个案监督与审判公正

我国的各级人民代表大会作为国家权力机关，有权对法院的审判工作进行监督，这是我国政治制度和司法体制的一个特点。近年来人大对审判工作的监督出现了一些新的举措，突出的一点就是加强了对人民法院办理具体案件的监督。有的地方还推出了“人大监审团制度”［1，］开展“个案监督年”等活动。这种个案监督是否合法，它对人民法院公正审判具有怎样的作用？本文拟从保障审判公正的角度对这一问题展开探讨，并对人大监督工作的改进提出一些建议。一、个案监督的现状及评析（一）个案监督的现状近年来许多地方的人大都在推行个案监督，其中的确有一些成功的事例，但是也有许多不尽人意。值得注意的是，随着各地个案监督的迅速发展，人大监督个案的负面影响正在更多地暴露出来，引起了学界和媒体的普遍关注。个案监督不是一个法律明确规定的称谓，对其具体内容，法学理论界和实际部门之间在理解上、不同地方的人大在操作上都存在着很大的差异。概括地说，我国目前的个案监督，根据实践中的具体表现，可以总结为是地方人民代表大会对审判机关、检察机关和行政执法机关工作中出现的违法行为、所办错案或可能出现的错案，采取的一些具体监督措施。在实践中，人大的个案监督又以对同级人民法院审判工作的监督居多。1关.于监督的对象问题，全国人大常委会起草的《关于对审判、检察工作中重大违法案件实施监督的规定》草案中，从题目上表明了监督的对象是审判、检察工作中的“重大违法案件”。实践中许多地方人大监督的范围则十分宽泛，监督的范围涵盖了审判、检察工作中的违法行为和造成的错案。对错案的认定标准，一般并无具体的规定，属于人大自己因时因事认定的内容。2关.于监督的提起，通过以下方式确定监督的具体案件：公民、法人和其他组织申诉、控告、检举或者以其他方式反映的案件；人大代表所提出的案件；上级机关交办或领导批示重点督办的案件；司法机关、行政执法机关反映或者要求监督的案件。但在实践中由于条件限制，不可能对所有案件都全部过问，主要是针对人大代表提出的案件和领导批示、交办的案件。3关.于监督的具体实施，采取以下形式：将案件转交被监督机关，限期办理并报告结果；责成被监督机关向同级人大常委会、主任会议或工作委员会汇报案情；调卷审查；成立特定问题调查委员会进行调查；对有关机关提出询问、质询。此外，某些地方还采取一些特殊的做法，组织人员较全面地审查、评议已决案件；有的地方人大通过新闻媒体公示，在当地设若干点接待公众对法院的投诉，并要求法院限时作出复查和答复，等等［2］关.于4.监督的主体：各地的监督实践中基本上没有通过人民代表大会进行个案监督的，主要是由人大常委会及其工作机构实行监督。人大内部的监督主体多而无序，形成了多头监督的局面。关.于监督的一般程序：由于没有统一规范，具体的监督方法和程序不一而足。在监督过程中，对不认真执行《个案监督通知书》，对监督的案件久拖不办的，向被监督人民法院提出质询。（二）个案监督的法律依据问题人民代表大会是我国的国家权力机关，人民法院由它产生，对它负责，受它监督。所以，各级人大对同级人民法院的审判工作，拥有法定的监督权力。这一点毋庸置疑。但是，人大对法院的审判，有没有个案监督权呢？根据《宪法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》的规定，县级以上人大及其常委会监督人民法院审判工作的权力主要有以下几个方面：1评.议并表决法院的年度工作报告；2.对法院的人事任免权；3.宪法实施监督权；4质.询权，即在各级人大会议期间或常务委员会会议期间，代表有权通过法定程序向人民法院提出质询案，受质询法院必须作出答复；5对特定问题组织调查并作出决议权；6.特赦权；7对.人大代表逮捕和刑事审判的许可权，即人民法院逮捕或审判（刑事）人大代表须经人大主席团或常委会许可。在以上七种监督权力中，只有后四种与具体案件的处理有关。其中，特赦权和对人大代表逮捕和审判许可权只适用于特定身份人员的特定事项，并不是个案监督关注的焦点。至于质询权和特定问题组织调查权，在实践中的确被许多地方人大引为进行个案监督的依据。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，在地方各级人大或其常务委员会举行会议期间，一定数量的代表可以联名向本级人民法院提出书面质询案；县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会可以组织关于特定问题的调查委员会，调查委员会的组成须经该级人大全体会议或人大常委会的全体会议决定。上述两种监督方式，都是适用于较为重大的问题，法律也都已规定了严格的提起条件，须由法定数量的代表或委员提起。实践中地方人大进行个案监督有的采用了组织特定问题调查委员会的形式。应该说，随意启用这些方式进行具体案件监督工作，把纯属人民法院行使审判职能的某些案件提高到“重大问题”的高度上，应属对人大权力的一种曲解，是对宪法和法律规定的扩大解释。如前文所介绍，目前人大实行个案监督时所采用的常见方法是将特定案件转交人民法院办理、要求限期办结并报告结果、听取汇报、调卷审查、组织人员进行调查等。这些具体方法在宪法和法律中都没有明确规定。可见，宪法和法律并未明确赋予人大直接介入具体案件的处理，即进行个案监督的权力。对此，主张个案监督的论者又引用了宪法第41条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条的规定，即公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利„„”，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会拥有监督本级人民法院工作、受理人民群众对人民法院及其工作人员的申诉和意见的权力。而当人大常委会受理申诉、控告、检举法院及其工作人员时，不可能不涉及对具体案件的监督。也就是说，人大的“个案监督”是处理公民申诉、控告、检举的一种必要形式。从以上这些观点中可以发现，对实践中主要采用的个案监督方法，其法律依据只能从宪法和有关组织法的规定中逆推得出。但是，在现代法治国家里，任何国家权力均须由法律明确授予，而不可依常理反证或逆推而得。在我国实行依法治国方略的今天，同样必须贯彻这一要求。综上可见，我国现行法律当中并没有关于人大对法院审判具体案件进行监督的明确规定，人大的个案监督没有严格的法律依据。根据一些代表的提案，全国人大从199年9起已经全面开始对人大监督问题进行立法调研。监督法的早日颁布，对消除和纠正目前一些地方人大制定的个案监督规定与宪法、诉讼法的冲突，合理设计人大监督审判工作的制度，应能发挥重要的作用。（三）对个案监督的评价个案监督的出台，是地方各级人大为了加强监督力度、遏制司法腐败，切实维护人民群众的申诉、控告、检举权而采取的一项措施。各地人大推行个案监督以来，确实在一定程度上实现了对人民法院审判工作的监督制约，纠正了一些冤案、错案。但是由于这一制度使人大这一权力机关行使了专业司法机关的职能，不符合现代法治的一般规律，而且本身缺乏法律规范，所以并不是一个可行的做法，在实际执行中也产生了一些难以避免的问题。个案监督存在的弊端主要有以下方面：1从.监督主体方面来看，极易形成个人监督，违背民主原则。人民代表大会及其常务委员会由于组成人员众多、主要以议事为其工作特征，所以不可能经常性地监督个案的处理。所以对具体案件进行监督的主体往往是人大常委会主任、其他委员或代表个人。这样，由人大领导或个别人大代表单独进行监督的做法，无形中就放弃了会议制这一体现民意的工作方式，使个案监督发展成个人监督，丧失了人大监督制度的根本性价值-人民民主监督。2从.监督案件的范围来看，具有很大的随意性，不能为公民提供普遍的救济。由于人大不是专门的司法机关，没有足够的人、财、物资源用于解决具体的案件，所以监督的案件只能局限在较小的范围之内。这决定了个案监督不能成为一种经常性的、普遍性的救济制度。尤其是人大监督成功的案例引起公众注意之后，会有更多的案件涌入这一渠道，如此则人大必然不堪重负。3.从个案监督对案件实体处理的作用来看，容易受多方面因素的影响，偏离法律轨道。最突出的一点是，我国人大作为人民行使国家权力的议事机关，其组成人员的成分要求具有广泛的代表性，代表分别来自不同的职业，对代表的法律素质并无严格要求。受此影响，由人大代表对个案的法律问题作出具体的判断和处理，极易导致“情感审判”。个案监督单纯照顾了司法民主的实现，却极大地冲击了司法的专业化和精英化。另外，地方人大作为当地利益的代表，容易产生地方保护主义色彩。4从.个案监督对正常诉讼程序的影响来看，易对正常的审判工作造成不当冲击。人大监督个案的方法，有的是在审判程序进行中直接过问案件的处理，这对办案法官的独立判断不可避免地会造成一些影响。有的在法院作出生效裁判之后，反复要求重新办理，完全无视判决的稳定性。至于人大进行调查取证、询问证人，直接办理案件的情形，则彻底背弃了我国现行诉讼制度规定的法定程序。5.从个案监督的实际后果来看，由于受案标准的不确定性，人大监督的启动就失去了衡准，因此救济的机会就不均等，违反了法律面前一律平等的原则。不管人大在选取监督对象时是否掺加了人为的因素，都在事实上产生了新的社会不公：有的案件得到了人大监督的救济，同样的案件则可能得不到这样的机会。更常见的情况是，“对司法个案的监督往往是通过人大办公机构的领导的‘批示’方式来进行的，谁能找到批示人，谁能找到高权力位阶的批示人，谁就有了左右法官的可能。”[3结]果是，监督启动标准的随意性带来了新的司法腐败通道。二、个案监督与审判独立面对我国实践中人大通过个案监督对案件进行实质性处理的情形，赞同和反对者褒贬不一，对人大的个案监督权分别从法律依据和理论基础上作出了不同的阐释。对此，如果换一个角度来考虑，也许可以更清晰地得出结论，那就是，诉讼案件的审判权是否应该专属于法院，抑或可以在某些情况下转交给其他机关（例如人大）呢？答案是显而易见的。我国已经在宪法中确立了审判独立原则。因此，审判权只能是专属。人民法院行使的法定职权，一切案件的审判权都集中于人民法院，不能割裂。（一）审判独立原则的产生和确立在国家的治理活动中划分不同权力的思想，由来已久，并非近世才有。早在古希腊、罗马奴隶制时代，亚里士多德、波比里阿等思想家便分别在其著作《政治学》、《罗马史》中提出过分权制衡的问题。这一思想对后来的西方思想家们提供了重要的启迪，终于在资产阶级大革命时期发展完善为著名的“三权分立”学说，为资产阶级反对封建专制的启蒙运动提供了重要的思想武器。分权学说为司法独立奠定了坚实的理论基础，促成了近现代西方国家司法机关的独立建置。自上世纪中叶以来，司法独立原则也在联合国的多部重要法律文件中得以规定。194年联合国大会通过的《世界人权宣言》第10条规定：“人人完全平等地有权由一个独立而无偏袒的法庭进行公正和公开的审讯，以确认他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控。”196年6联合国大会通过的《公民权利和政治权利国家公约》第14条规定：“在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼案件中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。”联合国倡导司法独立的最重要的法律文件是《关于司法机关独立的基本原则》，该文件中明确规定了司法独立的具体标准。该文件第2条规定：“司法机关应不偏不倚、以事实为根据并依法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右，不论其来自何方或出于何种理由。”第3条规定：“司法机关应对所有司法性质问题享有管辖权，并应拥有绝对权威就某一提交其裁决的问题按照法律是否属于其权力范围作出决定。”第4条规定：“不应对司法程序进行任何不适当或无根据的干涉；法院作出的司法裁决也不应加以修改。”第5条规定：“人人有权接受普通法院或法庭按照业已确立的法律程序的审讯。不应设立不采用业已确立的正当法律程序的法庭来取代应属于普通法院或法庭的管辖权。”第6条规定：“司法机关独立的原则授权并要求司法机关确保司法程序公平进行以及各当事方的权利得到尊重。”联合国法律文件中确立的司法独立原则代表了世界各国对司法独立内在标准的共同认识。其核心内容可以概括为：从事法庭审判的人员在进行审理活动和制作司法裁判方面拥有自主性和独立性，除服从宪法和法律的规定之外，不受外界任何组织或个人的干预。司法独立原则的内在标准可以划分为以下三个方面：一是司法权归属的专有性。国家的司法权专属于法院，不能由任何其他机关、组织、个人代行司法事务；二是司法权行使的独立性。法官在依法履行司法职务时，不受任何外界势力的干扰、影响和控制；三是司法权行使的合法性。司法权独立行使必须以遵守国家宪法和法律为前提，否则就会导致司法专横和司法腐败。以上三个方面的标准有机结合起来，共同组成了司法独立的普遍准则。当今国际性法律文件中的司法独立，都是指审判独立、法官独立而言。作为各国普遍承认和遵守的一项原则，司法独立具有政治的和法律的双重意义。从政治原则的角度来看，司法权的独立是一个国家在内部政权组织方式上法治化、现代化的重要标志，体现了司法权相对于行政权和其他任何个人、团体意志的超脱地位。从法律原则的角度来看，司法权的独立是现代诉讼制度发展所决定的一种技术性的设置，能够防止法官的审判受到外界势力的不当干扰和控制，确保司法公正。可以这么说，没有司法独立，就没有真正意义上的民主国家和法治社会，也没有现代意义上的司法制度。这是联合国和世界各国普遍确立司法独立原则的认识基础。我国宪法、三大诉讼法和人民法院组织法明确规定了人民法院是国家唯一的审判机关。《宪法》第12条6则确立了审判独立原则：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”就我国宪法对审判独立的这一表述方法，有学者认为不如195年4《宪法》的规定精当，建议恢复195年4《宪法》对审判独立的表述方法，规定为“人民法院独立进行审判，只服从法律”。这一主张值得考虑。（二）个案监督与审判独立的矛盾在完善的法治状态下，法院应能自主地解决一切诉讼案件，社会生活中发生的各种纠纷都以法院的审判作为最终的救济途径。有限的社会资源不可能全部投入到某一种社会事务中去。因此，社会分工决定了纠纷的解决也应该由一定的专门组织承担。而对这种职能的特殊性和重要性的逐步认识，使得人类在长期的政治社会实践中逐渐达成了一种共识，即审判权须专属于某一权威的机构来独立掌握。审判独立原则的确立，是由人类社会长期法律实践的经验所决定的。公正的审判必须排除法律本身以外的一切外力影响和左右，哪怕这种外来力量也以公正为名，或者打着更高公正性的旗帜。正如美国学者亨利？米斯所指出的：“在法官作出判决的瞬间，被别的观点、或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。”[4]在审判独立的具体标准中、审判权归属的专有性与其行使的独立性是两项紧密相连的内容。独立性是前提，专属性是结果。审判权之所以应当独立，是由其所具有的以下特征所决定的：1、中立性。审判权的中立地位，是其作为一种纠纷解决方式所天然应该具备的。人民法院依照法律规定审判案件时，必须在诉讼双方之间保持不偏不倚的地位，这是法院判决的公信力来源所在。如果人大对案件的处理享有指挥、决定的权力，法官就不得不考虑人大对案件的倾向性，审判权的中立性要求也就难以保证了。2、被动性。根据不告不理的现代诉讼原则，审判权不能自行开启，而只有当原告向法院告诉以后诉讼才能开始。这种对审判权的消极设置，正可以使得法院作为一个社会纠纷的权威解决主体，其权力无从四处扩张。这就与行政权主动介入和干扰社会事务的特性区别开来，不致产生一种难以控制的强大司法势力。可见，被动性的设置可以有效地避免法院审判权的扩张和滥用。正因为此，法治国家中议会监督的重点都是行政权的滥用和失控，对司法的监督并不多见。3、公开性。公开是审判权运行的一个基本原则。除了少数为了保护更大的社会利益、由法律明确授权可以不公开审理的情形外，审判必须是面向外界予以公开的，案件的利害关系人、其他普通公民、新闻媒体都可以旁听案件的审理。阳光是最好的防腐剂，这种透明的审理机制是审判公正的最好保障。我国目前审判工作改革的一个重要内容就是贯彻庭审的公开性，许多法院开始真正把公民旁听审判落实下来，此外还有加强合议庭职权，改革判决书的写作等措施。如果这些促进公开审判的内部机制能够真正得到改善，那么审判结果的公正性就有了可靠的保证。4、终局性和权威性。法院的审判程序结束之后，得出的生效裁判具有终局性，并且产生一事不再理的效力。即使在一定情况下可以重新审判，也必须是出现了法定的再审事由。只有这样才能维护判决的权威性和终局效力。而且生效裁判的稳定也有利于社会关系的稳定。在我国推行依法治国宏伟战略的进程中，依照现代法治国家的通行原则确立法院在社会中的权威，也是一个必要的前提。正如澳大利亚前首席大法官杰勒德？布伦南所说，“法治取决于甚至可以说等于法院的公信力。摧毁公众对法院的信任，也就毁坏了法治的基础。”由于审判权具有以上几个重要的特征，所以具备了公正处理社会纠纷的专门结构。那么，将对案件进行审判的权力交给法院独立行使，本身即能够产出整体上公正合理的判决来。人大或是其他机构不适当地介入到这一领域，反而会对法院这一专门生产公正的封闭、独立体系造成破坏。因此，审判独立是一个建设、维系一个法治社会的必要条件。审判权的独立性，要求其只能够由特定的部门行使。在现代社会的法律制度下，法院就是这一特定部门。如果说法院的独立地位尚能通过赋予其行使职权的各种保障和制约措施求得实现的话，其他的外界非审判机关的独立性则是难以保证的。人大作为一种以议事为特征的机构，其工作方式和组织体制均与专门从事纠纷解决的司法机关大相径庭。由人大来对个案进行救济，通过对个案的处理来求得具体案件的公正，实有越俎代庖、事倍功半之虞。究其原因，一是在专业特点上，人大的设置不是一种适合进行司法的体制，难以产出公正的裁判；二是由司法机关以外的机关解决纠纷，将国家的司法资源弃置不用，使得社会对正义的实现付出了更高的代价，不符合司法效率的原则。客观地说，我国目前的司法实践中，宪法和法律所要求的审判独立还未能真正落实。人民法院审判案件时经常受到来自外界的不当干涉。而且，法院审判中也存在着司法腐败、徇私枉法的现象，法官素质参差不齐也是不争的事实。正是这些原因产生了个案监督的土壤。不可否认，个案监督是一个非常具体的、有力的监督措施。但是，这种监督方法符合我国的政治体制和司法体制吗？我国政治体制的根本特征是，人大并非与审判机关平行分权的国家机关，而是居于更高位阶的国家权力机关，一府两院均自之而出。我国的人民代表大会制度设置，并未采用“议会”这一国外普遍的“立法机关”设置，将其作为鼎足而立的国家权力中的一极，而是把人大定位为更高层次上的权力机关，就是考虑到了在我国人民民主专政的新型体制下，人民当家作主可以有更充分的体现，所以作为人民代表大会，其执行的权力不同于行政机关和司法机关的权力，并不是一种直接执行某一类国家事务的权力。对于这些具体的国家事务，是通过专业化的分工赋予了一府两院。人大则通过选举、罢免制度和法定的对重大问题的监督制度，确保这些机关完成其各自分工事项。如果我们在人大设计监督程序时孜孜以求的是人大要与行政、司法机关分享国家权力，就必然会使得