电子政务管理模式

第2章

电子政务的运营理念与政府管理方式

1§2.1电子政务对传统行政的影响§2.2电子政务网络环境下的政府管理方式及其特征※§2.3电子政务运营理念※§2.4电子政务与数字鸿沟第2章目录21.电子政务与传统政务的区别与传统政务相比，电子政务从管理形态、管理区域、决策权限、管理模式、管理幅度、管理层次、运行环境、基本理念、运作方式、沟通模式、组织构架、遵循法则、管理方式、管理成本、管理效率等一系列方面均发生了根本性的变化。§2.1电子政务对传统行政的影响3类别传统政务电子政务管理形态实体性虚拟性管理区域区域性全球性决策权限集中管理决策权下放管理模式政府实体性管理系统程序式管理组织结构垂直化分层结构扁平化辐射结构管理幅度窄宽管理层次多少运行环境传统经济以知识为基础的数字经济基本理念管理控制公开参与运作方式层层审核在线通畅沟通模式单向双向互动组织框架官僚体制标准化中介工具4类别传统政务电子政务服务层面多样化单一化遵循法则政务边际成本递增政务边际成本递减管理方式粗放管理精细管理管理成本高低管理效率低高52.电子政务对传统政务的冲击对于传统的官僚体制而言，电子政府不仅是一个全新的概念，而且是一个新的政府管理模式。电子政务的广泛运用，“电子政府”的创建与推动将对“以权力为中心，以控制为单位”的传统行政产生巨大而深刻的影响。这种冲击主要表现在以下几个方面。6管理形态：由实体性向虚拟性转化。行政职能：由管制职能向服务职能转化。行政过程：由暗箱操作向行政公开转化。行政决策：由集中决策向民主决策转化。权力结构：由集权式向分权式转化。行政机构：由臃肿向精干转化。行政人员：由管理型向管理知识型转化。政治民主：由代议制民主向电子民主的转化。7(1)管理形态：由实体性向虚拟性转化。在这个“虚拟世界”中，政府通过上网工程，运用信息技术，构建打破时空、层次和方式等传统界限“虚拟政府”，把政府服务以一个平台的方式展现在人们面前。网络时代的政府管理越来越多地采取信息手段和技术，实现“数字行政”，用数字化管理的方式实行对社会的管理。这样就改变了传统的那种有形的“手工行政”方式.使政府管理内容由过去以实物形态为中心的静态管理转变为以信息和知识形态为中心的动态管理，实现了政府管理方式的虚拟化。8(2)行政职能：由管制职能向服务职能转化。电子政府的建立将使政府职能由管制型向管理服务型转化，即政府利用上网契机完善自身的服务职能，为社会提供平等公平的资源，包括政治、经济、文化、社会一切公共领域的知识和信息。作为公共权力的行使者，政府不再是治民或为民作主，而是为民服务，让公众自己做主.

9(3)行政过程：由暗箱操作向行政公开转化。政府上网后通过自己的网站提供除保密外的大量的公共信息，在网上发布公告，公布政府的法规和政策、领导人的基本情况、政府的行为倾向，特别是重大问题做出决定前在网上公布，让公众广泛参与讨论，经过反复充分的搏奕和酝酿，最后做出决策，实行“阳光决策”.10(4)行政政决策策：由集集中决决策向向民主主决策策转化化。信息网网络的的发展展使每每个行行政人人员都都能及及时获获得其其需要要的信信息，，在工工作现现场就就可以以做出出必要要的决决策，，无须须事事事请示示，层层层汇汇报，，然后后再执执行领领导层层的决决策。。公民和和利益益群体体也可可以通通过网网络有有更多多机会会了解解政府府在做做什么么、在在怎么么做，，并可可以通通过多多种方方式，，如电电子民民意调调查、、电子子公民民投票票、电电子选选举、、电子子邮件件等，，进行行利益益表达达和影影响政政府的的利益益综合合。11(5)权力力结构构：由集权权式向向分权权式转转化。。随着电电子政政府的的逐渐渐实现现，旧旧有的的集权权式的的权力力结构构将被被打破破，代代之而而来的的是多多元化化的分分散权权力格格局。。在互联联网基基础上上发展展而来来的电电子政政府从从技术术层面面成为为政治治权力力分散散化的的催生生力量量。电子政政府将将使集集权式式的管管理体体系过过渡到到交互互式、、网络络化的的平行行管理理体系系，因因为在在网上上只有有主动动的参参与者者，不不存在在过去去意义义上的的“受受众””，信信息在在一切切个体体中平平等地地流动动，金金字塔塔式的的权力力模式式被打打破。。12集权式式的决决策模模式弊弊端:集权越越大的的集体体，经经过的的中间间层次次越多多，决决策有有可能能损害害的效效能越越多。。其次，集权权体制制造成成行政政程序序复杂杂化，，大量量公文文往来来，行行政节节奏因因此变变得十十分缓缓慢。。第三，中央央集权权的另另一个个弊端端是可可能引引起不不负责责任的的态度度。第四，集权权体制制抑制制地方方政府府积极极性和和创造造性。。13电子政政务下下的行行政决决策在电子子政务务的构构架下下，决决策者者能够够及时时获得得所需需要的的信息息，在在工作作现场场就可可以做做出必必要的的决策策，无无须事事事向向上级级汇报报，再再执行行上司司的决决策。。同时时，随随着网网络化化电子子政府府的实实现，，使公公共行行政决决策者者可以以广泛泛了解解决策策所需需要信信息的的前提提下进进行决决策，，避兔兔了靠靠经验验决策策和决决策不不完备备导致致的决决策的的盲目目性，，从而而提高高了行行政决决策的的科学学性和和高效效性。。14(6)行行政政机机构构：：由臃臃肿肿向向精精干干转转化化。。传统统的的行行政政组组织织形形式式是是科科层层组组织织结结构构，，它它的的创创立立与与发发展展不不仅仅与与素素质质较较低低的的人人员员和和平平衡衡的的环环境境相相适适应应，，而而且且也也受受信信息息技技术术不不发发达达的的制制约约。。1516随着着电电子子政政府府的的出出现现，，实实体体政政府府的的组组织织机机构构设设置置将将由由繁繁到到简简。。电子子政政府府作作为为区区别别于于科科层层制制政政府府的的政政府府组组织织形形态态，，可可以以使使用用各各种种新新技技术术手手段段实实现现信信息息化化管管理理，，提提供供最最畅畅通通的的信信息息流流动动渠渠道道，，使使政政府府行行政政最最大大限限度度地地发发挥挥信信息息技技术术的的潜潜力力，，从从信信息息技技术术投投资资中中获获取取最最大大的的回回报报率率。以美美国国为为例例，，自自推推行行电电子子政政府府以以来来，，至至1999年年1月月止止，，员员工工减减少少了了24万万人人，，关关闭闭了了近近200个个联联邦邦项项目目和和招招待待机机构构，，联联邦邦政政府府的的开开支支节节约约了了1180亿亿美美元元。。17(7)行行政政人人员员：：由管管理理型型向向管管理理知知识识型型转转化化。。传统统行行政政体体制制下下，，政政府府扮扮演演着着社社会会主主宰宰角角色色，，为为贯贯彻彻政政府府的的旨旨意意，，行行政政人人员员以以权权制制人人，，以以势势压压人人，，甚甚至至可可以以采采取取压压、、吓吓。。政府府的的信信息息化化必必然然要要求求高高素素质质的的行行政政人人员员队队伍伍。。行行政政人人员员代代表表政政府府与与公公民民在在网网上上平平等等地地对对话话和和交交流流，，必必须须首首先先转转变变观观念念，，由由官官本本位位的的行行政政观观转转向向民民本本位位的的行行政政观观，，18(8)政政治治民民主主：：由代代议议制制民民主主向向电电子子民民主主转转化化。。对于于政政府府而而言言，，网网络络成成了了对对政政府府监监督督的的无无形形之之网网，，在在众众多多网网民民的的监监控控下下，，政政府府行行为为必必须须规规范范化化、、法法制制化化和和程程序序化化，，政政府府的的作作风风和和行行为为都都必必须须纳纳入入民民主主化化的的轨轨道道。。随随着着政政府府电电子子化化程程度度的的提提高高，，政政治治选选举举、、投投票票都都可可以以在在网网络络上上进进行行。。19在以上诸诸种网络络民主中中，最为为常见的的是电子子投票、、电子论论坛等等等。电子投票票电子投票票是网络络民主较较为常见见的一种种形式，，主要用用于选民民的“在在线选举举”或者者就某项项政治议议案表达达意见（（同意还还是反对对）。电子论坛坛电子论坛坛是网络络民主得得以实施施的一种种常用方方式，又又称网络络媒体论论坛，是是网络媒媒体在互互联网上上为网络络用户（（网民））提供的的就新闻闻和社会会问题发发表和交交换意见见的场所所，是在在相互传传递和交交换信息息过程中中形成的的一种无无形的用用户交流流网。20电子竞选选与“在线线选举””或电子子投票相相类似，，在欧美美发达国国家的竞竞选活动动中，候候选人开开始有意意识地利利用因特特网络为为赢得选选举做出出努力，，这种活活动被称称之为““电子竞竞选”（（E－campaigning）。在美国总总统竞选选中，政政治有一一种“电电脑化倾倾向”，，通过网网络空间间，总统统竞选班班子可以以为总统统候选人人筹集数数百万美美元的资资助，并并且可以以动员支支持者。。SectionEnd211.电子子政务环环境下政政府管理理在控制制方式方方面的特特征电子政务务环境下下的政府府管理是是一种以以直接控制制为主，，间接控控制为辅辅；以过程控制制为主，，控制结结果为辅辅的管理。§2.2网络环境下的的政府管理方方式

及其特特征222.电子政务务环境下政府府管理在关系模式方面的特征电子政务将在在虚拟空间里里，打破政府府各部门间的的限制，使人人们可以从不不同渠道取得得政府提供的的信息和服务务，政府机关关间及政府与与社会各界之之间也经由各各种电子化渠渠道进行相互互沟通，并依依据人们的需需求、人们可可以使用的形形式、人们要要求的时间及及地点，提供供给人们各种种不同的服务务选择。233.电子政务务下政府管理理在管理类型方面的特征在电子政务环环境下，随着着政府职能从从政治统治为为主转变到以以社会管理为为主，政府管管理类型也将将发生巨大变变化：服务型型管理将成为为主要的政府府管理形式，，管制型管理理将居于次要要地位。244.电子政务务下政府管理理在服务方式方面的特征在电子政务环环境下，电子子化手段可以以把政府掌握握的静态信息息通过反馈系系统转化为动动态信息，并并主动地提供供给公众，这这当然可以使使政府服务效效果得到显著著的改善。5.电子政务务下政府管理理在办公模式方面的特征电子政务环境境下，信息技技术不仅赋予予“一站式””办公以新的的内涵，而且且出现了更加加快捷方便的的“一网式””、“一表式式”办公新模模式。SectionEnd25电子政务的难难点不是技术术，也不是资资金，而是管管理思想的转转变和管理理理念的更新。。全新理念：法法治理念、民民主理念、公公平理念、科科学理念、责责任理念、服服务理念、效效能理念、系系统理念、创创新理念、安安全理念等十十个方面。§2.3电子政务运营营理念(首页)26§2.3电电子政务运运营理念一、 民主理理念树立民主意识识，尊重社会会公众的民主主权利，在政政府管理中确确实维护和保保障这种权利利。电子政务为民民主政治的实实现提供了充充分的信息沟沟通条件。电子政务对民民主的最基本本保障，主要要体现在公众众的最基本权权利——知情情权。27§2.3电电子政务运运营理念在信息化社会会，政府对信信息的垄断和和封锁将失去去可能性，其其原因有三：信息的垄断和和封锁已为政政府有效管理理所不容。

在信息息化社会，政政务信息成为为政治决策的的基础。信信息的不通畅畅或失真将降降低政府效能能。28§2.3电电子政务运运营理念信息的垄断和和封锁将危害害政府社会管管理职能的发发展。

在信息息化社会，政政府管理职能能的二个要求求(以服务代代替管制，以以调控代替直直接经营)又又要求政府成成为信息服务务的提供者。。因此不进行行信息公开将将危害政府社社会管理职能能的发展政府对信息的的垄断和封锁锁已失去必要要条件。

信息源源的扩大和信信息网络技术术的普及使信信息封锁成为为不可能。29§2.3电电子政务运运营理念二、 法治理理念电子政务的实实施过程是一一个政府管理理由人治走向向法治的过程程。电子政务为法法治的实现创创造了非常重重要的条件。。政务处理的的高透明度使使得政府任何何一种违背法法治精神的行行为都将显露露在公众面前前，甚至连政政府本身的合合法性都会受受到质疑。社会信息化进进程给社会带带来的经济模模式、政治模模式、文化模模式等方面的的巨变，使得得有大量新社社会关系需要要重新调整，，这也要求加加强法治建设设。30§2.3电电子政务运运营理念三、 公平理理念电子政务实施施的目标之一一是减少因地地理位置、地地区发展水平平、受教育程程序等方面存存在的差异。。但由于掌握信信息手段和能能力的不同，，又出现了信信息强势群体体和信息弱势势群体，出现现了“数字鸿鸿沟”。为实现公平，，政府必须为为减小这种““数字鸿沟””做大量工作作。31§2.3电电子政务运运营理念四、 科学理理念电子政务使得得政府管理大大规模采用知知识密度大、、科技含量高高的信息技术术和管理技术术，政府管理理对科学技术术的依赖达到到前所未有的的程度。这要要求我们顺应应这种客观变变化，注意研研究和遵从科科学原则和技技术规律。否否则将受到科科学规律的处处罚。32§2.3电电子政务运运营理念五、 责任理理念这一理念要求求政府明确责责任，牢记责责任，切实履履行责任。政府的权力是是人民大众赋赋予的，政府府与人民之间间的“委托—代理人人”关系，实质质上是一个责责任系统。33§2.3电电子政务运运营理念电子政务给创创造责任政府府创造了必要要条件：电子政务需要要优化的规范范化管理作基基础，这既为为电子政务创创造了条件，，同时也给政政府部门内部部权责体系的的建立和精细细化注入了必必要的压力。。透明度的提高高使各种监督督因依据更加加明确充分而而更具有效性性。公众更易参与与政府管理，，促进政府履履行责任。34§2.3电电子政务运运营理念六、 服务理理念政府职能主要要分为政治统治职能能和社会管理职能能两类。电子政务环境境下，社会管管理职能居于于主要地位，，而政治统治治职能居于第第二位。政府对社会事事务的管理，，由主要是对对公众的管理理，转向全面面服务，“政府管理就就是服务”35§2.3电电子政务运运营理念按照“公众顾顾客”的观点点，政府的顾顾客是公众，，依赖于公众众，它的管理理必须以满足足公众的服务务需求为导向向。电子政务的最佳状态，将是政府对对公众服务需需求做出更快捷的反应，公众众更直接和广泛地地获得由政府提提供的各种服服务。36§2.3电电子政务运运营理念七、 效能理理念行政效率：指指行政管理活活动所取得的的劳动成果、、社会效益同同所消耗的人人力、物力、、财力和时间间(即行政成成本)之间的的比例关系。。这一概念着着重于数量层面，一般不涉及及质量层面。。行政效能：指指行政管理活活动达到预期期结果或影响响的程度，具具体指政府向向公众提供服服务的水平和和能力。它包包括数量、质质量、效果、、影响、能力力、公众满意意度等多方面面的规定性。。这一概念更更着重于质量层面。电子政务的重重要功能之一一，就是加速速从“效率政政府”向“效效能政府”的的转变。37§2.3电电子政务运运营理念八、 系统统理念电子政务是是一庞大的的系统工程程，因此要要求在电子子政务的建建设和运营营过程中，，必须以系系统的思想想、系统工工程的方法法，认识、、分析和解解决实际问问题。38§2.3电电子政政务运营理理念九、 创新新理念电子政务具具有鲜明的的创新性，，主要包括括：技术创创新、管理理创新。电子政务对对信息技术术的高度依依赖要求信信息技术的的全面创新新，否则电电子政务造造就的将是是一个“不不设防”的的政府。没有管理的的创新，就就不会有真真正的电子子政务。39§2.3电电子政政务运营理理念十、 安全全理念人类社会对对计算机网网络越来越越依赖，由由于网络极极易受到攻攻击，这种种高度依赖赖性使得社社会变得十十分“脆弱弱”。电子子政政务务扩扩展展了了国国家家主主权权的的概概念念，，信信息息主主权权成成为为其其中中的的重重要要组组成成部部分分，，传传统统的的国国家家地地缘缘政政治治边边界界之之外外又又出出现现了了新新的的““信信息息””边边界界。。信息息主主权权的的维维护护、、““信信息息””边边界界的的设设防防，，这这些些都都是是涉涉及及到到国国家家主主权权和和安安全全的的战略略问问题题，决决不不是是““黑黑客客””的的小小把把戏戏。。SectionEnd40“数数字字鸿鸿沟沟””（（DigitalDivide）），，又称称为为信信息息鸿鸿沟沟，，最最先先由由美美国国国国家家远远程程通通信信和和信信息息管管理理局局（（NTIA））在名名为为《《在在网网络络中中落落伍伍：：定定义义数数字字鸿鸿沟沟》》的的报报告告中中提提出出。。它它是是指指当当代代信信息息技技术术领领域域中中存存在在的的差差距距现现象象，，既既存存在在于于信信息息技技术术的的开开发发领领域域，，也也存存在在于于信信息息技技术术的的应应用用领领域域，，特特别别是是指指由由网网络络技技术术产产生生的的差差距距。。英英国国广广播播公公司司（（BBC））的在在线线新新闻闻里里则则直直接接把把““数数字字鸿鸿沟沟””称称为为““信信息息富富有有者者和和信信息息贫贫困困者者之之间间的的鸿鸿沟沟””。。§2.4电子子政政务务与与数数字字鸿鸿沟沟4190年年代代以以来来，，随随着着数数字字化化浪浪潮潮的的深深入入推推进进，，信信息息时时代代的的产产业业格格局局以以及及全全球球化化产产业业分分工工逐逐渐渐有有了了分分晓晓，，而而不不均均衡衡发发展展造造成成的的数数字字鸿鸿沟沟问问题题也也逐逐步步凸凸现现。。就就在在将将近近半半个个世世纪纪里里，，一一定定数数量量的的人人们们享享受受到到了了社社会会提提供供的的信信息息技技术术。。这这些些人人拥拥有有最最强强大大的的计计算算机机、、最最好好的的电电话话服服务务和和最最快快的的互互联联网网服服务务，，以以及及与与他他们们生生活活相相关关的的大大量量的的信信息息内内容容和和训训练练。。然然而而存存在在着着另另外外一一群群人人。。因因为为一一个个或或其其他他多多个个原原因因，，他他们们不不能能得得到到最最新新或或最最好好的的计计算算机机、、最最可可依依赖赖的的电电话话服服务务或或最最快快最最便便捷捷的的互互联联网网服服务务。。这两种人人之间的的差别就就是我们们所谓的的“数字字鸿沟””42“数字鸿鸿沟”正正日益成成为信息息时代全全球性的的难题。。中国也也面临着着数字鸿鸿沟，而而且面对对的是双双重的落落差：一方面是是与发达达国家之之间的数数字化差差距，另一方面面是国内内各地区区间的数数字化差差距根据最新新统计数数据，中中美之间间的数字字鸿沟如如下：截截止2001年年底，中中国电脑脑拥有量量1590万台台，平均均每万人人有88台，排排世界第第8位；；美国1.641亿台台，平均均万人拥拥有近5000台，居居世界首首位，是是中国的的55倍。从网网络普普及率率来看看，中中国的的网民民数只只相当当于美美国的的1/8。。国民民经济济信息息化投投入，，中