三十一页，共八十页，2022年，8月28日（三）权力的运行1.自上而下—控制下属2.自下而上—控制上级3.横向权力权力？权利？有区别吗？第三十二页，共八十页，2022年，8月28日1.权利：法律概念，一般指法律赋予人们的权力和利益，自身拥有维护利益之权。它表现为享有权利的公民有权作出一定的行为和要求他人作出相应的行为。例如，我国公民依法享有受教育的权利。权利的行使必须以法律为依据，即依照宪法和法律行使正当的权利。权利和义务相对应而存在。2.权力：权力是一个政治概念，一般是指有权支配他人的强制之力，它总是和服从联结在一起。任何社会都是一定的权力和一定的服从的统一。权力有两层含义：一是政治上的强制力量，如国家权力，就是国家的强制力量，像立法权、司法权、行政权等；二是职责范围内的支配力量，它同一定的职务相联系，即有了一定职务就有了相应的某种权力，如行使大会主席的权力。第三十三页，共八十页，2022年，8月28日（四）公共权力所谓公共权力，是指在公共管理的过程中，由公共组织（主要是政府及其相关部门）掌握并行使的，依法处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的一种能力。第三十四页，共八十页，2022年，8月28日1.公共权力拥有者是全体社会成员，而行使者是公共管理者。2.公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权。3.公共权力的最终作用对象是公共事务。4.公共权力的目标是谋取公共利益。第三十五页，共八十页，2022年，8月28日（五）公共权力的产生

起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会的管理权。原始社会的组织形式有共同利益和集体行动，需要一个统一的权威，即公共权力的萌芽。

第三十六页，共八十页，2022年，8月28日1.传统公共权力

与传统农业社会发展状况相适应。这一时期的公共权力合法性建立在“遗传下来的制度和统治权力的神圣的基础之上”，与宗法等血缘关系、宗教迷信等交织在一起。与政治权力相比，传统公共权力自主性不强。传统公共权力行使的依据主要是传统习惯和统治者个人的任意专断的意志，根本谈不上法治。

第三十七页，共八十页，2022年，8月28日2.现代公共权力

与现代工业社会相适应，公共权力的自主性增强。

‘‘三权分离”奠定了其理论基础；但其自主性是相对的，仍要受政治权力制约，执行政治权力意志。公共（行政）权力作用范围也日益广泛，且内部功能日趋分化。

自由资本主义时期（“守夜警察”）→垄断资本主义时期（“行政国家”）第三十八页，共八十页，2022年，8月28日

现代公共权力表现为法理型权力。

建立在合理性的法律和有技术专长的官吏基础上，公共管理客体的服从是服从公共管理主体的法理性权威。现代国家治理的重要特征是依法治国。依法治国？以法治国？一样吗？第三十九页，共八十页，2022年，8月28日1.依法治国：依法治国”的“依”是依从、依靠、按照的意思，“依法”就是依从法律、依靠法律、按照法律的意思，“依法治国”就是要求人们依照法律来治理国家；依法治国体现的是法律至上、依法办事、法律面前人人平等的社会主义法治原则。2.以法治国：“以法治国”的“以”是用、把、拿的意思，“以法”就是用法律、把法律、拿法律的意思，“以法治国”就是要求把法律作为一种工具由统治者来使用；以法治国则更多的强调人的因素，强调统治者在治理国家中的作用，体现的是统治者将法律作为个人专断、独裁的“人治”工具。依法治国和以法治国都有强调法的意思，但差异很大，以法治国有人在法律之上的意思，而依法治国则体现法律至上的原则。

第四十页，共八十页，2022年，8月28日（六）行政权力和其他政治权力的关系1.与立法权力性质和作用结果不同功能不同权力的价值原则不同第四十一页，共八十页，2022年，8月28日2.与司法权力权力运行方向不同主体在权力体系中独立性不同权力的作用和功能不同第四十二页，共八十页，2022年，8月28日3.与政党权力资本主义政党政治下：权力的目的不同权力结构不同权力的合理合法度不同权力客体不同权力手段不同第四十三页，共八十页，2022年，8月28日阿克顿：Powercorrupts;absolutepowercorruptsabsolutely.权力制约权力权利制约权力第四十四页，共八十页，2022年，8月28日二、公共权力监控（一）基本涵义是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合法性、合理性和有效性进行监督和控制。第四十五页，共八十页，2022年，8月28日1.监控主体多元化。2.监控对象是具有公共权力的公共组织及管理者。3.对公共权力的合法性/合理性/有效性进行监控。第四十六页，共八十页，2022年，8月28日（二）对公共权力监控的对象及方式1.监控的对象最终要落实到对公共管理者个人的监控。2.监控的方式（1）主观控制-自我控制，内在控制（2）客观控制-制度约束，外在控制主观控制手段主要是思想教育、培训等，也可通过创造良好工作环境和氛围来影响公共管理者价值观和态度。“上行下效，捷于影响”…

…第四十七页，共八十页，2022年，8月28日（三）公共权力监控的机制

公共权力监控机制在严密法律体系基础上建立起来，即要依法进行监控。

监控权力也属公共权力，因而监控组织所行使的监控权力亦要受到其它公共权力主体的监控，即公共权力监控体系是公共权力相互作用的结果。

外部监控机制与内部监控机制。第四十八页，共八十页，2022年，8月28日1.外部监控机制（1）立法监控

监控宪法的实施；监控立法组织制定的法律和法规的贯彻执行；监控行政法规的合法性；处理其它公共组织间的争端等。质询权、调查权、弹劾权和不信任表决权等第四十九页，共八十页，2022年，8月28日（2）司法监控（3）政党和社会团体监控（4）社会监控（5）舆论监控司法审查和宪政赔偿落实行政责任和进行司法救济第五十页，共八十页，2022年，8月28日2.内部监控机制（1）结构监控纵向监控和横向监控（2）纪律监控（3）法律监控纵向监控依据组织直线结构进行，以确保公共权力行使的统一；横向监控依组织职能结构进行，以确保公共组织运行的效率。第五十一页，共八十页，2022年，8月28日（四）公共权力监控的原则1.合法性原则2.公正性原则3.经常性原则4.广泛性原则5.系统性原则合法的都合理吗？合理的都合法吗？第五十二页，共八十页，2022年，8月28日（五）公共权力的监控方法1.指导2.绩效考核3.工作汇报4.预算与审计5.审核与批准6.视察与调查7.质询8.受理申诉与控告第五十三页，共八十页，2022年，8月28日（六）正确处理公共权力监控中的问题1.公共权力监控中存在的问题（1）对被监控者实施监控的问题a.专业知识与信息不对称b.专职地位的优势c.人事制度的保护性质d.被监控者设法逃避监控反监控法则：决策者或高级官员越是致力于控制下级的行为，部属就越致力于付出更大的心力去规避这些控制。第五十四页，共八十页，2022年，8月28日（2）对监控者实施监控的问题a.监控者内在动力不足b.对监控者监控权力约束较弱c.监控者之间的协调（3）组织结构和功能分割问题（4）公共权力的监控成本问题第五十五页，共八十页，2022年，8月28日2.正确处理监控中的问题（1）建立监控机构（独立、专业化）（2）完善监控机制（法制化、监控效果与利益结合）（3）提高监控机构绩效（改进监控技术与方法）（4）发挥社会监督的作用（社会公众监督、舆论监督）第五十六页，共八十页，2022年，8月28日三、组织授权（一）原则1.权责明确2.逐级授权3.视能授权4.信任与监督相统一5.适度合理授权授权留责？授权授责？防止反向授权不把全部领导权下授不把同一权力授予两人不授予下属不属于自己的权力第五十七页，共八十页，2022年，8月28日（二）授权方式1.充分授权2.不充分授权3.弹性授权4.制约授权第五十八页，共八十页，2022年，8月28日四、组织冲突及其协调（一）冲突类型1.根据冲突主体的不同分类（1）个人间的冲突（2）个人与团体间的冲突（3）团体间的冲突（4）正式与非正式组织间的冲突第五十九页，共八十页，2022年，8月28日2.根据冲突的功能分类（1）功能正常的冲突（2）功能失调的冲突第六十页，共八十页，2022年，8月28日（二）解决组织冲突的方式1.谈判2.调处3.服从权威第六十一页，共八十页，2022年，8月28日第四节公共组织环境一、公共组织环境概述

环境内部环境：权责结构、人际关系、监督制度、物资设备等等外部环境：自然环境、政治环境、经济环境、文化环境等等第六十二页，共八十页，2022年，8月28日（一）概念1.公共组织环境对公共组织存在、运行与发展产生直接与间接影响的各种因素（内、外；有形、无形）的总和。2.公共组织外部环境处于公共组织边界之外，对公共组织存在、运行与发展产生直接与间接影响的各种因素的总和。第六十三页，共八十页，2022年，8月28日3.公共组织外部环境的内涵（1）是针对具体公共组织而存在的。（2）通过边界与公共组织相区分。（3）构成成分的关键属性在于能够对公共组织的存在、运行与发展产生影响。（4）既包括有形的因素，也包括无形的因素。第六十四页，共八十页，2022年，8月28日4.环境的特征（1）复杂性（2）相关性与综合性（3）层次性（4）动态性生态行政公共管理与环境的互动性第六十五页，共八十页，2022年，8月28日

因为河流被污染，在淮河最大支流——沙颍河沿岸的河南省沈丘县，出现了多个“癌症高发村”。大约从十几年前开始，这个美丽的村庄就逐渐开始被癌症的阴影所笼罩。2004年，新华社记者赴沈丘县采访，在河边一个村子里，村支书告诉记者，他们这个有2400多人的村子，14年来已有114名村民因患癌症去世。自20世纪90年代以来，沙颍河水开始变黑变臭，村里得结肠炎、直肠癌、食道癌的人特别多。第六十六页，共八十页，2022年，8月28日

县医院放射科的赵医生说，20世纪八九十年代许多工厂搬到这里来以后，该地区的肿瘤病例明显增多。“以前一年来最多也就是十几例，现在一年有几百例。过去病人大多是五六十岁的人，现在年轻人也不少，我见过最小的只有7岁。”在淮河沿岸地区，这样的情况，不是个案。中国环保监测结果显示，淮河盆地的水资源受到严重污染。10年前，对淮河的清理曾是中国环境治理的榜样。如今，尽管中央政府有着严格的环保要求，但是地方官员关心的是经济发展，而不是公众健康，该地区正面临生态危机。时任国家环保总局副局长潘岳说：“在过去的20年中，中国人认为只要经济发展了，其它一切都能解决。正是这个观念使得中国的生态环境受到极大破坏。”第六十七页，共八十页，2022年，8月28日

中国水资源的污染问题十分严重。62%的河水都已不适于饮用和灌溉。近一半城市的含水层受到污染。据报道，有1.8亿人在饮用不洁净水。另外，土地资源也受到严重威胁，空气污染也在加剧。幸运的是，环境问题已引起中国各级政府的重视，很多地方采取了多种措施来治理环境污染问题。温家宝总理在十届全国人大三次会议上作政府工作报告时说，要抓紧解决严重影响人民群众健康安全的环境污染问题。我们的奋斗目标是，让人民群众喝上干净的水，呼吸新鲜的空气，有更好的工作和生活环境。

该案例主要反映了什么问题？第六十八页，共八十页，2022年，8月28日（二）外部环境的类型1.自然环境与人造环境自然环境是各种自然因素的集合或统称。“橘生淮南而为橘，生淮北而为枳”人造（社会）环境是在人类社会活动中形成与发展起来的各种环境因素的总和。宗教文化、战争、宪政制度等等第六十九页，共八十页，2022年，8月28日2.宏观、中观与微观环境宏观：对特定公共组织的战略性、长期性与全局性存在与运行产生根本性影响的各种环境因素集合。中观：相对而言，影响的局部性等等。微观：特定组织内部作为个体的工作人员在具体管理活动中必定要与之接触的各种物理、生理与心理因素总和。第七十页，共八十页，2022年，8月28日3.国际环境、国内环境与地方性环境以行政区划或说一国政府的管辖区域为标准，公共组织环境因素还常常被分成国际环境、国内环境以及地方性环境三种类型。第七十一页，共八十页，2022年，8月28日二、行政生态模式第七十二页，共八十页，2022年，8月28日农业社会融合型行政；缺乏专业分工，无专业化行政机构，行政效率极为低下。过渡型社会三种特征：形式主义、异质性、重叠性工业社会高度分工与专业化；行政系统以科学性与效率为追求目标。第七十三页，共八十页，2022年，8月28日三、公共组织的变革与发展（一）公共组织生命周期1.产生（创业）阶段2.集体化阶段3.规范化阶段4.精细阶段（二）组织变革过程公共组织变革的目标：与外在环境动态适应提高组织绩效承担更多