财政支出规模与结构分析

会计学1财政支出规模与结构分析2

第一节财政支出的分类

一、按支出用途分类

按照马克思关于社会产品价值构成理论，社会总产品在价值构成上分为C，V和M三个部分。

社会总产品的运动，从静态的价值构成上可划分为：⑴补偿性支出(compensationexpenditure)，与此相对应的社会总产品价值为C；⑵积累性支出(accumlationexpenditure)和消费性支出第1页/共78页3(consumptionexpenditure)，与此相对应的社会总产品价值则为（V＋M）。

从动态的再生产的角度可分为投资性支出(investmentexpenditure)与消费性支出。从最终使用来看，C的价值并非全部用于补偿消耗掉的生产资料，有一部分可以用于积累性的投资。V的价值也不等于全部消费，因为：（1）作为总消费之构成部分的社会消费主要来自M；（2）作为劳动者个人收入第2页/共78页4

的V，有一部分也会以储蓄的形式沉淀下来，再通过各种渠道转化为投资。同样，M的价值也不等于积累，因为用于社会消费基金要取自M，余下的部分才能用于积累。

我国财政支出按用途分类，主要有基本建设支出、工交商部门事业费、支援农村生产支出和各项农业事业费、抚恤和社会救济费、国防费、行政管理费等共计29类。若按社会总产品的价值构成来归类，其中挖潜改造资金属于补偿性支出。基本建设第3页/共78页5支出、流动资金支出、国家物资储备以及新产品试制、地质勘探、支农、城市公用事业等支出中增加固定资产的部分等，属于积累性支出。文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理费、国防战备费等，则属于消费性支出。若从动态的再生产的角度来进行归类，可分为投资性支出与消费性支出。投资性支出包括：挖潜改造支出（重置投资）、基本建设支出、流动资金、第4页/共78页6国家物资储备以及新产品试制、地质勘探、支农、各项经济建设事业、城市公用事业等支出中增加固定资产的部分。消费性支出包括：文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理费、国防战备费等。第5页/共78页补偿（重置投资）净投资补偿基金消费基金积累基金消费

总投资消费社会总产品再生产价值再分配分配社会总产品价值MCV图3-1社会总产品的运动过程第6页/共78页8

二、接财政功能分类

该分类过去叫按费用类别分类，费用类别的“类”，系指国家职能的区分，又称按国家职能所做的分类。把政府职能分为经济管理和社会管理两大职能，那么，国家财政支出也形成经济管理支出和社会管理支出。前者是经济建设费，后者有文教、国防、行政和其他支出。共五大类：（1）经济建设费。包括基本建设拨款支出，国有企业挖潜改造资金，科学技术三项费用（新第7页/共78页9产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费），简易建筑费支出，地质勘探费，增拨国有企业流动资金，支援农村生产支出，工业、交通、商业等部门的事业费支出，城市维护费支出，国家物资储备支出，城镇青年就业经费支出，抚恤和社会福利救济费支出等。（2）社会文教费。包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通信、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等第8页/共78页10方面的经费、研究费和补助费等。（3）国防费。包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支出，有关军事的科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事业费支出，用于实行兵役制的公安、边防、武装警察部队和消防队伍的各种经费，防空经费等。（4）行政管理费。包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关、司法机关、检察机关、驻外机构的各种经费、业务费、干部培训费等。（5）其他支出。第9页/共78页11

可以看出，按国家职能对财政支出分类，能明白地揭示国家执行了怎样一些职能以及侧重于哪些职能，对国家的支出结构作时间序列分析，能够揭示该国的国家职能发生了怎样的演变；对若干国家在同一时期的支出结构作横向分析，则可以揭示各国国家职能的差别。例如国家财政的上述支出，50-52年分别是34.7%、11.6%、38.3%、12.7%、2.7%；76-80年为59.9%、14.4%、16.4%、5.3%、4.0%；96-98年为39.6%、26.8%、8.8%、14.7%、10.1%。第10页/共78页12

三、按经济性质分类

以财政支出是否与商品和服务相交换为标准，可将财政支出分为购买性支出和转移性支出两类。

购买性支出（purchaseexpenditure），又称消耗性支出，是指政府以有偿购买的方式取得为实现国家各种职能所需要的商品和劳务的支出。一是包括购买进行日常政务活动所需的支出，如政府各部门的事业费支出，二是购买用于国家投资所需第11页/共78页13的商品和服务的支出，如政府各部门的投资拨款。这些支出的目的和用途具有一个共同点：财政一手付出了资金，另一手相应地购得了商品和服务，并运用这些商品和服务，实现国家的职能。在这里，政府如同其他经济主体一样在从事等价交换的活动。我们称此类支出为购买性支出，它所体现的是政府的市场性再分配活动。

转移性支出（transferpayment）是指政府第12页/共78页14单方面的无偿支付，它不能获得相等代价的商品和劳务，包括社会保障支出、财政补贴支出、捐赠支出和债务利息支出。这些支出的目的有一个共同点：财政付出了资金，却无任何所得，在这里，不存在交换的问题。我们称此类支出为转移性支出，它所体现的是政府的非市场性再分配活动。50-52年两项支出分别是97.98%和2.02%;76-80年为93.58%和6.42%;96-98年为75.04%和24.96%。

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这种分类有较强的经济分析意义：（1）购买性支出所起的作用，是通过支出使政府掌握的资金与微观经济主体提供的商品和服务相交换，在这里，政府直接以商品和服务的购买者身份出现在市场上，因而，对于社会的生产和就业有直接的影响。此类支出当然也影响分配，但这种影响是间接的。转移性支出所起的作用，是通过支出过程使政府所有的资金转移到领受者手中，是资金使用权的转移，微观经济主体获得这笔资金以后，究竟是否用于购买商品和服务以及购买哪些商品和服务，这已脱离开了政府的控制，因此，此类支出直接影响收入分配，而对生产和就业的影响是间接的。（2）在安排购买性支出时，政府必须遵循等价交换的原则，因此，通过购买性支出体现出的财政活动对政府形成较强的第14页/共78页16效益约束。在安排转移性支出时，政府并没有十分明确和一以贯之的原则可以遵循，而且，财政支出的效益也极难，显然，通过转移性支出体现出的财政活动对政府的效益约束是软的。（3）微观经济主体在同政府的购买性支出发生联系时，也须遵循等价交换原则。对于向政府提供商品和服务的企业来说，它们收益的大小，取决于市场供求状况及其销售收入同生产成本的对比关系，所以，对微观经济主体的预算约束是硬的。微观经济主体在同政府的转移性支出发生联系时，并无交换发生。因而，对于可以得到政府转移性支出的微观经济主体来说，它们收入的高低在很大程度上并不取决于自己的能力（对于个人）和生产能力（对于企业），而取决于同政府讨价还价的能力，显然对微观经济主体的预算约束是软的。第15页/共78页

四、按支出产生效益的时间分类——经常性支出和资本性支出

这是现代公共经济学研究财政支出分类的一种主要方法。(一)经常性支出

指维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必需的支出，主要包括人员经费、公用经费及社会保障支出。特点：其消耗会使社会直接受益或当期受益，比如，行政管理费包含公务员的工资、办公费、17第16页/共78页18差旅费、修缮费等，这些费用的消耗就会形成当期服务的公共物品——行政管理、社会秩序、社会安定、经济信息等。由此可见，该支出直接构成当期公共物品的成本，按照公平原则，当期公共物品的受益应与本期公共物品的成本相对应。因而，从理论上说，经常性支出的补偿方式应为税收，如果以公债方式来对经常性支出筹资，实际上就是将本期公共物品的成本递延到未来，这样就会使公共物品的受益与公共物品的付费在时间上发生差异。第17页/共78页19

(二)资本性支出

指用于购买或生产使用年限在一年以上的耐用品所需的支出，包括用于建筑厂房、购买机械设备、修建铁路和公路等生产性支出，也有用于建筑办公楼和购买汽车、复印机等办公用品等非生产性支出。特点：其耗费的结果将形成供一年以上的长期使用的固定资产，因为所形成的成果，有一部分是在当期受益，但更多的是在以后的较长时间内受益，与此相对应，资本性支出的第18页/共78页20一部分应在当期得到补偿，而大部分应分摊到未来的使用期之中；如果用当年税收去补偿全部的资本支出，就等于将未来公共物品的成本提前到本期，这样也会使公共物品的受益与公共物品的付费在时间上发生差异。这就是说，资本性支出的补偿方式有两种，一是税收，意味着本期享用的公共物品，本期付出代价；二是国债，意味着未来享用的公共物品，未来时期付出代价。第19页/共78页21

五、国际分类方法

在国际上，从现有的分类方法来看，大体上可以归为两类：一类是用于理论和经验分析的理论分类；另一类是用于编制国家预算的统计分类。从理论分类来看，根据分析的目的不同，可按政府职能、支出目的、组织单位、支出利益等标准分类。例如，以财政支出的用途和去向为标准，财政支出可分为防务支出和民用支出两大类，前者包括国防、公第20页/共78页22安、司法等与防务有关的支出，后者包括除防务支出以外所有的其他各项支出。此法的目的在于分析一国财政支出的军事化程度或民用化程度。按经济性质分类，也是一种理论分类。

从统计分类来看，按照国际货币基金组织的分类方法，有职能分类法和经济分类法。目前我国按费用类别分类法同国际货币基金组织的职能分类法比较接近。国际货币基金组织的财政支出分类如下表：第21页/共78页23

职能分类经济分类1.一般公共服务2.国防3.教育4.保健5.社会保障和福利6.住房和社区生活设施7.其他社区和社会服务8.经济服务（1）农业（2）采矿业（3）制造业（4）电业

（5）道路

（6）水输送

（7）铁路（8）通信（9）其他经济服务9.无法归类的其他支出

（1）公债利息（2）其他

1.经常性支出

（1）商品和服务支出

1）工资、薪金以及其他有关项目

2）商品和服务的其他购买

（2）利息支付

（3）补贴和其他经常性转让

1）对公共企业

2）对下级政府

3）对家庭

4）对其他居民

5）国外转让2.资本性支出

（1）现存的和新的固定资产的购置

（2）存货购买（3）土地和无形资产购买

（4）资本转让3.净贷款第22页/共78页24

第二节财政支出规模分析

一、衡量财政活动规模的指标

（一）反映财政活动规模的两个指标

财政支出规模分析是要回答社会公共需要量的满足程度，因此，它是财政学研究首先必须解决的问题之一。

衡量财政活动的规模，通常可以使用两个指标：财政收入占GDP的比重和财政支出占GDP的比重。第23页/共78页25

在大多数国家的大多数财政年度中，财政收入的量与财政支出的量都不相等，通常的情况是后者大于前者，财政支出占GDP的比重要高于财政收入占GDP的比重。那么，如何理解财政支出大于财政收入或财政收入大于财政支出呢？关键在于对收入定义的理解。有些国家把包括税收收入、国有企业收入、规费收入和罚没收入等，界定为财政的经常性收入或财政收入；有些国家则把财政收入的概念扩大，政府通过向本国非第24页/共78页26政府部门发行债券所取得的收入，也包括在内到内，到1993年为止，我国使用的收入概念属上述的第二种，世界上大多数国家所使用的收入概念为上述的第一种。

作为衡量财政活动规模的指标，财政支出占GDP的比重比财政收入占GDP的比重更能反映实际情况。理由有三：（1）财政支出占GDP的比重比财政收入更能反映集中程度。因为，任何财政支出，都无一例外地都表现为财政对第25页/共78页27GDP的实际使用和支配的规模。而财政收入则只是标示了可能使用和支配的规模。（2）财政收入反映财政分配GDP的过程，财政支出反映的则是财政在GDP使用过程的活动。财政分配的全过程通过财政支出才最终完成。（3）财政收入和财政支出都体现了财政对宏观经济运行的调控，但后者更能全面而准确地反映财政对宏观经济运行的调控能力。因为，配置资源、调节收入分配以及稳定和发展经济的职能，大都是通过财政支出执行的。

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（二）反映财政支出规模及其变化的指标

财政支出规模可以用绝对数指标和相对数指标来表示，由这两个基本指标又可以衍生出反映财政支出发展变化的三个指标。

1．财政支出增长率，以△G(%)表示。它表示当年财政支出比上年同期财政支出增长的百分比(%)，即所谓“同比”增长率。公式为：

△G(％)=(△G/

Gn-1)=(Gn－Gn-1)/Gn-1

28第27页/共78页式中，△G代表当年财政支出比上年财政支出的增(减)额，G代表当年财政支出，Gn-1表上年财政支出。

2．财政支出增长弹性系数，以Eg表示。指财政支出增长率与GDP增长率之比。弹性(系数)大于1，表明财政支出增长速度快于GDP增长速度。公式为：

Eg=

△G(％)/△GDP(％)式中，△GDP(％)=△GDP/GDPn-1=(GDPn－GDPn-1)/GDPn-1代表GDP增长率，△GDP代表当年GDP比上年GDP的增长额。29第28页/共78页30

3．财政支出增长边际倾向，以MGP表示。该指标表明财政支出增长额与GDP增长额之间的关系，即GDP每增加一个单位的同时财政支出增加多少，或财政支出增长额占GDP增长额的比例。用公式表示为：MGP=△G/△GDP第29页/共78页31二、财政支出规模发展变化的一般趋势

（一）瓦格纳法则

对于支出不断膨胀的趋势，许多学者做了大量的研究；其中尤以19世纪德国经济学家阿道夫·瓦格纳（AdolfWagner）最为著名。瓦格纳对19世纪的许多欧洲国家加上日本和美国的公共部门的增长情况做了考察。他认为，现代工业的发展会引起社会进步的要求，社会进步必然导致国家活动的增长。他把导致政府支出增长的因素分为政治因素和经济第30页/共78页32因素。此外，瓦格纳把对于教育、娱乐、文化、保健与福利服务的公共支出的增长归因于需求的收入弹性，即随着实际收入的上升，这些项目的公共支出的增长将会快于GDP的增长。

他的研究成果被称为“瓦格纳法则”（WasnersLaw）。按照马斯格雷（R.A.Musgrave）的解释，瓦格纳法则指的是公共部门的相对增长，于是，瓦格纳法则可以表述为：随着人均收入的提高，财政支出的相对规模也随之提高。第31页/共78页图3-2瓦格纳法则的解释财政支出占GDP的比重人均GDPG3Y3Y1Y2G2G10第32页/共78页34

瓦格纳把政府支出分为三类：

(1)维护法律与社会秩序支出，如司法等。①这类支出的主要目的是为市场交易的顺利进行提供外部条件。对于这一类支出，随着社会进步，管理日益集中化。这就是所谓政治因素。②同时随着人口与经济增长，为了保持或改进原有提供各类服务的质量，政府也有必要增加支出。而且经济发展促进了劳动阶层的分化，加剧了经济生活的复杂第33页/共78页35程度，并使社会冲突加剧，为此也有必要增加司法、行政管理等方面的支出，以促进社会稳定，这就是所谓经济因素。

(2)参与物质生产活动支出，如国有企业投资支出等。对于此类支出，瓦格纳认为随着新技术的发明(如蒸汽机)，使得企业投资规模不断增大。这样私人企业可能无力承担投资所需资金规模，从而有必要由公共企业进行投资并管理。第34页/共78页36

(3)提供各类经济与社会基础设施支出，如教育，金融系统、邮电等支出。对于这第三类支出，瓦格纳认为随着技术进步，将促进垄断的发展。而垄断一般而言会导致社会福利损失，因而由政府接管这些企业，并实行按边际成本订价原则，更有可能促进社会福利增加。

瓦格纳认为，随着经济、社会发展，上述三项支出都将有必要增长。第35页/共78页37

事实上进入90年代以后，西方各国公共支出规模都出现了程度不同的下降趋势，因而在某些时期瓦格纳法则并不必然成立。此外，瓦格纳法则偏重于从经济角度分析一国公共支出规模增长的原因，忽视政治、社会、文化等因素的作用，也削弱了其说服力。

第36页/共78页381.置换效应说(DisplacementEffective)

。该理论主要由英国财政学者皮考克（Peacock）和威斯曼（Wiseman）提出。

他们在瓦格纳分析的基础上，根据他们对1890－1955年间英国的公共部门成长情况的研究，发现英国公共支出的最高点出现在二次战争(一战、二战)时期。同时战后公共水平虽有所回落，但并没恢复到战前水平(如下图)，对此他们认为：导致公共（二）后来经济学家的研究和论文第37页/共78页39支出增长有内在因素与外在因素，并认为，外在因素是说明公共支出增长超过GDP增长速度的主要原因。他们的分析建立在这样一种假定上：政府喜欢多支出、公民不愿意多缴税，因此，当政府在决定预算支出规模时，应该密切注意公民关于赋税承受能力的反应，公民所容忍的税收水平是政府公共支出的约束条件。在正常条件下，经济发展，收入水平上升，以不变的税率所征得的税收也会上升，于是，政府支出上升会与GDP上升成线性关系。这是内在因素作用的结果。第38页/共78页40但一旦发生了外部冲突，例如战争，政府会被迫提高税率，而公众在危急时期也会接受提高了的税率。即在危急时期，公共支出会替代私人支出，公共支出的比重增加。但在危急时期过去以后，公共支出并不会退回到先前的水平。一般情况是，一个国家在结束战争之后，总有大量的国债，公共支出会持续很高。他们把这种由于危机的出现而导致私人支出被公共支出所取代的状况称为“置换效应”。第39页/共78页41公共支出规模

一战二战年份期间期间置换效应趋势图第40页/共78页42

皮考克和威斯曼从财政收入角度分析一国公共支出规模增长的原因比较符合20世纪上半叶大多数西方国家的实际情况。但并不能解释二战后西方国家公共支出规模在和平时迅速增长的原因。同时还应注意“后此谬误”问题，即不能得出公共支出水平的增加一定是由于战争等外来冲击引起的这个结论。因为公共支出在和平年代也会持续增长，而这种增加是替换效应引起的还是由于公共支出规模持续增长的必然结果。第41页/共78页43

2.马斯格雷夫和罗斯托（W.W.Rostow）则用经济发展阶段论来解释公共支出增长的原因。他们认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、环卫系统、法律与秩序、健康与教育以及其他用于人力资本的投资等。这些投资，对于处于经济与社会发展早期阶段的国家进入“起飞”，以至进入发展的中期阶段是必不可少的。在发展的中期，政府投资还应继续进行，但这时第42页/共78页44政府投资只是对私人投资的补充。为了弥补市场失灵和克服市场缺陷，也需要加强政府的干预。马斯格雷夫认为，在整个经济发展进程中，GDP中总投资的比重是上升的，但政府投资占GDP的比重，会趋于下降。罗斯托认为，一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的对教育、保健与福利服务的支出，且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于GDP的增长速度。第43页/共78页三、我国财政支出规模发展变化的特殊性45(一)我国改革开放后财政支出增长的基本特征

上面的分析说明，财政支出占GDP比重的发展变化的一般趋势是随着人均GDP的增长而上升，达到一定水平则相对稳定；同时，由于各国国情的不同，不同的国家以及同一个国家的不同发展时期，这一比重的高低也是不同的。我国财政支出占GDP比重的发展变化有其本身的特殊性。第44页/共78页46改革开放后，我国财政支出绝对数除1980、1981两年负增长外，其余年份都是增长的，而且增长速度快，如年均增长速度“六五”至“十五”分别为l0．3％、9.0％、17．2％、18．4％和

16.2％，所以，财政支出增长率基本上是一条波折上升的曲线。但是，财政支出占GDP比重的运行则是另外一种情形。1995年以前财政支出增长速度慢于GDP增长速度，导致财政支出占GDP的比重一路下滑，1986年才停止下滑，1997年开始第45页/共78页47回升，而且回升速度较快。因此，改革开放后，我国财政支出占GDP比重运行的曲线呈现先逐年下滑而后又逐年回升的特征。明显体现了经济体制转轨时期的特征。

(二)我国财政支出占GDP比重发展变化原因的分析财政支出的规模在各个国家有所不同，在同一个国家的不同时期，这一比重也是不同的。第46页/共78页48

首先分析我国财政支出占GDP的发展变化。在经济体制改革前，我国财政支出占GDP的比重是比较高的，这是由当时高度集中的经济体制决定的。一方面，实行“低工资、高就业”政策，在GDP的初次分配中，个人所占的比重很小，同时，许多个人生活必需品由国家低价乃至无偿供给；另一方面，国有企业的利润乃至折旧基金几乎全部上缴国家；相应地，它们的固定资产和流动资金投资，乃至更新第47页/共78页49

改造投资都由国家拨付。简言之，在改革前，国家扮演了一个总企业家和总家长的角色，这种角色在GDP分配上的体现，便是实行“统收统支”制度，既然要“统”，财政支出占GDP的比重就必然较高。经济体制改革以后，这种情况发生了变化。改革要解决的核心问题，是调动各方面的积极性，使经济充满生机，为实现这一目标，当时实行了放权让利的政策。所以，在改革之初，就出现了向国有企业第48页/共78页50放权让利和提高人民收入水平的阶段，与此相应，相当多的支出便在财政支出账上或多或少有所缩小，有的甚至消失了，财政支出占GDP的比重自然出现下降的趋势。但我国列入预算内的财政支出占GDP的比重下降的速度过快，下降的幅度过大，18年间下降了近20个百分点，我国财政支出占GDP的比重，1978年为30.96%，1990年16.63%，第49页/共78页511998年只有13.60%了。而1997年前国际上40个国家的这一比重平均为39.1%,18个工业化国家达到了47.6%,(胡鞍钢)。但2003年财政支出占GDP的比重已达到21.09%。情况有较大改变。

从发达国家的发展中我们可以看到相反的趋势。在早期的资本主义经济中，财政支出占GDP的比重比较小，那时，资产阶级提倡个人第50页/共78页52自由，主张国家采取放任政策，对私人生活和私营企业的经营活动不加干预，国家的职能基本上限于所谓“维持社会秩序”和“保卫国家安全”，在经济、文化、社会等方面很少有所作为。但随着资本主义基本矛盾的发展和激化，为了维持经济发展和克服日益频繁的经济危机，政府加强了对经济的干预。同时，为了防止社第51页/共78页53会动荡愈演愈烈，不得不设法提高广大劳动人民的生活水平和社会保障，由此而导致财政支出的日益膨胀。另外，GDP的增长，筹措财政收入的措施的加强，以及增发公债作为弥补交出的手段成为可能，也从财源方面支持了财政支出的膨胀。

第52页/共78页54

四、影响财政支出合理规模的因素分析

（一）影响财政支出规模的宏观因素

归结前人的分析并结合当今世界各国财政支出变化的现实情况，我们不难总结出影响财政支出规模的若干因素。

1、经济性因素。⑴关于经济发展的水平对财政支出规模的影响，马斯格雷夫和罗斯托的分析具体说明了经济不同发展阶段对财政支出规模以及支出结构变化的影响，这些分析表明经济发展因素是影响财政支出规模的重要因素。第53页/共78页55

⑵经济体制的选择也会对财政支出规模发生影响。

⑶政府的经济干预政策也对财政支出规模发生影响。若政府的经济干预主要是通过管制而非通过财政的资源配置活动或收入的转移活动进行时，它对支出规模的影响并不明显。因为，政府通过管制或各种规则对经济活动的干预，并未发生政府的资源再配置或收入再分配活动，即财政支出规模基第54页/共78页56本未变。显然，政府通过法律或行政的手段对经济活动的干预与通过财政等经济手段对经济活动的干预，具有不同的资源再配置效应和收入再分配效应。

2、政治性因素。一是政局是否稳定；二是政体结构的行政效率。关于前者皮科克与威斯曼的分析已略有所述。至于后者，若一国的行政机构臃肿，人浮于事，效率低下，经费开支必然增多，这是确定无疑的。

3、社会性因素。如人口状态、文化背景等因第55页/共78页57素，教育、保健以及救济贫困人口、人口出现老龄化问题等都影响财政支出的规模。

（二）影响财政支出规模的微观因素福利经济学对财政支出增长的分析主要是从微观角度进行的，它采用效用最大化的分析方法，将市场有效供给原理运用到政府公共物品的供应中，通过影响财政支出增长的变量，如公共物品的需求、公共物品的成本和价格、公共物品的质量、生产组织形式等，来分析和研究财政支出规模。前面介绍第56页/共78页58的成本-效益分析法、最小费用法等分析方法，不仅是事后考核支出效用的方法，而且也是事前测定经济性支出和非经济性支出项目支出规模的方法，即从具体支出项目支出来分析和控制总财政支出规模。在后面的章节中将要讲到的我国近年来财政管理中所采取的编制部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度以及对预算外资金的“收支两条线”管理制度，都是从微观管理人手，提高财政支出效益，控制财政支出规模。第57页/共78页59(三)政治决策程序财政是一种与政治联系最紧密的经济问题，因而政治决策必然是确定财政支出规模的重要因素。各经济发达国家相对稳定的财政支出规模高低不一，美国财政支出占GDP的比重35％左右，而英、法两国则高达50％左右。经济发达国家目前相对稳定的水平，主要是在几百年市场经济运行中市场与政府的磨合形成的，而各国水平的差异则是由各国的具体国情的不同决定的，这个水平也就是适合该第58页/共78页60国的市场与政府之间资源配置的最佳模式。没有一种精确的模型能够测算出某一个国家的财政支出规模的最佳水平，除由市场运行自发形成这个主要因素外，无疑还含有政治决策的因素。财政支出规模是经常波动的，但它必然由各国政府通过政治决策程序来决定。正是因为政治决策与财政支出规模之间的密切关系，才出现了公共选择理论，而公共选择理论则是将经济分析的工具和方法应用到政治决策过程，深入研究政府决策程序和选举制度，寻求财政决策的最佳途径。第59页/共78页61

我国的特殊性在于：社会主义市场经济体制是在政府推动下由计划经济体制转换过来的，市场经济体制是在政府推动下建立和形成的，因而政治决策对我国财政支出规模的发展变化以及最终形成最佳的相对稳定水平具有决定性作用。为此，必须完善科学、民主的决策机制，健全重大问题集体决策机制和专家咨询制度，实行社会公示和社会听政制度，大力推进依法行政，严格按法律规定的权限和程序行使权力和履行职责，形成对行政权力的制约和监督。第60页/共78页62

第三节财政支出结构分析

一、政府职能与财政支出结构

财政学界普遍认为财政支出结构与政府职能存在着紧密的对应关系，并把政府职能划分为两大类，即经济管理职能和社会管理职能，从而形成了经济管理支出和社会管理支出，前者也称为经济建设支出，后者也称为公共支出。“经济建设费”、“债务支出”等属前者，“社会文教费”、“国防费”、第61页/共78页图3-4我国财政支出结构变化趋势显示图(%)“五五”时期经济建设费59.9%社会文教费14.4%国防费16.4%行政管理费5.3%其他4.0%第62页/共78页64图3-5“十五”时期我国财政支出结构变化趋势显示图(%)第63页/共78页65“行政管理费”等属于后者。随着市场经济的确立，政府职能的转变，财政支出结构发生了很大变化：经济建设支出占财政支出总额的比重从改革前的平均60％左右下降到“八五”时期的41.5％，下降了近20个百分点；而社会管理支出则大幅度提高。

经济建设支出比重下降主要有两方面的原因：第一、流动资金支出下降。从1983年7月开始，除了核工业部、航空航天工业部所属的少数国有企业外，其余绝大多数国有企业的流动资金供应从拨款第64页/共78页66改为由银行贷款，从而使流动资金支出占总财政支出的比重大幅度下降。第二，基本建设支出下降。随着改革深化，投资主体和资金来源呈多元化，使得基本建设支出比重迅速下降，从改革前的平均40％左右急剧下降到“八五”时期的15.8％。下降有其合理的一面，但下降的幅度如此之大，在很大程度上制约了财政对重点产业、基础设施发展的支持力度。第65页/共78页67

二、财政支出的经济性质与财政支出结构

以财政支出是否与商品和服务相交换为标准，财政支出可分为购买性支出和转移性支出。购买性支出和转移性支出占总支出的比重，各个国家有所不同。一般地说，经济发达国家，由于政府较少直接参与生产活动，财政收入比较充裕，财政职能侧重于收入分配和经济稳定，因而转移性支出占总支出的比重较大，往往同购买性支出平分秋色。发展第66页/共78页68中国家，由于政府较多地直接参与生产活动，财政收入相对匮乏，购买性支出占总支出的比重较大。

我国作为一个发展中国家，财政支出结构具有发展中国家一般的特征。但自经济体制改革以来，在全部财政支出中，购买性支出所占比重有所下降，而转移性支出所占比重有所上升，后者1978年仅为2.7％，1985年曾达32.9％,财政的资源配置能力减弱，收入分配能力增强。但随后的10年间转移性第67页/共78页69支出比重又有所下降，主要原因是价格补贴和企业亏损补贴有所控制，其绝对额或占全部支出的比重有所下降，这是财政支出结构优化的一种表现。但后来债务支出的比重则急剧增长，由此而导致转移性支出的比重从1996年又开始回升。另外,我国社会保障支出尚未完全纳入预算，财政也将逐步减少以至退出一般经营性投资，总的趋势是转移性支出的比重逐步有所提高，达到一定程度相对稳定下来。第68页/共78页70

三、财政支出结构的调整和优化

(一)内生增长理论

在现代经济增长理论中，新古典增长理论最成熟也最具有代表性。该理论将经济增长解释为生产要素(特别是物质资本)的积累过程，认为只要投资超过重置的原有机器(或者人口增长带来的人均资本下降)，人均产出就会增加，经济就会增长。但是，资本积累存在收益递减趋