事业单位法人履职评估及评估结果运用的调查研究

事业单位法人履职评估及评估结果运用的调查研究事业单位法人履职评估，是*****2009年为促进事业单位法人认真执行“三定”规定，提高公益服务水平，创立的一种监管方式。该项工作自开展起来，为推动*****事业单位健康发展，优化机构编制资源配置，发挥了重要作用。当前，地方党政机构改革和事业单位分类改革深入推进，加强和创新事中事后监管进一步深化，事业单位法人履职评估应该进一步强化，才能更好地为改革助力，为公益服务。一、履职评估的由来与发展（一）履职评估的产生。对事业单位的监督管理，是《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）及其实施细则对登记管理机关的职责要求，也是《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（以下简称《管理条例》）和《机构编制监督检查工作暂行规定》（以下简称《暂行规定》）对机构编制部门的职责要求。然而，以上法规没有明确具体的工作抓手，即使有也缺乏足够的效力，导致事业单位法人监管始终在低层次徘徊。比如，实施细则仅第六十八条对监管方式做了表述：“登记管理机关应当通过审查事业单位年度报告和其他相关方式对事业单位进行11个方面内容的监督检查”。监管方式只有“审查事业单位年度报告”和“其他相关方式”，给登记管理机关实际操作带来较大难度。还有《管理条例》《暂行规定》虽然都对监督检查和评估作了相关要求，但具体如何监督检查没有明确，对发现问题的处理方式在实践中也难以执行。鉴于以上原因，*****市编办主动作为，积极探索，2008年，在临湘市开展了事业单位法人履职评估试点，取得了较好成效，2009年，《*****市市直事业单位法人履职评估办法》（以下简称《评估办法》）出台，并以两办名义印发给市直各单位，标志着履职评估的正式产生。（二）履职评估的发展。《评估办法》出台后，*****市编委根据《评估办法》制定了实施方案和评估细则，明确了评估对象和内容，规范了评估方法和步骤，建立了评估组织，为履职评估的顺利推进和持续开展打下了良好基础。后来，结合评估实践，评估方案逐步调整完善。评估组织领导方面，2012年前，评估工作领导小组由市委副书记任组长、2名市委常委任副组长；2012年开始，评估工作领导小组组长调整为市常务副市长，市委编办主任和*****楼区区长担任副组长；2014年以后，评估工作领导小组组长由市委编办主任担任。评估方式方面，从开始的相关业务部门评估、举办单位评估、评估办评估调查、公众代表评估调查和综合评估等多种评估方式联动的形式，逐渐简化为评估办评估调查和综合评议两种方式。评估结果拟定方面，2014年前是根据考核打分情况，将被评估单位评定为优秀、合格、基本合格、不合格四个等次，并提出相应评估意见，对优秀单位予以报请相应表彰；2014年将被评估单位评定为一类、二类、三类履职单位，并提出相应评估意见；2015年开始，评估省去了考核打分和等级评定环节，直接针对问题提出整改意见。总体来看，履职评估经历了一个创立、规范、完善、简化的过程。（三）履职评估的成效。10年来，履职评估工作围绕市委、市政府工作大局和事业单位分类改革、社会民生等重点、热点问题，每年确定一批单位作为评估对象，共对151家事业单位法人开展了履职评估，发出整改通知书48份，履职评估报告151份。2009年-2013年，先后分批将涉农服务、行政执法、食品安全监管等领域的117家单位进行评估，其中8家被评为“优秀”等次，69家被评为“合格”等次，13家被评为“基本合格”等次，5家被评为“不合格”等次；2014年对8家事业单位进行评估，1家被评为一类履职单位，3家被评为二类履职单位，4家被评为三类履职单位；2015年-2017年，对26家事业单位进行了履职评估。通过履职评估，界定厘清了市农业科研所等26家单位的业务范围，调整了15家单位的机构设置，优化了32家单位的人员编制配备，撤消了市国际口岸服务中心、市《新生活》杂志社等9家单位，督促整改职能缺位、越位、不到位，人员混岗，落实登记管理规定不严等问题42项，有效强化了机构编制工作的权威和地位，推动了事业单位规范化运行和健康有序发展，同时为提升事业单位公益服务水平，促进地区经济社会发展做出了贡献。此外，履职评估工作在全国也有较大影响，*****市编办曾先后3次应邀在全国机构编制监督与事业单位登记管理工作会上作经验介绍。二、加强履职评估的必要性相对行政机关，事业单位有其特殊性，特别是部分级别较低、规模较小的事业单位，其审批成立本身存在一定的自由裁量权，成立之后的监管有很大的空间，也可能存在很多漏洞，十分有必要加大监管力度。（一）强化事业单位事中事后监管的需要。从监管本身看，事业单位法人履职评估先于公示信息抽查产生，相对公示信息抽查和实地核查等监管手段，具有监管内容更全、监管方法更多、监管效能更优的比较优势，是被全市登记管理机关实践证明了的最优方式。同时，2016年12月，中央编办下发了《关于加强和创新事业单位法人登记监管工作的通知》（中央编办发[2016]81号），对事业单位事中事后监管提出了新的更高要求，为加强履职评估提供了强有力的政策依据和外部环境。（二）提高事业单位公益服务水平的需要。从监管目的看，对事业单位的监管最终目的是为了促进社会公益事业发展。事业单位涉及到人们生活的各个领域，随着经济社会的发展，人们对公益服务的需求越来越高。如何提高事业单位的公益服务水平，除了来自政策、资金、技术等外部环境的支撑和自身主动作为等因素外，也离不开外部的监督检查。通过监管，给事业单位施加不得不作为的外部压力，有利于倒逼事业单位优化公益服务。（三）实现机构编制资源优化配置的需要。从监管对象看，履职评估重点对象是运行异常的单位和涉改单位，通过检查业务活动开展情况，看职能职责是否变化，业务范围是否改变，人员编制是否合理，及时发现此类单位机构编制配置方面存在的问题，进而为机构整合、职能调整、编制增减提供有力依据。此外，机构编制是党的重要执政资源，具有限额性，能否实现最优化配置，确保效能最大化，直接关系到一个地区的经济社会发展大局，如此看来，履职评估理应进一步强化。（四）维护机构编制部门良好形象的需要。从监管责任看，机构编制部门作为主抓机构编制工作的党委议事协调机构，负有对事业机构编制审批、监管的重要责任。特别是当前，从中央到地方，转变“重审批、轻监管”方式已经形成共识，机构编制部门不仅要把牢审批关，更要织密监管网，只有让事业单位从一成立就纳入监管，坚持从严监管，形成审批、监管、反馈的闭合回路，才能实现事业单位的良性发展，切实维护好机构编制部门尽责有为、严格公正的良好形象。三、加强履职评估要解决的问题通过查阅履职评估历年档案资料，征询市、县编办（登记局）和各事业单位及举办单位的意见建议，借鉴外地在监督管理方面好的做法，笔者认为加强履职评估及评估结果运用，必须要解决以下4个问题。一是评估主体与评估内容不匹配的问题。从近几年的评估实际看，评估主体主要是登记管理机关工作人员，但评估内容涉及到事业机构编制科、园区机构编制科、监督检查科以及实名制管理和信息科，单由登记管理机关实施，无论是人员力量还是业务水平都不利于工作开展。建议：整合机构编制部门和登记管理机关力量，形成监管合力，做大做强联合监管。在事业单位法人履职评估工作领导小组的领导下，以事业机构编制科、园区机构编制科、实名制管理和信息科、监督检查科以及登记管理局人员为基础，组建评估领导小组办公室，其下设3-4个小组，每个小组基本包含1名各业务线人员，由一名科（局）长任组长，每个小组为独立评估单元，确保评估主体与评估内容相匹配。二是工作名称与工作内涵不匹配的问题。“事业单位法人履职评估”从名称看，表示的是对事业单位法人履行职能职责、开展业务活动情况进行的评价估量，属于登记管理范畴。但从履职评估的实际运行看，涉及很多机构编制管理事项，又属于机构编制监督检查范畴。比如，评估内容中包含执行机构编制纪律情况，以及针对问题采取的核减编制、调整职能、停办机构编制事项、撤销机构等处罚措施都属于机构编制监督检查范畴。如果仅仅依靠《暂行条例》和实施细则等登记管理法规来监管事业单位法人，履职评估将是绵软无力的，也是无法持续下去的。所以，事业单位法人履职评估名称上是纯粹的登记管理工作，而实质内涵却是登记管理机关借助机构编制管理职能来推动自身工作开展，同时反过来促进机构编制管理不断提升。实践中发现，由于工作名称与工作内涵的不匹配，导致评估主体责任不好区分，影响了工作开展。建议：对“事业单位法人履职评估”这一名称进行修改调整，探索开展机构编制评估，打造履职评估的升级版。近年来，北京、上海、青岛、新乡等地根据《管理条例》和《暂行规定》，均制定了相应的机构编制评估办法，其中河南省新乡市就将事业单位法人登记监管纳入其中。将“事业单位法人履职评估”改成“机构编制评估”可谓上级有要求，外地有经验，人民有需求，名正言顺，正当其时。三是结果运用与地位作用不匹配的问题。虽然履职评估工作开展以来，取得了显著成效，但评估结果运用不充分，落实不到位的问题还比较突出。结果运用除涉及到机构编制和登记管理部门外，还涉及到举办单位和纪检监察、组织人事、财政等多个部门，但有关各部门都在强化自己的监管职能，都有自己的一套考评机制，对履职评估结果运用难免存在敷衍应付的现象，导致结果运用在个别部门未能完全落实到位，与履职评估的地位作用不相匹配。建议：1.加强对履职评估的组织领导。提高组织领导规格，由分管机构编制工作的市委常委、组织部长担任评估工作领导小组组长，副组长和成员由相关涉及部门的主要领导担任，从组织领导层面来促使各职能部门和事业单位及举办单位提高对履职评估的重视和敬畏度。2.研究制定评估结果运用办法。相对其他现有的监管手段，履职评估的优势在于结果运用，生命在于结果运用，权威也在于结果运用。否则，不强调结果运用的履职评估就等同于公示信息抽查。必须建立具体的评估结果运用办法和各职能部门联用评估结果的协调机制，确保监管的刚性约束力。四是建章立制与长远建设不匹配的问题。从2009年至今，履职评估经历了4个发展阶段，2009年-2013