现代社会保障概论

现代社会保障概论上海政法学院社会学与社会工作系主讲教师：吴鹏森第二章

西方社会保障制度的历史演变人类社会的保障机制是随着人类社会的出现而产生的，人类为了自身的生存和发展，防御来自大自然和社会环境中各种各样的风险，必须过着群体生活，依靠社会力量抵御风险。社会保障正是人类在群体性的社会生活中逐步发展出来的一种社会制度。随着生产力的发展和人类社会的进步，社会保障制度也不断从低层次向高层次推进。现代社会保障制度是在西方近代以来的工业化城市化过程中形成的，期间经历了诸多的变革、发展与完善。探讨西方近代以来社会保障制度的历史演变过程，对于理解今天的社会保障制度是非常必要的。第一节

西方社会保障制度的历史形成第二节

西方社会保障制度的发展第三节

当代西方社会保障制度改革2西方社会保障制度的历史演变第一节社会保障的性质与特点一、西方早期的社会保障制度二、现代社会保障制度的形成三、现代社会保障制度形成的背景一、西方早期的社会保障制度追溯社会保障的历史进程，我们大体可以把它划分为古代的社会保障和现代社会保障两个时期。早期或古代的社会保障制度又经历了“慈善”和“济贫”两个阶段。1、古代的“慈善”活动2、“福利改革”与济贫制度1、古代的“慈善”活动“慈善”一词在古希腊文中的含义是神对人的爱。古代社会保障是以“慈善”制度为特点的，这一过程从原始社会末期私有制产生一直延续到封建社会末期。在这一过程中，通过互助共济的传统习俗的积淀，形成了世俗的慈善事业，继而宗教又把这种世俗的慈善活动纳入自己的宗教活动范围，作为实行宗教精神统治的物质基础之一，于是就有了宗教的慈善事业。最后，在许多地方，世俗的慈善活动和宗教的慈善活动又被进一步纳入国家行为，形成国家制度的一个组成部分，不过在君主制度下，这种国家行为通常表现为一种自上而下的恩赐——君主对臣民的恩赐、富人对穷人的恩赐、救世主对芸芸众生的恩赐。在这种恩赐过程中，受惠者不知不觉地付出了人身依附的代价。这种慈善活动也成了统治阶级维护国家政权，缓和社会矛盾，保持统治秩序的一种社会机制。1、古代的“慈善”活动在此阶段，许多国家还出现了一些带有浓厚宗教色彩的济贫助弱的机构和团体，在民间也自发出现一些自发的慈善机构。这些民间的、政府的和宗教的慈善活动常常混在一起，也有许多国家出于功利目的，主动将其合为一体，形成带有准官方性质的宗教慈善机构，发展世俗与宗教的慈善事业。2、“福利改革”与济贫制度中世纪末期，经过文艺复兴的洗礼，传统的人身依附关系开始解体。同时，连年不断的战争、欧洲大陆的天灾瘟疫、商品经济的发展，使大批农民开始向城镇流动。这些乡村农民在摆脱传统的人身依附关系的同时，也失去了土地，失去了传统的职业保障和生活保障。他们在城市形成为城镇贫民和城镇乞丐阶层，造成了日益增多的贫困现象和社会问题。特别是随着资本主义生产方式的现代化程度的提高，无产者的失业、伤残、疾病、年老不能劳动等已经成为日益突出的社会问题。面对社会上日益增长的保障需求，传统的以慈善为特征的社会保障机制只是杯水车薪，显得力不从心，迫切需要由国家出面介入，使救助行为成为政府的一项社会政策。正是在这一背景下，引发了欧洲最早的“福利改革”。(1)、法国的“福利改革”(2)、英国“福利改革”2、“福利改革”与济贫制度法国的“福利改革”和英国旧《济贫法》的诞生，说明当时变动的社会结构和生产方式已使旧的保障方式无法行使稳定社会的职能，社会保障不能不由个人和教会的“慈善”事业转变为国家的社会职责，这一转变使社会保障开始走上国家化、社会化的轨道。但是，工业化以前的济贫法以及与之类似的法规，仍带有传统救助事业的特征，大多出于宗教信仰和人道主义的动机，不承认救助事业是一种国家与社会的义务和责任，也不承认要求救助是公民的一项基本权利。 16世纪30年代，法国开始“。15世纪末至16世纪初，由于农业歉收，法国农民拒交“什一税”，导致许多农民背井离乡，流入城镇。但是法国当时的工业化、城市化水平还很低，无法容纳大量流入的贫苦农民，许多农民便流落街头，沦为职业乞丐，形成城镇贫民阶层，给法国社会带来了严重的社会问题。面对这些社会问题，法国政府进行了社会福利改革，把原来由宗教团体分散掌握的福利设施接管过来，在城镇中形成了一个由非神职人员组成的统一的社会保障行政机构。除了发放赈济物资以外，还实行劳动培训、儿童教育、统筹资金、统一管理等一系列改革措施，并使社会保障从单一缓解社会冲突转变为同时向社会成员提供劳动机会，具有既实行福利救助又保障生产的双重性质和功能。这场改革适应了资本主义发展的需要，宗教团体掌握的“慈善”事业逐步由世俗政权接管，由非神职人员主持的社会福利事业应运而生。社会保障机构也由乡村转向城市，由分散走向统一。

(1)、法国的“福利改革” 英国16世纪也进行了“福利改革”。英国是工业革命的摇篮。16世纪，英国开始了“圈地运动”。圈地运动的结果之一就是农村人口大量涌进城市，并且聚集在城市中。大量的农村人口突然被强制地同自己的生产资料分离，被当作不受法律保护的无产者抛向劳动市场，他们在摆脱了土地束缚的同时，也失去了生活保障，失业、伤残、疾病、年老等等社会问题接踵而至。为此，英国政府从抓救济贫民入手，于1530年至1597年间通付了13个有关处理流浪者的法案。1601年英国女王伊丽莎白一世在原有法案的基础上颁布了《济贫法》(史称旧《济贫法》)。该法案用征税的办法向圈地运动中流离失所的贫民实行救助，包括各教区负责向居民和房地产所有者征收济贫税，用以救助无力谋生的人，并负责组织失业者从事劳动，安排孤儿当学徒等。旧济贫法兼有强迫劳动和福利救济的性质，在主观上是为了将劳动力束缚在他们所属的教区，阻止劳动力背进离乡、四处流浪。改革的最初动机是为了稳定旧的社会秩序，但客观效果却带来社会保障形式的一次重大变革。

(2)、英国的“福利改革”二、现代社会保障制度的形成现代社会保障制度的形成是以英国颁布新济贫法为起点的。新济贫法标志着现代社会救济制度的形成，它是现代社会保障制度形成的初级形态。现代社会保障制度的真正形成是现代社会保险制度的确立与完形。具体内容：

1、现代社会救济制度的形成2、社会保险制度的形成3、社会保障制度的成熟1、现代社会救济制度的形成现代社会保障制度的雏形最早可追溯到19世纪上半叶英国颁布实行的新《济贫法》(1834年)。自从英国实行圈地运动和走上工业化道路以后，贫民越来越多，日益增多的贫民聚集于城镇，成为当时英国政府最感头痛的社会问题。贫民问题解决不好，可能会危及政府的统治秩序，导致社会动荡，阻碍方兴未艾的工业化进程。为此，英国政府于1834年颁布新《济贫法》。新《济贫法》对申请救助的贫民要进行严格的分类和考查，由于条件苛刻，以致于有些人宁肯饿死也不愿领取救济金，结果导致新《济贫法》难以推行下去。但它较旧《济贫法》在性质上还是有重大的区别：新《济贫法》规定，社会救助属于公民的合法权利，对贫民实行救助是政府应尽的义务。这就等于承认，人人有生存的权利，政府负有保障公民生存的责任。新《济贫法》还认定救助不是消极行动，而是一项积极的福利措施，要求经过专门训练的社会工作人员从事这一事业。新《济贫法》还规定成立济贫法管理局，负责济贫工作。总之，新《济贫法》把社会救助第一次以国家立法的形式确定下来，从而使社会救助成为一种社会制度。新《济贫法》在制度上的示范效应大于它的实际意义。在英国新济贫法的影响下，欧洲其他工业化国家纷纷仿效英国，建立起自己的社会救济制度。如瑞士1847年与1871年制定了《济贫法》、丹麦于1803年颁布了《济贫法》、挪威于1845年通过了《济贫法》，法国则发布了一些济贫法令。这样，在西方近代便逐步形成了现代社会救济制度。2、社会保险制度的形成以社会保险为特征的社会保障制度是19世纪末在德国首先发展起来的。德国的社会保险制度是自上而下建立起来的。19世纪下半叶的德国，阶级关系复杂、政治流派繁多。工人阶级的力量相当强大，而新兴的资产阶级势单力薄，在国内政治生活中表现得软弱无助。刚加入德意志帝国的各诸侯国，尤其是南部各邦离心力非常强。当时的德国首相俾斯麦在德国领土统一后的最重要目标就是政治与社会稳定。根据这一目标，俾斯麦在德国统一后采取了“胡萝卜加大棒”的统治策略，试图通过社会立法平衡社会各阶层利益，赢得工人阶级对于国家政权的忠诚，阻止劳资关系的进一步恶化和工人运动的进一步发展。从1883年到1889年，德意志帝国议会相继通过几项法令，1883年颁布了《疾病保险法》，1884年颁布了《工伤事故保险》，1889年颁布了《老年和残障保险法》，从而完成了当时世界上第一份比较完备的工人社会保障计划。疾病保险法规定，在工人生病期间，由雇主负担三分之一，雇员负担三分之二的医疗费用；工伤保险法规定，雇员因工受伤，由雇主负担全部医疗费用及生活费；老年及残障保险法规定，雇员因年老不能劳动时，其生活费由雇主与雇员平均负担。这三项法案在德国的施行，收到良好的效果，普遍受到工人的好评，有力地促进了德国资本主义经济的发展。当时社会保障的主要内容仍然是社会救济，但德国社会保险制度的建立，为现代社会保障制度撑取最坚实的一根顶梁柱。德国的现代社会保险制度从性质上看，是通过立法的形式明确了保障对象的权利与义务，从内容上涵盖了疾病、工伤和老年这三项劳动者所面临的最主要的社会风险，从体制上明确了权利与义务相统一，以交费作为享受保险的条件，保险费用多方共同负担等现代社会保障制度所具备的基本原则。因此这种社会保险制度比社会救济制度更具现代意义，是现代社会保障制度发展史上具有划时代影响的事件，它也因此成为现代社会保障制度诞生的标志。德国的社会保险制度建立后，很快为西欧各国所仿效。从1990年到1919年间，世界上许多国家都分别建立起现代社会保险制度。其中建立养老保险的有丹麦、奥地利、英国等16国，实行疾病生育保险的有比利时、瑞士、英国等9国，实行失业保险的有英国、法国、西班牙等9国，实行工伤保险的有美国、波兰、南非等37国。3、社会保障制度的成熟20世纪30年代，美国《社会保障法》的颁布，标志着西方现代社会保障制度的进一步完善。早在全国实施保险制度前，美国部分地区就已先后出台了《教员年金法》和《老年退休计划》。但直到1929年-1933年的世界性大危机前，美国政府很少关心整个社会成员的保障问题的。随着美国资本主义的发展，贫困已不仅仅由于个人原因造成，而且因为个人缺乏竞争能力、产业结构的调整、家庭变故等许多客观原因而引起。建立全社会的现代社会保障制度已经成为历史的必然。1929年10月24日，美国纽约证券市场陷入崩溃，从此开始的经济大萧条席卷了整个资本主义世界。1931至1932年，美国有4000多家银行倒闭。1933年有1700万工人失业。在这种情况下，传统的社区救济犹如“杯水车薪”，根本无法解决问题。老年人的养老储蓄化为乌有。1933年3月4日，罗斯福就任美国总统。上任后立即建议国会通过《联邦紧急救济法》，拨款5亿美元资助各州实行劳动救济和失业救济，后又建立民间工程局和公共工程局，希望通过“以工代赈”实施失业救济。其后，罗斯福总统在施政改革中逐步系统提出“安全保障社会化”的理论，强调政府在社会保障中的职责。罗斯福的主要论点是：(1)社会保障是大机器生产的客观需要；(2)以“普遍福利”为核心的社会保障制度作为建国方略；(3)初期的社会保障项目应包括失业、养老、家庭保险，实现“家庭平安、生活保障、社会保险”；(4)实行“以工代赈”的现代社会救助，反对消极的救助行为；(5)实行以地方为主的失业保险和强制性多层次的养老保险；(6)社会保险必须以促进自我保障意识的确立为前提；(7)社会保障项目应该逐步展开。”1935年8月14日，罗斯福总统签署了《社会保障法》，美国历史上第一部社会保障法典生效。美国《社会保障法》的基本内容是失业保障、老年保障和各种津贴。失业保障规定，劳动者因企业停产或被迫解雇可以领到由雇主和雇员共同负担的按规定给付的失业救济金；年老保障规定，年满65岁的就业者可以实行退休制度，凡在就业期间向有关部门(通常是税收部门)缴纳一定期限的养老金的人，可以领取退休金(或退休津贴)；各种津贴规定，因年老、失去亲人抚养、双目失明或失业而造成收入损失的，给予一定的津贴。美国1935年颁布的《社会保障法》，不仅在实践中基本解决了美国社会面临的失业和老年问题，而且在理论上第一次提出了“社会保障”概念，使社会保障从形式到内容都更加完整和统一。它不仅是美国第一个由联邦政府承担义务的全国性的社会保障法律，也是世界上第一部完整的社会保障法。现代社会保障制度的形成主要体现在以下几个方面：首先在性质上，它从传统社会济贫的恩赐性质转变为现代社会中的政府的责任和义务。其次，现代社会保障制度在项目上从过去的分散、零星项目转向现代社会全面、系统的保障。第三，在社会保障对象上，从传统社会中的贫民转向全体雇佣劳动者，再转向全体国民，实现了对全体社会成员的普遍保障。最后，在资金筹集方式上，不仅要求多方出资，而且实现了由国家出面强制执行。这样，世界各国所建立的社会保障制度就具备了现代社会保障的全部特征。三、现代社会保障制度形成的背景1、社会保障制度是适应资本主义社会化大生产和市场经济发展的产物2、政治民主化的推动3、工人运动的斗争成果1、社会保障制度是适应资本主义社会

化大生产和市场经济发展的产物

社会保障制度是适应社会化大生产和市场经济的需要而诞生的，没有社会保障制度，资本主义市场经济就无法正常运行。首先，市场经济是社会化大工业经济。人们无法再象传统社会那样依靠家庭来保障他们的生活，，由政府出面制定和实施社会保障制度，保障社会成员的基本生活，已成为市场经济条件下社会化大生产得以顺利进行的必要条件。其次，市场经济是竞争经济，在激烈地社会竞争中，不可避免地出现优胜劣汰现象，强者愈强，弱者愈弱，最终导致严重的两极分化和社会不公，容易激化社会矛盾。为了维护社会安定，避免社会矛盾激化，政府必须建立某种新型社会制度，对那些在市场竞争中的失败者给予物质帮助，确保他们的基本生活。第三，市场经济具有周期性。在经济膨胀时期，生产规模扩大，吸纳了大批劳动力；在经济收缩或停滞时期，会出现企业破产，大量工人失业。这就必须给其提供基本的生活保障，以避免他们流离失所，铤而走险，危及社会安定。第四，市场经济是技术经济。劳动者要适应市场经济的需要，也必须不断更新知识和技能。为了保证社会对劳动力的需求得到及时与充分的满足，需要通过某种制度性安排，使得劳动者不论在业、失业，还是遇到意外事故，其本人及其家庭的生活费用和子女的教育费用都要有切实的保障。总之，正是市场经济的特点导致现代社会保障制度的出现，唯有现代社会保障制度才能弥补市场经济上述种种的不足与缺陷。2、政治民主化的推动早在18世纪，英国工人就曾自发地组织起来实行互助。最典型的互助组织是成立了“友谊会”，会员大都是来自同一个行业的技术工人。入会的会员定期交纳一定数额的会费。如果会员发生意外事故不能正常工作时，可以从“友谊会”领取救济。这种由个人交纳会费，从而获得受援助的权利的互助形式，是现代社会保险的雏形。19世纪70年代以后，英国的政治逐步民主化，公民的选举权一再扩大，人民在议会和政界不断发出社会改革的呼声，为适应这一形势，保守党和自由党都相继推出各种社会提案，新的社会保障形式随之逐渐形成。1875年保守党主持通过了公共健康法，1905年又通过了“失业工人法”。1906年自由党政府在新成立的工党的支持下着手建立福利国家，同时先后制定了“教育法”(1906年)、“退休金法”(1908年)、“劳工介绍法”(1909年)。1909年自由党向议会提出了“人民预算”，提议向商人征收重税，用以支持退休金和其他福利项目，结果遭到上院否决。1911年通过的“国民保险法”包括了工人医疗保险和失业保险。第一次世界大战加速了资本和工业的集中，加剧了失业状况，也促进了英国社会保障的国家化。凯恩斯主义取代了经济自由主义，国家开始出面支持货币、保护工业、扶助农业，以征收所得税为手段，调节经济和社会生活。新的社会保障以维护人权为基础，以个人有权利获得劳动机会以及在必要时享受救济为内容。工作机会和劳保福利都不再是统治者和富人的恩赐与施舍，而是劳动者的正当权益。新的社会保障的出现，体现了英国工人阶级社会和政治地位的提高。3、工人运动的斗争成果德国是世界上第一个实行社会保险制度的国家，而这种社会保险制度的建立是与德国工人阶级的长期斗争分不开的。19世纪中叶以后，德国的工人运动和社会主义运动不断高涨。“铁血宰相”俾斯麦为了取得政治统一，获得社会各阶层的支持，在不断镇压工人运动的同时，希望通过社会保险立法来安抚工人，缓和社会矛盾。俾斯麦把实行社会保险看作是“一种消除革命的投资”，从客观效果上看，它对改善劳资关系，消除劳动者对各种风险的担扰，促进经济发展，确实起到了一定的积极作用。第二节西方社会保障制度的发展一、西方社会保障制度发展的标志与具体表现二、发展的原因与背景一、西方社会保障制度发展的标志与具体表现1、发展的标志：从20世纪中叶开始，社会保障进入了新的发展阶段，其主要标志是“普遍福利”政策的广泛实施和“福利国家”的纷纷出现。这说明社会保障从内涵上已扩展到以普遍福利型为主的社会保障制度。2、发展的具体表现：表现之一，社会保障制度向普及化、全民化方向发展，全体国民普遍地享受到社会保障。表现之二，国家主管的社会保障项目得到了长足的发展，国家在社会保障中占据了主体地位。表现之三，社会保障内容和保障项目的全面化。表现之四，社会保障水平的不断攀升。3、发展的后果与影响：首先，社会保障制度带来了战后西欧各国经济的增长与繁荣。其次，扩大了社会平等与公正。第三，平衡了社会阶层的利益

1、发展的标志福利国家的初步形式，首推第二次世界大战后的英国。1942年11月，牛津大学教授贝弗里奇受政府的委托，经过18个月的调查研究，向英国政府提出了《社会保险及相关服务》的著名报告。这个报告对英国政府乃至西方各国实施“普遍福利”政策产生了巨大影响。贝弗里奇在报告中提出了三项立论原则：(1)在计划未来时应参照过去的经验，但又不受过去经验的局限；(2)社会保障是消灭贫困的有效武器，而贫困、疾病、愚昧、肮脏、懒惰等五种社会病害是重建新社会的障碍；(3)实现社会保障理想，有赖于政府与国民的合作。基于上述三项基本原则，贝弗里奇建议新的社会保障制度以社会保险为核心形成一整套改革措施：(1)凡有收入的人都必须参加社会保险，按照同一标准缴纳保险费，也按同一标准享受保险给付；(2)把分散管理的制度改为全国统一的制度；(3)保险给付应以保障国民的基本生活为目标，享受时间应以领取人的需要为准；(4)社会保险应包括国民生活基本需要的各个主要方面；(5)因无收入而不能参加社会保险的人，国家应制定公共救助法来保障他们的基本生活需要，使其生活水平达到国民最低生活标准。1945年英国工党上台执政后，开始着手实行社会保障的国家化，以达到其更高程度的社会平等和更大程度的经济平等的目标。此后，英国的社会保障在1942年通过的《家庭津贴法》基础上迅速发展。1946年通过了《国民保险法》、《国民工伤保险法》和《国民保健事业法》，1947年通过了《国民救济法》，这五项法案于1948年7月5日全面实施。至此，以社会福利为特征的现代社会保障制度在英国基本上建立起来，1948年英国首相艾德礼宣布英国第一个建成全体公民“从摇篮到坟墓”均有保障的“福利国家”。由此形成的“福利国家论”影响了整个西方世界，欧美等所有西方发达国家都步其后尘，纷纷宣布实施“普遍福利”政策，相继宣称自己建成了“福利国家”。随着社会福利事业的兴旺发达，社会保险进一步加强，社会优抚工作也因第二次世界大战造成的伤亡更加广泛地开展起来。与此同时，东欧和亚洲的社会主义国家则依照苏联模式，建立了以国家保险为特征的社会保障制度。接着，世界上许多发展中国家也先后建立自己的社会保障制度。这样，社会保障就成为全世界公认并为各国共同采用的社会政策。2、发展的具体表现

表现之一：社会保障制度向普及化、全民化方向发展，全体国民普遍地享受到社会保障。社会保障的全民化具体表现在两个方面：第一，社会保障的面比较广。1946年通过的《英国的国民保险法》与以往社会法的重大区别在于保险面广，囊括了失业、疾病、生育、死亡、孤寡、退休等方面，几乎每个英国公民都可以享有社会保障。二战以后，西德政府制定的社会保险也是接近全民性的，与俾斯麦时期的社会保障法相比，有了很大的进步。仅以健康保险为例，全国人口的90%都享有国家健康保险，而其余10%的人口则享受私人保险。第二，社会保障成为公民应享有的权利。二战以后，西欧各国社会保障普遍地由个人、团体或国家单方面地承担社会责任变成为公民应享有的权利，各项社会保障政策开始在很大程度上取决于公民投票，取决于如何在各个阶层的人民的意愿和国家、以及集团的利益之间进行平衡。英国牛津大学教授贝弗里奇在他的“社会保障及有关服务”的著名报告中就强调全民保障的原则，其中特别强调两点：一是主张国家公民享有平等的社会权利，主张由国家为每个公民，不分贵贱高低，提供起码的生活保障。二是主张社会公民承担社会义务的平等，即所有参加保险的人，不分贫富，都将支付同等数量的保险金。表现之二：国家主管的社会保障项目得到了长足的发展，国家在社会保障中占据了主体地位。英国早在第一次世界大战中，英国政府就开始统管一些关键性的工业企业以保证军队的需要。战争中大批参军应战的士兵成了国家雇员。战后伤残人员的安置，阵亡战士家属的抚恤，都成为国家的责任。第二次世界大战结束以后发表贝弗里奇报告强调：(1)建议政府要统一管理保障项目；(2)建议政府通过国民收入再分配来实施社会保障措施；(3)社会要保证使人民免遭贫困、疾病、愚昧、肮脏和失业之苦等。二战以后，德国对社会保障制度进行了重建。西德在二战后提出建立“社会市场经济”社会保障模式。这种“社会市场经济”保障模式突出特点是由国家出面在自由经济和社会计划之间进行调节。西德之所以提出建立“社会市场经济”保障模式，是因为在此之前德国经历了魏玛共和国时期的自由资本主义和纳粹时期的专制主义，这两种主义在社会保障制度的制定与实施过程中，走向两种极端，影响了社会稳定与发展，有鉴于此，二战以后，西德政府采取了折衷方法，提出建立介于上述二者之间的“社会市场经济”这一社会保障模式。表现之三，社会保障内容和保障项目的全面化。有些国家设立的保障项目达几十种之多。除了退休保险、失业保险和医疗工伤保险这三大项基本保障以外，西欧各国还纷纷设立了各种补助和救济项目，其中包括孕妇补贴、产妇补贴、幼儿补贴、学童补贴、住房补贴、低收人家庭补贴、寡妇补贴等等，不一而足。号称要“从摇篮到坟墓”实行全面保障。战后，美国的社会保障措施也进一步扩大和完善。到60年代，美国各种保障项目约有300多种。“福利国家”使国家承担了全体公民的终生保障责任，使得国家在整个社会保护系统中占据了绝对的优势地位，也使国家背上了一付沉重的包袱。表现之四：社会保障水平的不断攀升。社会保障制度沿着社会救济－社会保险－社会福利的台阶不断向上攀升。社会保障内容产生“质”变化，由过去以“济贫”为主社会保障转向今天以“福利”为主社会保障。由于战后西欧各主要工业国生产力水平迅速提高，使得原来主要是解决绝大多数人的温饱问题的社会保障，转而变成如何提高国民生活“质量”的问题。西欧许多国家由于经济繁荣，已有能力用“福利保障”代替“济贫保障”，使社会保障由为少数确实贫困的人提供亟需的援助，演变为向社会全体成员提供预防意外损失的社会制度。西方著名学者布鲁斯在《福利国家的来临》一书中，总结概括出新形式的社会保障的五大原则：(1)社会要保障每个人在任何情况下体面生活；(2)社会要保障每个人的基本生活不受意外事故的影响；(3)社会要保障帮助每个家庭的发展；(4)社会要把健康和教育当作公共的事业，从而普遍地提高物质文明和精神文明的水平；(5)社会要保障发展和改善包括居民住宅、城市环境在内的公共设施等等。3、发展的后果与影响首先，社会保障制度带来了战后西欧各国经济的增长与繁荣。由于社会保障有效地调节了收入分配关系，平衡了社会利益结构，稳定的社会秩序，推动西欧各国社会经济的快速发展，促进了战后西欧各国的经济繁荣。战后西欧大多数国家年经济增长率都在3-5%之间，工业发展的年增长率超过6%，国民生产总值大幅度上升。其次，扩大了社会平等与公正。由于社会福利的全民化，西欧各国内部不同社会阶层在社会政治权利上不断趋于平等。第三，平衡了社会阶层的利益。对于在西欧社会保障制度的发展过程中，哪些社会阶层获得的利益最多，由于统计的方法不同，结论也不一样。一种观点认为，弱势群体获益最多。另一种观点认为，在社会保障其它项目的受益者中富人占了优势。因为这些社会中上层人士教育水平高，信息灵通，能够理解并知道怎样申请社会保障所提供的服务。尽管观点不同，但战后欧洲的福利制度在一定程度上调整了社会不同阶层之间的利益关系，是确定无疑的事实。但也需要指出的是，高福利政策在某些国家和地区确实造就了一个“福利阶层”。但这并不影响社会保障制度在推进欧洲社会稳定和文明进步方面所起到的重要作用。二、发展的原因与背景1、产业结构与社会结构的大变动2、社会民主党的政治目标1、产业结构与社会结构的大变动第二次世界大战前，西方国家的重工业得到了广泛的发展，成为西方国家经济的主导部门，在这种产业结构中，技术工人阶层在社会结构居于主导地位。但是，二战结束后，重工业的地位逐步被电子工业技术、信息系统、金融业和服务业所代替。这种工业主导部门的转换，带来了产业工人比例下降、工人白领化、雇员专业化等一系列社会的结构性变化。重工业和其它一些劳动密集型产业的衰落，使大批的传统产业工人失业或被迫改换工作。产业结构和社会结构的变动引发了战后初期日益高涨的罢工浪潮。西欧各国成为罢工最迅猛的地区。工人运动的空前高潮，严重威胁着社会基本秩序。面对这种形势，为了缓和社会阶级矛盾，西欧各国不得不进一步加大社会保障力度，提高社会福利水平，采用救济、补贴等社会保障措施来平息社会矛盾。由于产业结构和社会结构的变革，社会生产力的快速发展，使得人们的社会保障观念产生了重大变化。人们普遍认为，通过国家干预，建立高水平的社会福利制度不仅可以平息社会矛盾，而且对于经济的繁荣和发展也是有利的。在这种观念的影响下，战后西欧各主要工业发达国家在社会保障方面的发展趋势基本一致，它们先后通过社会立法，建立起以保险为主要特征，包括大量的社会救济或社会补贴、社会服务等项目的社会福利制度。尽管各个国家所走过的道路、奉行的宗旨、采取的措施和面临的问题不尽相同。但是，由于工业化进程的加快，社会经济的空前繁荣，迫使各国在社会保障的理论与实践中必须与工业化进程相一致，必须建立一个与社会经济繁荣相一致的社会保障体系。2、社会民主党的政治目标西欧现代社会保障制度全面发展的一个重要特点，是把社会保障的发展与西欧各国社会党的政治活动和政治斗争紧密结合起来。这里所说的社会党，泛指“社会党国际”成员，包括西欧各国的社会党、社会民主党、工党等。二战以后，西欧的社会党已成长为重要政治力量，在西欧各国，社会党有的成了执政党，有的成为联合政府的重要成员。这些政党都把实施和完善社会保障看作是通向社会主义的必经之路，它们的目标和纲领不是改变和废除私有制，而是主张通过某种程度上计划经济、劳资合作、高额累进所得税等方法，来调节分配、稳定经济、从而达到改善人民生活目的。1951年社会党国际大会发表的《法兰克福宣言》把医疗、休息、学习、住房等列为基本权利，认为保障这些权利是“社会民主”的基本价值，并且认定国家是实施普遍福利政策主要政治工具。当时，英国的工党、西德和瑞典社会民主党等都把上述目标列为它们党主要宗旨，都为本国社会保障不断普及和完善起了主要推动作用。西欧在第二次世界大战中遭受的破坏是空前的，民众生活困难重重，尤其是由于战争而造成的大批寡妇、孤儿、无家可归的老人、伤残者和失业者，这些人需要社会给予救济安置，保障他们的基本生活。这种客观经济社会形势，为社会民主党提供了坚实的社会基础，这些社会民主党上台执政以后，便适应这种需要，以保障公民基本生活为口号，开始建立起全面的社会福利制度。由于社会保障刚性特点，社会保障一旦成为政治竞选有效筹码，便成为欧洲各政党竞选中普遍使用口号。各国政党在竞选中都以加强社会保障或不削弱社会保障开支口号，作为获取选票重要手段。这种政治理念和选举政治双重作用，使西欧社会保障措施日臻完善。西欧各国相继制定了一系列从摇篮到坟墓社会保障措施，英国、丹麦、荷兰、法国、卢森堡、联邦德国、意大利、爱尔兰和瑞典都根据本国特点制定出适合本国国情社会保障措施。其中瑞典最具典型性，其目标是“不仅缩小社会各类人收入水平差距，而且还要致力于缩小每个人不同年龄阶段收入差距”。第三节当代西方社会保障制度改革

一、西方社会保障制度存在的弊端及其面临的突出矛盾二、西方社会保障制度改革的主要内容一、西方社会保障制度存在的弊端及其面临的突出矛盾二战结束以后，西方社会保障制度不断完善并向高水平发展，在20世纪60年代达到高峰，形成了以高福利为特征的强大社会保障网络。这种“普遍福利”的社会保障，有利于社会的公平与稳定，有利于缓解经济危机。但是当这种社会保障超过经济承受能力时，就显现出它自身的固有弊端。尤其是20世纪70年代，由石油危机所引发的经济危机使世界经济出现了“滞胀”，导致失业率和财政赤字大幅度上升，福利国家先后陷入困境，出现了所谓“福利病”现象，其最集中地体现在高额的社会保障支出超过了国家的经济实力，出现了入不敷出的窘象。这些发达国家的社会保障制度所暴露出来的弊端主要表现在以下三个方面：1、削弱了社会发展的动力，导致经济长期处于“滞胀”和缓慢增长状态2、导致国家财政负担沉重，政府对承担庞大的社会保障网感到力不从心3、国家主导的管理体制僵化，效率低，成本高，不能适应社会变化4、社会保障体制改革面临的突出矛盾弊端表现一：在发达国家，过高的社会保障水平严重地削弱了企业的市场竞争力。在许多西欧国家，社会保障费用在劳动力成本中的比重很大。如奥地利、比利时、法国、德国、意大利和瑞典等国，社会保障费用已占劳动力成本的25%-30%；与此同时，这些国家的失业率已达10%左右。随着经济全球化进程的加快，这些国家由于过高的社会保障费用，企业的市场竞争力还会进一步下降，导致雇主向国外转移资本或进一步减少劳动力雇用量，从而对经济的发展产生不利的影响，使西欧经济长期处于“滞涨”和缓慢增长状态。早在60年代末、70年代初，西欧经济“滞涨”的迹象已有所表现。从1973年底石油危机爆发、1974-1975年西方国家爆发了深重的经济危机以来，西欧经济结束了持续20多年的大发展时期，转入一个“滞涨”和缓慢增长的时代。经济增长速度普遍大幅度下降，通货膨胀严重，失业人数剧增，对外贸易显著减慢，人民群众的生活水平受到严重影响。“四高”(高失业、高赤字、高负债、高通货膨胀)现象如幽灵一样紧紧纠缠着西欧各国。削弱了社会发展的动力，导致经济长期处于“滞胀”和缓慢增长状态弊端表现一：战后西方发达国家经济从繁荣转入滞涨原因是复杂多样的。第一，发达国家资本积累过度，形成生产能力大量过剩，市场相对饱和，从而影响固定资本投资进一步增长。由此引发劳动生产率增长速度大大降低，利润率下降，进一步限制了固定资本投资增长。第二，国际货币体系垮台，国家金融市场更加混乱，贸易保护主义抬头，阻碍了国际贸易迅速发展。又加上石油大幅度涨价的严重冲击，西方国家经济难以承受，导致西方国家全面陷入停滞局面。第三，西欧各国对石油进口依赖程度高，在1973年底石油危机爆发时未能采取有力应变措施，以致经济发展受石油涨价极大影响。第四，西欧各国产业结构不合理，传统产业所占的比重较大，缺乏市场竞争力。同时，在新技术革命中起步迟缓，导致以电子技术为主的高技术落在美、日之后。第五，西欧各国的经济一体化进展缓慢。西欧共同市场建成后，由于种种原因，这种经济一体化的进展在70年代一直不大，相反地，在经济困难的时候，西欧各国都加强了非关税壁垒，市场仍然处于各自为阵的分散状态。削弱了社会发展的动力，导致经济长期处于“滞胀”和缓慢增长状态弊端表现二：由于经济增长缓慢，通货膨胀严重，企业和政府的收入不断下降。同时，由于失业和贫困者增多，社会保障开支必然随着增加，其结果导致西方各国的社会保障开支迅速膨胀，成为西欧各国经济和财政的沉重负担。特别是随着老年人口的增多，先进、昂贵的医疗设备的采用，医疗保险开支惊人地增长。

图表1：部分国家社会保障支出情况西欧各国社会福利开支的增长速度比政府总的财政开支的增长速度还要快。

图表2：西欧部分国家福利开支在国内生产总值的比重情况由于社会开支不断增加，造成一些国家财政赤字不断上升。为了弥补不断增加的赤字，西欧各国普遍采取增加税收的措施。图表3：西欧国家税收占国内生产总值比重的递增情况为了维持庞大的福利开支，西欧许多国家不得不依靠举债来维持。导致国家财政负担沉重，政府对承担庞大社会保障网感到力不从心表1、法国1980年部分发达国家社会保障支出占GNP和中央财政支出的比重(%)

国别人均GNP占GNP比重占中央财政支出比重发达国家瑞典德国丹麦法国奥地利148821330412964121371028832.023.826.926.822.448.550.441.344.445.5资料来源：《社会保障初论》，徐放鸣等，中国财经出版社1988年版。表2、西欧部分国家福利开支占国内生产总值的比重(%)

英国法国联邦德国荷兰丹麦1972年16.719.422.723.121.01981年23.527.229.531.729.3资料来源：OECD(世界经济合作与发展组织)，苏振芳：《社会保障概论》第50页。图表3、西欧国家税收占国内生产总值的比重（%）

资料来源：《国际货币基金调研》1984年8月20日爱尔兰西德芬兰瑞士比利时19791981198333.037.840.637.537.437.235.036.836.531.130.630.9(1982年)45.645.246.6(1982年)瑞典挪威荷兰法国意大利19791981198349.551.250.745.748.646.645.045.047.041.142.744.130.539.439.9弊端表现三：社会保障制度不能随着社会结构的变化和社会保障对象的变化进行及时地调整。例如，战后西方国家人口年龄结构发生了根本的变化，普遍出现了出生率下降、人口预期寿命延长现象，产生了日益严重的人口老化问题。再如，社会保险的对象，过去一直是职业生涯稳定的产业工人。但现在发达国家的劳动力市场发生了很大变化，妇女劳动力参与率不断提高，职业流动性增大，非全时工作和非正规部门就业人数增加，加上人口预期生命的延长，使社会保障的对象发生了很大变化，而社会保障制度并没有做出相应的变革。还有，随着经济发展的缓慢与“滞胀”，失业人数增加，社会保障基金的支出随之扩大。更重要的是，由于社会保障水平过高，导致人们的社会保障观念发生了很大的变化，养成了很多人对社会保障的依赖思想，造成了社会保障基金的巨大浪费。国家主导的管理体制僵化，效率低，成本高，不能适应社会变化弊端表现三：社会保障管理体制也日益暴露出诸多弊端。第一，国家机构庞大，雇员过多，官僚主义严重，效率低下，浪费过大。第二，由于有些具体规定不合理而造成各种漏洞，比如由于享受医疗补助的规定不尽合理，造成药品浪费惊人。如法国医院的预算是由一年中病床使用率来决定的，因而医生就有意使病人延长治疗时间，这样，造成国家在保健开支上每年要增加15-20%。第三，办事人员利用职权徇私舞弊。许多人为了享受社会福利，总是想方设法少报收人，争当“穷人”，千方百计偷税漏税。国家主导的管理体制僵化，效率低，成本高，不能适应社会变化4、社会保障体制改革面临的突出矛盾在社会保障体制改革中，面临的最大矛盾是要求削减福利开支与保护既得的福利权利之间的矛盾。在西欧国家经济增长迟缓和停滞的情况下，庞大的社会保障制度成了经济和社会发展的包袱，社会各阶层、各利益团，都从各自的利益出发，提出必须对已有的社会保障制度行改革。但是，社会保障具有极强的刚性特征。几十年来，西欧各国民众已习惯把享受福利作为一种权利，谁也不肯让已经得到的福利突然消失。西欧等福利国家不断削减福利开支的行动，遭到国民的强烈反对。社会福利已成为西欧人民生活中的重要组成部分，它已经根源蒂固。以前给了人们的基本权利，现在没有一个政府能把它收回来，即使人们不要求把它更向前推进一步，但也决不想把它毁掉。西欧福利国家正陷于削减福利开支与满足公众要求之间的两难之中。

二、西方社会保障制度改革的主要内容为了摆脱社会保障实施过程中出现的困难，西方各国专家学者纷纷出谋划策，提出种种不同的改革政策主张。典型的观点有以下两种：观点一：认为必须用“选择性”的社会安全网制度，去取代建立在“广泛性”基础上的全民福利制度。观点二：认为必须实施“工薪者基金”的社会保障措施。西欧各国政府在实际的改革中，并没有选择这两种观点中的任何一种，更没有放弃“福利国家”的社会政策模式，而是采取现实主义的稳步推进策略，在原有的制度框架内开源节流。其具体思路是：扩大社会保障基金来源，改革社会保障付费办法，扩大就业以增加社会保障费源与减少社会保障支出，对社会保障的实施办法进行结构性改革以降低管理成本和减少浪费。1、提高个人缴费上限，征收社会保障税，扩大社会保障经费来源2、改革社会保险给付制度，节约社会保障经费3、扩大就业，增加社会保障费用的收人4、改革养老保险制度，降低政府风险。5、对社会保障的实施办法进行结构性调整社会保障改革的两种典型观点主张①这种观点是1983年7月，由英国《泰晤士报》提出来的，其立足点是把社会保障局限于只帮助“真正贫困者”层次，因此，必须限制现在所有公民已经取得的福利，不再实行建筑在“广泛性”基础上的社会福利计划。但反对者认为，以“选择性”代替“广泛性”是一种历史的倒退。早在中世纪，就存在着救济贫民的社会福利，一直到二十世纪初，英国人才首先把对无业贫民的救济转向解决贫苦工人的失业、疾病和老年赡养等问题，把社会福利由救济变为权利。到20世纪40年代中期，英国推行“贝弗利奇计划”，从而奠定了社会福利“广泛性”的基础。现在要把大多数人“广泛”享受的社会保障，退到只有“真正贫困者”才能得到的“选择性”社会保障，必然遭到绝大多数人的反对，因此是行不通的。用“选择性”的社会安全网制度取代建立在“广泛性”基础上的全民福利制度社会保障改革的两种典型观点主张②

1983年10月由瑞典提出来的，其基本观点是：工薪者基金的来源是增收两项企业税：一项是20%的超额利润税；另一项是0.2%的工资总额税。基金主要用于投资，所得利润的3%作为职工养老金，以补充国家养老金。这种观点认为，设立这一基金有利于增加资本积累，加强生产性投资，从而增加社会就业，减少通货膨胀，有利于调动职工的生产积极性，缓和劳资矛盾。反对者认为，“工薪者基金”不是一种新的创举。早在30年代，有的国家就提出这种观点，第二次世界大战以后，法国、荷兰、丹麦和联邦德国曾进行过这方面的尝试，但都未能取得有效的成果。这种措施的实行，不仅削弱获得新的资金来源，而且会使国内投资利润减少，造成资本外流。实施“工薪者基金”的社会保障措施社会保障改革措施－1

扩大社会保障经费来源主要是两种途径：一是提高雇主和雇员有缴费率，取消个人的缴费上限，二是征收社会保障税。提高雇主和雇员的缴费率是许多国家的选择。例如，德国提高了养老保险缴费率，法国在1993年提高了综合社会保险费率。提高或取消个人缴费的上限，也是西欧许多国家先后采用的办法。为了增加用于社会保障的财政收入，有些国家还对某些保险项目彻底取消了缴费上限，即在限额以上的工资要全部按照百分比缴纳社会保险费。征收社会保障所得税，以弥补社会保障经费的短缺。1981年至1985年间，征收社会保障所得税的国家主要有：比利时、法国、联邦德国等。基金征收途经有如下几个方面：提高个人缴费上限，征收社会保障税，扩大社会保障经费来源社会保障改革措施－1

(1)从退休金征收所得税。(2)从残废补偿金和提前退休金超过一定限额的部分征收所得税。(3)从其他途径征收所得税。总之，西方发达国家社会保障制度的改革尽管面临着既得利益集团的巨大压力，改革步履维艰，但为了使社会保障体制能够运转下去，政府还是克服了重重困难，取得了一定的进展。提高个人缴费上限，征收社会保障税，扩大社会保障经费来源社会保障改革措施－2

在养老保险方面的措施有：(1)提高领取养老金的年龄。(2)改革养老金计发办法，降低支付水平。(3)改革养老金调整方法。现在则只随消费价格指数进行调整，只保证养老金不贬值。在失业保险方面的措施有：(1)限制领取失业保险的期限。(2)延长领取失业保险的等待期。在医疗保险方面改革措施有(1)引入竞争机制。由公立医院提供免费服务，由私立医院提供有偿服务，其费用来自患者自愿参加的医疗保险公司或非营利性健康保险机构。(2)改革住院医疗办法。通过合理使用昂贵医疗设备、严格报销制度、替代住院治疗方法等措施降低住院医疗费用。(3)改革药品付费制度，节省医疗保险开支。(4)病人承担部分医疗费。(5)改革病假补助办法。改革社会保险给付制度，节约社会保障经费社会保障改革措施－3

为了面对失业津贴越优惠，失业率反而居高不下，使平均失业时间延长，社会保障负担日趋沉重情况，许多发达国家将工作重点从失业救济转向就业援助，转向以再就业为龙头的新思路。在促进再就业的方法上，由于发达国家劳动力市场比较完善，所以，它们将培训作为主要措施。同时，政府出台一些措施，鼓励企业雇用失业者。例如，提供政府补助，降低企业为新雇用失业人员所缴纳的社会保险费用等。为了避免因失业人员增多而造成社会保障开支加大，财政收入缩小，西欧各国通过各种办法，努力创造更多的就业机会。(1)鼓励老年工人提前退休，让青年人顶替空位。(2)实行经济优惠政策，鼓励企业多招收新工人。(3)对青年进行技术培训，降低居高不下的失业率