论行政决策的科学化与民主化分析研究 行政管理专业

内容摘要行政决策是政府管理的首要环节和履行各项政府职能的基础，而推进行政决策的科学化与民主化则是推进我国政治体制改革的一个着眼点。我国行政决策制度建设和政策法规方面已经取得了不小的进展与成效，但是与西方国家的行政决策科学化、民主化程度相比，我国仍有很大的发展空间。针对这些问题，本文在明确行政决策的科学化与民主化的概念的基础上，回顾了我国行政决策科学化和民主化的进程，并肯定了党和政府取得的成果，最后根据实际提出了相对有效的优化建议。关键词：行政决策科学化民主化AbstractTheadministrativedecisionisthefirststepofthegovernmentmanagementofthefoundationandtoperformallthefunctionsofthegovernment,andpromotescientificanddemocraticadministrativedecision-makingisthestartingpointtopromotethepoliticalsystemreforminChinaa.China'sadministrativedecision-makingsystemandpoliciesandregulationshavemadeprogressandeffectivenessisnotsmall,butcomparedwiththewesterncountries,administrationdecisionscientific,democratization,thereisstillmuchroomfordevelopmentinchina.Aimingattheseproblems,basedontheconceptofscientificanddemocraticadministrativedecisiononthereview,China'sadministrativedecision-makingmorescientificanddemocraticprocess,andaffirmstheachievementsofthepartyandthegovernment,accordingtotheactualputsforwardsomesuggestionstoimprovetherelativeeffective.Keywords：Administrativedecision-makingScientificDemocratization目录TOC\o"1-3"\h\u14399一、行政决策科学化与民主化的理论基础 116180（一）行政决策科学化的内涵 1209621.组织 1112962.程序 130083.方法与技术 129251（二）行政决策民主化的内涵 232063二、我国行政决策民主化与科学的进程与成果 229872（一）中国行政决策民主化科学化进程 22402（二）中国行政决策科学化与民主化取得的显著成效 3198821.咨询机构作用日益明显 3244242.公民参与行政决策途径增多 475143.实行了行政决策的听证、信息公开和官员问责制度 474764.公共危机管理能力得到加强 4304735.政府的信息化行政建设 52577三、如何加快我国行政决策的科学化与民主化进程 510583（一）立党为公，执政为民的决策理念 521655（二）完善行政决策程序 516653（三）完善听证制度 6216921.完善听证代表的选拔程序 6254522.提高决策利益相关者的组织化程度 669923.保证听证各方主体的利益代表性 6四、17465注释 7五、8821参考文献 7一、行政决策科学化与民主化的理论基础（一）行政决策科学化的内涵科学是用逻辑来判断是否符合事物发展的客观规律，科学的精神是一种理性的精神，因此决策科学化是要按照客观事物的发展规律及人类思维逻辑进行决策活动，遵循理性化，追求的是对决策成功概率的保证，以此作为衡量决策成效的标准。科学性制约着决策的方向、过程和正确性，那么行政决策科学化要求决策者及其参与者应该按照政府自身行为逻辑和客观规律进行决策活动。在现代社会中，行政决策科学化的实现具体依托于三个方面：组织行政决策机构设置的科学化直接决定着决策目标制定、决策方案设计及抉择、决策实施整个决策过程的科学性实现。在现代行政决策体制下完整的决策系统是需要包括决策中枢系统、灵敏的信息系统、权威的咨询系统、高效的执行系统、强有力的监督与反馈系统。它们之间应分工合理、任务明确、职权清晰、密切协作，共同完成行政决策的各项任务，确保行政决策目标的实现。这从根本上反映出行政决策的体制性问题，对行政决策的科学化具有决定性意义。程序按照科学的程序进行决策，是行政决策科学化的行为保证，科学的行政决策程序应当是一个具有严密衔接特质的逻辑程序系统，存在内在的规律性。西蒙对决策程序的研究成果为决策理论的发展做出了巨大贡献，他认为决策要做到准确、及时、有效，应遵循四步程序，第一步是信息阶段，通过信息的收集提出问题，确定可以解决的问题，找出问题产生的原因，制定决策目标。第二步是设计阶段，设计解决问题的方案，通过分析评估淘汰不能达到决策目标的方案。第三步是抉择阶段，在诸多行动方案中进行抉择选出并确定最符合某种满意标准的方案。第四步是对实施方案进行审验和修正阶段。在该阶段实施追踪决策是非常重要的，可以对决策进行修正实现决策的双重优化。3.方法与技术在决策过程中运用科学的决策方法、技术和手段可以更加便利的达到科学化的要求。现代科学技术的发展促使行政决策实现了定性和定量方法的高度统一，例如电子计算机、数据库、遥控遥测、卫星照片判断等科技技术为决策科学化高要求化提供了条件。（二）行政决策民主化的内涵行政决策中的民主也是以符合大多数人的意愿为衡量标准，将公民意志、利益及需求的满足程度作为判断决策活动效果的基本尺度，其实质就是以大多数人的意愿制约个体或少数人的利益动机，在群体利益妥协的过程中实现公民意愿表达与公民利益整合的过程。行政决策的民主化表现在两个方面，一是要求行政决策要尽可能的符合公共利益的要求；二是要保障公民参与的平等权利。只有遵循民意，做到知民情、‘懂民意，广泛的输入不同的利益表达，协调和均衡不同的利益需求，才能为决策建立广泛的社会基础，实现从程序到实质的民主化，进而提高民主化的水平和程度。决策活动不仅仅是个单纯的抉择行为，从决策的视角来看，决策大师西蒙将决策解释为动态的过程，“组织的总目标确定后，决策过程并没有结束。‘决策’工作同‘执行’工作一样渗透到整个管理型组织当中，事实上这两者紧密相连，缺一不可。因此一般管理理论既要包括保证决策正确制定的组织原则，又要包括决策有效执行的组织原则。”[1]因此对行政决策民主化也要从动态的视角去认识，包括行政决策方法民主，决策目标的民主，不仅需要保证决策过程中公民参与程度，而且需要实现公民参与对决策结果有效性的保证。具体来说，行政决策目标民主化就是要求行政决策作为社会价值的权威分配手段最大化的实现公共利益。通过公民参与为多数人的意见可以进入决策程序提供了机会和途径，这也是决策民主化的内在要求。而这一目标的实现需要遵循公平、公正的原则，就依托于决策方法的民主化。决策方法的民主化也是涵盖广泛决策利益群体的民主，不仅仅是表现在程序上的民主，更主要的是依靠程序化民主来最终实现社会公共利益的实质民主。只有这样才能避免决策过程中民主出现非多数的情况。二、我国行政决策民主化与科学的进程与成果（一）中国行政决策民主化科学化进程我国行政决策的科学化与民主化道路并不是一蹴而就的，而是在波折中探索前行。建国初期，“由于经济建设的急于求成、‘文化大革命’的错误决策，以及在科技发展战略、教育方针、文化政策等方面都有过严重的失误，并为这些失误付出了沉重的代价。”[2]十一届三中全会以来，尤其是改革开放以后，历任国家领导人开始重视决策的科学化与民主化问题，我国行政决策的科学化与民主化步伐开始加快，行政决策体制不断得以完善。1980年8月，邓小平发表《党和国家领导制度的改革》重要讲话，讲话中指出党的领导决策重大失误的产生，与决策不科学、不民主有着紧密的联系，成为我国行政决策体制改革的先声。自十二大开始，行政决策体制改革被列为具体的政治体制改革，科学民主决策成为了各级党政部门执政的基本理念，历次全国人民代表大会报告当中都多次提及建立健全行政决策机制和具体的决策制度。十三大报告第一次提出了“党的决策的民主化和科学化”问题。十四大报告进一步提出：“决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务。领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策制度。”经过多年的发展，我国行政决策体制逐步得到发展，党政不分的决策体制明显改善，各级地方政府初步建立了包括以决断、信息、咨询、执行、监督等子系统为支撑的决策体制。”党的十五大再一次强调，要逐步形成“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率”。2001年江泽民在“七一”讲话中概括提出了”集体领导，‘民主集中、个别酝酿、会议决定”的“十六字”决策方针。自此，决策机制的科学化、民主化成为重点关注的问题，而经过几次职能调整和机构改革之后，各地的政府行政机构按照人员精简、分工明确、统一效能的目标，普遍建立了政策研究室、发展研究中心或信息处理中心等研究咨询机构，而民间政策研究咨询机构也逐渐浮现出来，所有这些都促进了决策的科学化与民主化。各级政府也开始重视咨询机构和咨询专家的作用。十六大提出要改革和完善决策机制，指出正确决策是各项工作成功的重要前提。这就要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实一李惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化。党的十七大报告中指出，“要健全民主制度，丰富民主形式、拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”同时，还在报告中明确提出了行政管理体制改革“决策科学”的目标。（二）中国行政决策科学化与民主化取得的显著成效1.咨询机构作用日益明显随着行政决策的日益复杂化、科学化，中国行政决策的咨询机构逐步得以发展，在政府内外形成了一批智囊机构和思想库。但从总体上看，中国智囊团更多是在体制内而非体制外，也就是说绝大多数的思想库是属于政府内部的咨询机构。比如政府机关内的研究室和专业委员会，通常是服务于领导决策制定的。2.公民参与行政决策途径增多改革开放以来，随着经济社会的发展和人民生活水平的不断提高，公民自身对参与决策的认知度大大提高，各级政府也为公民参与行政决策提供了各种平台和保障，有力地促进了行政决策的民主化和科学化。具体来说，公民可以通过以下方式参与行政决策：第一，参加选举。通过参加选举决定各级领导人，从而影响决策的制定，这是最为惯常而普通的参与方式。公民也可以通过选举代表来间接影响政府决策制定；第二，参加政党、政治社团或非政府组织活动。中国共产党是执政党，处于政策制定的权力结构中心，公民可以通过加入中国共产党来影响国家方针政策的制定。另外，还可以通过参加各民主党派来参政议政。在我国，还有工会、妇联和共青团等政治团体。这些团体一方面要维护自己所代表群体的利益，把群众的意愿和要求及时地反映给党和政府；另一方面，要接受共产党的领导，传达、宣传党和政府的方针、政策和指示，发挥出党和政府联系群众的桥梁、纽带作用。公民通过参加这些组织化的社团活动而有效地影响行政决策制定。第三，以信访等方式与政府及其官员接触。公民既可以在接待日与政府官员面谈，或以座谈会形式与政府官员沟通，或可以通过信访与政府官员接触。信访是中国公民表达诉求，影响行政决策最为重要的制度化参与渠道。公民通过来信来访，可以反映问题，而民情民意又可以敦促政府改进存在的问题，促进政府反思自身存在的不足，促使政府和执政党改进工作，完善政策。3.实行了行政决策的听证、信息公开和官员问责制度把听证程序引入中国行政决策领域的法律是于1998年5月[日正式实施的《中华人民共和国价格法》，该法明确要求“制定关系群众切身利益的公用事业价格，公益性服务、自然垄断经营时商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。”2000年3月15日，九届全国人大第三次会议通过了《立法法》，其中第三十四条规定，列入议程的法律案，立法机关应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。我国听证制度由此正式进入立法领域。4.公共危机管理能力得到加强当前，随着社会转型速度的加快，我国各类突发事件不断发生，各种矛盾的复杂性增加，社会生活中的不确定因素明显增多，这对党和政府的公共危机管理能力及其建设提出了很高的要求。在经历了唐山大地震、南方洪灾、“非典”、禽流感以及2008南方雪灾、汉川大地震等重大公共危机事情后，为把危机带来的损害降到最低限度，我国政府不断制定并完善有效的公共危机应急制度，增强自身的公共危机管理能力。《国家突发公共事件总体应急预案》的颁布，对突发公共事件的组织体系、运行机制、应急保障、监督管理都提出了具体措施，其中的许多内容都体现了国际上比较先进的危机管理思路。特别是在去年的汉川大地震中，通过政府对抗震救灾活动的有力组织，中国政府应急管理机制和能力，在这次抗击四川汉川大地震中得到加强。最显著的表现就是：政府快速反应、措施得当、效果明显，最大限度地降低了灾害所造成的损失，对恢复社会秩序、维护社会稳定、保持社会和谐起到了中流砒柱的作用，应对危机的态度和能力得到世界各国的充分肯定。因此，以此为契机，着力总结和研究应对突发事件的宝贵经验，不断提高应对危机管理的能力，具有重要的现实意义。政府的信息化行政建设我国各级政府开展了电子政务建设，通过网上信息发布、新闻发布会等方式为公众提供信息，设立了县(市)一级热线、领导接待日等，拓宽群众参政议政的渠道。不断完善的科学民主决策机制，使得政府部门的行政决策水平和质量有了进一步提高，一系列重大决策得到了人民群众的拥护和支持。三、如何加快我国行政决策的科学化与民主化进程（一）立党为公，执政为民的决策理念在现实的决策环境下，政府与社会的互动实质上就是各方利益之间的相互博弈，由于政府的权威性造成了这种利益关系起点就是不对等的，政府权力在决策中作用的发挥难以避免的会催生政府自身特殊利益的形成。在政府与社会的互动活动中，所谓的各种利益实现平衡其实总是以政府各部门特殊利益为一前提的。对于现代政府来说，随着政府职能的转变，政府治理目标与理念也在不断的完善，如从追求效率向追求公平转变，政府本位理念向社会本位转变。因此，行政决策作为政府活动的基本方式，决策民主化与决策科学化的实现就需要转变政府与社会互动的理念，政府与社会公民的关系应该从管理、控制向服务的方向转变，这样政府对公民自上而下的管理权力与公民对政府自下而上的制约力量的互动才能真正发挥作用，降低政府在决策过程中自身特殊利益的需求，确保决策民主化方向性的正确。确保立党为公，执政为民。（二）完善行政决策程序科学的行政决策程序，能保证科学的决策结果，反之，则会影响决策结果的科学性。公认的科学决策程序大体分为以下四大步骤，即提出问题，确定目标；调查预测，拟定方案；评估选优，确定方案；实施反馈，修正完善。也就是说，“行政决策程序可以划分为政策提议程序、政策设计程序、政策议决程序和政策完善程序。”[3]程序化的决策制度是保证决策科学的条件，程序化决策制度包括以下几方面:重大决策有若干相互衔接的程序构成；每一个程序都有人负责；在程序的每一个关口都有人从技术、经济的角度进行决策分析。任何决策过程，都必须遵循法定程序或正当程序，否则便是违法程序或不当程序。政府重大决策程序规定的核心就是规范决策的程序化。从提出问题、调查研究到咨询论证、信息公开和听证、最终集体决定或民主决定，都以制度为依据，程序化地运行。为此，只有制定出重大决策程序相关的各项制度，将行政决策程序规范化，决策体制的构成要素才能合理的介入决策过程中，发挥应有的作用；重大决策才能在程序中严格执行，才能更好地提高决策的科学化、民主化程度。（三）完善听证制度听证制度是与重大事项社会公示制度相配合的一项制度。有很多重大事项进行公示后需要进行听证。建立并完善听证制度，能够充分保证公民的有序政治参与、增加决策过程的透明度，保持社情民意经过正常渠道反映到决策机关，影响政治决策，缓解社会矛盾，保持社会稳定。公民通过政治参与表达自己对公共财富和价值分配的意愿，并施加压力，使政府行为不至于与公民的意愿发生矛盾，从而左右政府作出的决策。完善听证