第四章 国外市政体制

城市管理学（第三版）杨宏山编著城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材第四章国外市政体制市政体制是城市政府组织结构、职能配置、管理方式和运行机制的总称。研究市政体制，既要从中国国情出发，植根于国内政治和历史环境，总结自身经验，也要具有全球视野，研究国外多样化的治理结构，借鉴国外城市管理的有效制度安排。城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.１国外市政体制概述4.１.１国外城市自治制度１．城市政府的政治地位城市政府的政治地位是指城市政府在国家治理中所处的地位，它反映了城市政府在公共事务治理中的自主程度。城市政府的政治地位受制于国家的结构形式。国家结构形式有单一制和联邦制之分。在不同的制度安排下，城市的政治地位具有很大差异。在联邦制下，联邦政府与成员政府实行法定分权，成员政府具有相对独立的政治地位。在单一制下，地方与中央的关系不是法定分权关系，而是命令和服从关系。地方政府必须接受中央政府的统一领导。城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.１国外市政体制概述4.１.１国外城市自治制度２．西方城市自治制度的特点（1）通过立法形式赋予城市自治机关自治权。（2）市自治机关由市民直接选举产生。（3）市政府负有自主治理和执行中央政令的双重职责。（4）市政府有权通过法律手段抵制中央越权干预。（5）不同城市在法律关系上处于平等地位。城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.１国外市政体制概述4.１.2国外市政体制的类型1.国外市政体制的类型市长只有一些礼仪性的职权，包括主持议会会议、出席重要庆典活动、会见重要宾客、授予荣誉称号等。实行议会市长制的城市，其议决机构和行政机构分设，市议会在与市长的关系中处于优势地位。定义市长职权（1）市议员和市长分别由市民选举产生，市长不得兼任市议员。（2）市议会拥有不顾市长反对而通过预算、地方性法规和决议的权力。市议会通过这些文件后，如果市长有不同意见可要求复议，但市议会再以超过２／３多数重新通过后，市长必须接受。（3）市议会对市长任免政府部门负责人拥有批准权。（4）市议会对市长和市政府的工作有调查权。市议会行使调查权具有准司法性质，有权要求市长和市政府有关部门提供文件或到场作证。（5）市议会拥有通过不信任案而要求市长辞职的权力。基本特征城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.１国外市政体制概述4.１.2国外市政体制的类型1.国外市政体制的类型组织结构城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.１国外市政体制概述4.１.2国外市政体制的类型２．市长议会制市长在每次市议会选举后由议员选举产生，市长不仅是议会的议长，也是中央政府的代理人和代表。市长虽然由议会选出，但市长一旦任职，议会便无权罢免，只有中央政府有权撤销市长的职务。其议决机构和行政机构分设，市长在与市议会的关系中处于优势地位。定义市长职权（1）市长和市政府工作部门的首长不得兼任市议员。市长是城市的行政首脑，拥有全部行政权威，负责有效执行法律以及规章制度。（2）市议会有权制定规章制度和当地法律，制定具体的发展规划，对市政府的各类活动进行拨款。（3）市长有权独立任免市政府各工作部门的首长，这些任命无须得到议会批准，各部门首长只对市长负责。（4）财政预算权主要掌握在市长手中。市长和市政府的财政部门具有预算的起草权和执行权。市议会审议和通过预算，不能增加项目，只能减少项目或数额。（5）市长有一定的立法权，市长和市议会联合制定政策。市长有权向市议会提出立法草案，创制规章制度。市长可以对市议会通过的法规和决定行使一定的否决权（除非议会再次以２／３或３／４的多数通过）。基本特征城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.１国外市政体制概述4.１.2国外市政体制的类型２．市长议会制组织结构城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.１国外市政体制概述4.１.2国外市政体制的类型３．市议会制（1）由市民直接选举的市议员组成市议会。（2）由议员选举其中一位议员为市议会议长，即市长。（3）市议会设立有若干委员会，它们既行使审议议决权又行使行政决策权。（4）市议会任免若干行政长官，聘任一些行政职员。市议会制由市议会兼行议决权和行政权，市议会就是市政府。英国各城市普遍实行这种市政体制，加拿大多数城市也采用市议会制。定义基本特征组织结构城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.１国外市政体制概述4.１.2国外市政体制的类型４．市委员会制市委员会的成员并非都由市民选举产生，部分成员可能由上层政府任命产生。市委员会制类似于市议会制，即由市委员会兼行市政管理的议决权和执行权。定义市委员会制与市议会制的区别优缺点市委员会制的优点是有利于精简机构和人员，有利于议决权和行政权的统一，缺点是缺乏统一指挥，经常出现协调困难。城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.１国外市政体制概述4.１.2国外市政体制的类型４．市委员会制基本特征（1）由市民选举或上层（州、县）政府（州长、县长、议会）任命产生市委员，组成市委员会。（2）市长既可由选民直接选举产生，也可从委员会成员中推选产生。（3）每个委员分别兼任一个或几个行政部门的行政首长。每个委员就本部门工作对委员会负责，并对本部门工作享有独立指挥权。（4）委员会表决任免若干个较重要的行政长官，包括市秘书、市司库、市审计、市检察官等，他们对市委员会负责。组织结构城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.１国外市政体制概述4.１.2国外市政体制的类型５．议会经理制该制在组织结构上与私人公司相似，由市议会聘任一位市经理，把行政权授予市经理行使，市经理对城市公共事务进行专业化管理。美国部分中等城市和多数小城市实行这种市政体制。定义基本特征（1）由市民选举市议员组成市议会，市议会的人数很少，一般为５～７人，而且党派色彩很弱。（2）市议会负责制定政策、通过法令、选举拨款、监督行政。（3）市议会公开招聘一位专业人士担任市经理，市经理对市议会负责，必须执行市议会通过的地方性法规和决议。（4）市长由市议会选举产生或议长兼任，也可由选民选举产生，市长是荣誉性职务，没有实际行政指挥权力，也无权干预市经理的工作。组织结构城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.１国外市政体制概述4.１.2国外市政体制的类型５．议会经理制议会经理制的缺点是：（1）当城市发展和利益冲突导致的各种政治矛盾交织在一起，而市议会不能有效聚合各种利益和正确把握政策方向时，市经理往往无能为力；（2）尽管，工作的城市经理往往从制度设计上讲，市经理不参与政策制定过程，但专职性质的市议会提出相当多的政策建议；（3）市经理拥有广泛的执行权，但不直接对选民负责，选民只能通过间接途径对政策执行施加影响，这在一定程度上影响政府的回应性。优点缺点（1）有利于引入市场竞争机制，能够更广泛地招揽优秀专业人才负责市政管理；（2）将私人部门的企业化运营模式引进市政管理领域，实行权能分立，清除了政治因素对行政工作的影响，有利于实行专业化管理，从而提高城市管理的效率和效益；（3）有利于节约财政资金，减少纳税人支出；（4）有利于把政治矛盾与城市管理相对分开，有利于将政府的“掌舵”职能与“划桨”职能分开，市议会负责处理政治矛盾和把握政策方向，而市经理集中精力解决专业和技术问题。城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.2

国外市政体制举要4.2.１美国市政体制１．市政体制的类型市长议会制（强市长制）议会市长制（弱市长制）市委员会制议会经理制城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.2

国外市政体制举要4.2.１美国市政体制２．城市议会美国城市议会大多由５～７人组成，少数大城市的议会超过１０人。其中，纽约和芝加哥拥有全美规模最大的城市议会。除大城市外，绝大多数城市议会的成员是兼职的。市议员选举有三种方式：第一种是分区选举，即划分选区，每个选区选出一个议员。第二种是不分区选举，即在全市范围内选举议员。第三种是混合选举，即部分议员由分区选举产生，部分议员由不分区选举产生。城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.2

国外市政体制举要4.2.2英国市政体制１．城市议会英国城市很早就设有议会，城市议会集立法权和行政权于一身，实行议行合一体制，行政权由议会内部设置的若干行政委员会行使。市议会由选民直接选举产生的议员组成。市议员每届任期４年，届满全部改选或改选１／３。１９７２年，英国废止了城市参议员，市议会不再设参议员。议会领导人为议长，由全体议员选举产生，议长通常就是市长。市长任期一年，可连选连任。市长除主持市议会事务外，多数活动是礼仪性的，并不比其他议员拥有更多的权力。城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.2

国外市政体制举要4.2.2英国市政体制２．议会委员会英国市议员均为兼职，并且不领取薪金。城市行政职权由议会授权各委员会行使，委员会根据议会的授权自行处理主管事务。市议会委员会根据议会决定案制定执行方案。市政事务首先须由议会讨论决定，然后才交给委员会执行，各委员会受议会监督和控制。议会委员会任命一些职员执行行政事务城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.2

国外市政体制举要4.2.2英国市政体制２．议会委员会法定委员会法定委员会主要有警察、财政、卫生、消防、教育等方面的委员会。常设委员会处理市政日常事务，如公用事业、环境卫生等行政事务。职能城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.2

国外市政体制举要4.2.3法国市政体制１．城市议会法国《市镇法典》规定，每个市镇政府由市镇议会、市镇长及若干名市镇长助理组成。法国市镇政府的组织结构具有同质性和统一性。法国市议会由市民普选产生。法国市议会负责设立和组织市行政机构，决定市预算并监督执行，决定公共工程及其实施方式，领导城市建设规划，审议市长签订的合同等。组成市议会的产生职能城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.2

国外市政体制举要4.2.3法国市政体制２．市长的角色市长既是市议会议长，又是城市的行政首脑，全面领导市政管理工作。市长由市议会在其成员中选举产生。市长任职期间没有薪俸，但领取职务津贴。法国市长具有双重身份：既是城市的最高行政长官，又是中央政府在城市的代理人。作为国家公务人员，市长代表中央政府履行某些职权。法国市政管理越来越多地实行委托管理和企业化运作。城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.2

国外市政体制举要4.2.4日本市政体制１．城市分类一般市政令指定市标准：人口在５万以上，从事城市业务的人口占全部人口的６０％以上。一些具有１００万人口的城市经批准可成为政令指定市。城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.2

国外市政体制举要4.2.4日本市政体制２．城市政府议决机关执行机关（议会和地方公共团体的行政首脑）最高权力机关市长及其工作机构城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.3

国外市政体制比较4.3.1西方市政体制的多样性主要原因：（1）各国政治和历史传统不同。（2）各国国家结构形式不同。在联邦制国家，地方政府是州政府的派生物，联邦政府无权直接干预，各州的地方治理制度不同，多样化的市政体制也就不足为怪了。（3）各国普遍实行地方自治。市议会在地方自治事务范围内，有权决定市政体制和市长职权，有权决定政府机构设置和公共产品与服务的供给机制。西方国家市政体制的组织形式具有多样性，市长和行政机关的职权也有很大差异。城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.3

国外市政体制比较4.3.2西方市政体制的共性１．城市政府为基层行政单位２．城市政府普遍享有自治权力３．议会在城市管理中扮演重要角色４．实行公共产品的多中心供给体制城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.4

大都市区治理改革4.4.1大都市区的形成和发展一方面，城市工业和科学技术高度发展，导致人口、资金和技术以更快的速度向大城市及其周围地区集聚；另一方面，随着城乡之间交通的高度发达，城市发展模式由长期的中心集聚转而向多中心和郊区化发展。发达国家城市的发展模式发生变化这种城市集聚和扩散的双向运动，推动着大城市地域迅速扩张和膨胀，与周围的市镇逐渐连接，融为一体。同时，由于城市外迁人口仍在中心城市上班，郊区与中心城市之间形成了稳定的社会经济联系。城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.4

大都市区治理改革4.4.2大都市区的治理创新大都市区存在多个相互独立的市镇。各市镇的管辖区不大，彼此独立行使自治权。在其边缘地区也会出现行政合并和市政兼并运动。问题一部分基础设施和公用事业具有规模经济效益，需要跨越自治市镇的管辖地区提供服务；各市镇也面临一些共同问题，如环境保护、社会治安、公共教育等，需要通过政府间合作进行处理。这些需要跨辖区提供的公共管理和公共服务，与各市镇相互独立的管理体制发生矛盾。地方主义、多中心主义与大都市区横向合作需求的矛盾日益突出，进而影响了城市管理的效果和质量。城市管理学（第三版）21世纪公共管理系列教材4.4

大都市区治理改革4.4.2大都市区的治理创新大都市区存在多个相互独立的市镇。各市镇的管辖区不大，彼此独立行使自治权。在其边缘地区也会出现行政合并和市政兼并运动。问题一部分基础设施和公用事业具有规模经济效益，需要跨越自治市镇的管辖地区提供服务；各市镇也面临一些共同问题，如环境保护、社会治安、